英國(guó)水資源綜合管理的戰(zhàn)略途徑

[英國(guó)] N.沃特森

英國(guó)水資源綜合管理的戰(zhàn)略途徑

[英國(guó)] N.沃特森

概述了政策執(zhí)行中的兩種途徑，即自上而下途徑與自下而上途徑。重點(diǎn)介紹了英國(guó)與水資源綜合管理(IWRM)有關(guān)的重要進(jìn)展、模式和認(rèn)識(shí)，闡述了兩個(gè)重大計(jì)劃，即《歐盟水框架指令(WFD)》和基于流域的途徑(CaBA)在執(zhí)行過(guò)程中存在的關(guān)聯(lián)性。這兩個(gè)計(jì)劃包括與IWRM相聯(lián)系的多種原則和多個(gè)目標(biāo)，推動(dòng)了土地和水資源的協(xié)調(diào)管理,保護(hù)了生態(tài)系統(tǒng)健康,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

水資源綜合管理；歐盟水框架指令；基于流域的途徑；制度框架;英國(guó)

1 概 述

水資源綜合管理(IWRM)在世界范圍內(nèi)以各種不同形式應(yīng)用至少有70 a歷史?！?992年都柏林全球水與環(huán)境會(huì)議”以及“里約熱內(nèi)盧全球峰會(huì)”之后,IWRM更是得到全球關(guān)注。對(duì)于IWRM，全球水伙伴給出的定義是：以不損害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的公正方式，促進(jìn)水、土及相關(guān)資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與管理，從而使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)財(cái)富最大化的過(guò)程。

IWRM獲得了來(lái)自各國(guó)政府、國(guó)際捐助機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)和資源管理機(jī)構(gòu)、環(huán)境非政府組織以及其他各種對(duì)水有興趣的機(jī)構(gòu)和團(tuán)體的廣泛支持。 這一概念為人們展示了一個(gè)高效率地、有效地、平等地并可持續(xù)地利用管理水資源的美好未來(lái)。 在與水管理有關(guān)的人員中，幾乎無(wú)人否認(rèn)這是一個(gè)重要且有價(jià)值的愿景。 然而，IWRM一直存在激烈的爭(zhēng)論并受到強(qiáng)烈的批評(píng)。 重點(diǎn)是在政治、體制和機(jī)構(gòu)方面存在障礙，這些障礙減緩甚至阻礙了水資源和其他資源的綜合管理。 一些學(xué)者指出，IWRM改革和執(zhí)行成本高、耗時(shí)長(zhǎng)，且其收益到底如何還未可知。

不僅僅是持批評(píng)觀點(diǎn)的學(xué)者有這樣的看法，某些多邊機(jī)構(gòu)也持有相同的看法?；蛟S是因?yàn)槠谕堤摺?/p>

總體而言，最大挑戰(zhàn)之一是，確定是否在最合適的道路上取得了足夠的進(jìn)展，要知道，IWRM的終極目標(biāo)相當(dāng)遠(yuǎn)大，在很多情況下，這些目標(biāo)離現(xiàn)實(shí)還很遠(yuǎn)。 因此，有關(guān)IWRM很多重要問(wèn)題都與執(zhí)行有關(guān)。 為明確起見(jiàn)，這里所說(shuō)的“執(zhí)行”是指作出決策、實(shí)施計(jì)劃以將承諾或者意圖主張付諸實(shí)施的過(guò)程。 總體而言，人們一直從機(jī)械的視角看待IWRM的執(zhí)行，而其途徑即為被認(rèn)為是普遍適用的“最佳實(shí)踐”。 全球水伙伴、國(guó)際流域組織網(wǎng)以及全球水伙伴IWRM工具箱聯(lián)合推出的“流域水資源綜合管理手冊(cè)”，就是其中的一種方法。 結(jié)果，在自然、經(jīng)濟(jì)、政治、體制和社會(huì)條件截然不同的條件下，應(yīng)該通過(guò)何種戰(zhàn)略途徑實(shí)施有關(guān)IWRM的根本問(wèn)題，卻在很大程度上被忽視了。

本文首先概述了政策執(zhí)行的有關(guān)文獻(xiàn)，重點(diǎn)介紹了IWRM有關(guān)的重要進(jìn)展、模式和認(rèn)識(shí)。 接著，闡述了兩個(gè)重大計(jì)劃，即WFD和CaBA在執(zhí)行過(guò)程中存在的關(guān)聯(lián)性。 這兩個(gè)計(jì)劃推動(dòng)了土地和水資源的協(xié)調(diào)管理,保護(hù)了生態(tài)系統(tǒng)健康，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，包括了與IWRM相聯(lián)系的多種原則和多個(gè)目標(biāo)。

2 政策執(zhí)行

大部分評(píng)論家認(rèn)為，繼普列斯曼和威爾達(dá)夫斯基開(kāi)創(chuàng)性工作之后，政策執(zhí)行研究可劃分為3個(gè)階段。 第1階段，重點(diǎn)為案例研究，揭示單一的、權(quán)威的政府決策的執(zhí)行過(guò)程。早期研究結(jié)果表明，執(zhí)行結(jié)果的影響因素包括目標(biāo)清晰、可利用資源、目標(biāo)區(qū)域或者人口的規(guī)模、任務(wù)的分配、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、控制與承諾管理、績(jī)效評(píng)估,以及制裁措施與問(wèn)責(zé)制的推進(jìn)。

第2階段，研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向描述、解釋以及改進(jìn)政策執(zhí)行分析框架的制定。 基于自上而下以及自下而上的描述、分析和規(guī)定模式，出現(xiàn)了兩種截然不同的觀點(diǎn)以及相應(yīng)的學(xué)派。

在自上而下的模式中，執(zhí)行被描述為以政策為中心的理性過(guò)程，其開(kāi)始于高級(jí)決策官員的權(quán)威決策。 接著，通過(guò)各種反映原始政策意圖或者愿望的具體步驟，由相關(guān)組織和部門向下推進(jìn)決策。 這樣，執(zhí)行就基于強(qiáng)烈的官方管理，涉及澄清、控制、強(qiáng)制及服從，因此，推進(jìn)過(guò)程中采取的行動(dòng)與政策目標(biāo)相一致。 分析起來(lái)，自上而下模式可以確定和解釋理想的與實(shí)際的執(zhí)行情況之間的相似或偏差。 從自上而下的角度看，執(zhí)行失敗的原因是目標(biāo)模糊且不切實(shí)際，從而導(dǎo)致困惑、誤解和爭(zhēng)論，加上責(zé)任界限不明，問(wèn)責(zé)意識(shí)薄弱，這樣就會(huì)偏離原定的目標(biāo)，最終執(zhí)行者產(chǎn)生抵觸心理或者敷衍了事。 為了避免出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，制定了政策執(zhí)行的程序化方法，藉此，政策制定者提出明確的目標(biāo)、控制行為，監(jiān)督實(shí)施狀況，并利用獎(jiǎng)懲措施強(qiáng)制執(zhí)行者。 然而，頂層決策者通常遠(yuǎn)離執(zhí)行環(huán)境，存在決策者堅(jiān)持采取的行動(dòng)與當(dāng)?shù)貤l件不符，不能解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)。

在自下而上的模式中，執(zhí)行被描述為一個(gè)過(guò)程，基層官員以對(duì)自身實(shí)際遭遇問(wèn)題的了解，在與其他執(zhí)行者和受影響團(tuán)體互動(dòng)過(guò)程中，打造了政策。 在這一過(guò)程中，所要處理的事務(wù)與解決的問(wèn)題，以及政策響應(yīng),與執(zhí)行者的關(guān)系更為密切。 這樣，政策一經(jīng)制定和執(zhí)行，便會(huì)付諸實(shí)踐，這一過(guò)程涉及執(zhí)行系統(tǒng)和執(zhí)行聯(lián)盟、個(gè)人技巧、地方工作經(jīng)驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)性學(xué)習(xí)以及創(chuàng)新。 對(duì)于自下而上模式的分析研究，重點(diǎn)在執(zhí)行者之間的關(guān)系,以及在響應(yīng)特定政策選擇過(guò)程中他們確定的執(zhí)行戰(zhàn)略。 從自下而上的角度看，目標(biāo)過(guò)于具體或者對(duì)目標(biāo)缺乏認(rèn)同，將受影響團(tuán)體排除在政策設(shè)計(jì)過(guò)程之外，以及對(duì)執(zhí)行者過(guò)多的控制和指導(dǎo)，都被認(rèn)為是行動(dòng)失敗的主要原因。 自下而上學(xué)派制定了執(zhí)行的適應(yīng)性方法，即提供故意模糊或者不切實(shí)際的目標(biāo)、積極參與的機(jī)會(huì)、執(zhí)行者為適應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)條件而修改政策的自由裁量權(quán)。 然而，地方執(zhí)行者可能沒(méi)有鼓勵(lì)必要行為變化所需要的權(quán)力、激勵(lì)或者獎(jiǎng)懲措施。 此外，自下而上的執(zhí)行系統(tǒng)以及執(zhí)行聯(lián)盟可能缺少民主和問(wèn)責(zé)制，自由裁量可能被用來(lái)回避改變或者保護(hù)既得利益。 因此，這種執(zhí)行途徑也可能存在效果差、效率低或者結(jié)果不公正的風(fēng)險(xiǎn)。

自上而下途徑和自下而上途徑幾乎在各個(gè)方面都截然不同，但當(dāng)在不同條件下運(yùn)用適當(dāng)時(shí)，都可以取得成功的政策執(zhí)行效果。 貝爾曼提出，程序化執(zhí)行最適用于結(jié)構(gòu)性條件，其特征為需具備漸進(jìn)式變化、確定性、低沖突、緊密的合作以及穩(wěn)定性等條件。 相比較而言，適應(yīng)性政策執(zhí)行更可能在非結(jié)構(gòu)性條件下取得成功。

在第3個(gè)研究階段(持續(xù)進(jìn)行中)，重點(diǎn)為改變管理自身的性質(zhì)，以及在執(zhí)行過(guò)程中強(qiáng)化政府間協(xié)同以及多方協(xié)商的作用。 這樣，就提出了替代性說(shuō)明和解釋，試圖整合自上而下和自下而上這兩種途徑的元素。 從這一管理視角看，政策執(zhí)行是一個(gè)更為復(fù)雜的政治過(guò)程，組織和團(tuán)體與政策制定者之間相互作用、彼此相互妥協(xié)，結(jié)果取決于個(gè)體和集體資源以及各種限制。 這樣，分析主要涉及揭示網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系及聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)和復(fù)雜性，理解執(zhí)行的參與對(duì)象，考察其動(dòng)機(jī)和影響性質(zhì)以及各種關(guān)系的相對(duì)牢固程度。 因此，有效的多方合作往往被規(guī)定為政策得到良好貫徹執(zhí)行的關(guān)鍵要求之一。 此外，埃爾莫爾提出，政策設(shè)計(jì)者應(yīng)該首先進(jìn)行“前向探索”，確定可用的政策工具和資源；之后，進(jìn)行“后向探索”，評(píng)估執(zhí)行者以及接受改變的目標(biāo)團(tuán)體的動(dòng)機(jī)。 最近幾年，人們對(duì)政策執(zhí)行研究的興趣再度興起，不同層面行動(dòng)者對(duì)執(zhí)行過(guò)程的影響，以及對(duì)原定政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者偏離程度的認(rèn)識(shí)，是關(guān)注的重點(diǎn)。 例如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行者的行動(dòng)受其對(duì)政策目標(biāo)的理解、專業(yè)知識(shí)及其對(duì)政策的評(píng)估等因素影響。 此外，地方相關(guān)政治家對(duì)政策改革的重視程度、管理者派出的監(jiān)督或者代表人員的數(shù)量，都對(duì)基層執(zhí)行者的政策重點(diǎn)有顯著影響。 有學(xué)者指出，重要立法者之間的政治沖突是重要影響因素，會(huì)強(qiáng)化機(jī)構(gòu)偏好的影響。 圖蒙斯使用“政策異化”概念說(shuō)明了明確闡述政策價(jià)值對(duì)于專業(yè)人員自覺(jué)執(zhí)行政策的重要性，其他一些學(xué)者就組織間關(guān)系對(duì)執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果的影響進(jìn)行了研究。 戴利發(fā)現(xiàn)，先前的合作經(jīng)歷以及結(jié)構(gòu)性因素如信任、采用績(jī)效評(píng)估等，對(duì)跨機(jī)構(gòu)合作解決復(fù)雜的環(huán)境和健康問(wèn)題具有重要影響。 然而，倫丁發(fā)現(xiàn)，合作與協(xié)作的影響取決于執(zhí)行任務(wù)的難度。 尤其對(duì)于復(fù)雜的政策，如果存在高層的跨機(jī)構(gòu)合作，實(shí)施時(shí)更為有效，不過(guò)對(duì)于難度不大的任務(wù)，合作對(duì)于執(zhí)行效果并沒(méi)有影響。 因此，倫丁認(rèn)為，公共部門決策者應(yīng)該認(rèn)真考慮具體政策情況或者條件下跨部門合作的必要性，而不是理所當(dāng)然地認(rèn)為基于合作的途徑總是有利于執(zhí)行。

這些關(guān)于政策執(zhí)行的不同視角，信息極為豐富，也與當(dāng)前的IWRM辯論有關(guān)。 尤其是，對(duì)于深化不同條件下水資源管理機(jī)制的認(rèn)識(shí)，以及評(píng)估不同途徑的潛在利益，相關(guān)的概念和模式都會(huì)有所幫助。

3 英國(guó)IWRM

確定IWRM是如何概念化的，以及英國(guó)的決策者與資源管理者對(duì)這一途徑的接受程度，是研究和理解其執(zhí)行過(guò)程的一個(gè)重要方面。 很明顯，最近15 a出臺(tái)的重要公共政策中，沒(méi)有關(guān)于IWRM的明確表述或者直接承諾，包括英國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、英格蘭和威爾士水資源戰(zhàn)略,或者目前聯(lián)合政府關(guān)于自然環(huán)境和水的政策聲明。 不過(guò)，在水政策中提及了綜合途徑或者基于生態(tài)系統(tǒng)途徑的發(fā)展。 特別是，政府已經(jīng)確定，WFD和流域管理是在確保滿足人類用水需求的同時(shí)，保護(hù)并改善水環(huán)境的主要政策， 這樣，在公共政策中，IWRM盡管沒(méi)有明確，但是隱含在其中。

4 歐盟WFD

2000年，WFD成為歐盟法律，標(biāo)志著恢復(fù)、保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)、確?？沙掷m(xù)水利用更為全面的方案開(kāi)始實(shí)施。 歐盟指出，WFD將統(tǒng)籌考慮水資源的經(jīng)濟(jì)生態(tài)問(wèn)題，并將流域綜合管理的主要原則納入到具有法律約束力的文件中。 其主要目標(biāo)是，最遲到2027年，所有地表水生態(tài)和化學(xué)狀態(tài)達(dá)到良好，地下水水量及化學(xué)狀態(tài)達(dá)到良好。 目的是保護(hù)水生生物與生境，維護(hù)飲用水與沐浴用水的安全。

歐盟希望成員國(guó)通過(guò)制定和執(zhí)行流域管理計(jì)劃以及相應(yīng)的方案措施，實(shí)現(xiàn)這些目的和目標(biāo)。 歐盟要求成員國(guó)首先將WFD法律文本轉(zhuǎn)換為本國(guó)的法律法規(guī)，并指定“主管機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)執(zhí)行。 接著，2004年，要求主管機(jī)構(gòu)對(duì)其獨(dú)立管轄或者聯(lián)合管轄的各流域的特征進(jìn)行描述，包括壓力和影響分析、水的經(jīng)濟(jì)用途分析以及水體情況的描述。 同時(shí)，必須執(zhí)行技術(shù)規(guī)范，包括各流域地表水的類型及分類標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估生態(tài)狀況的方法。之后，開(kāi)始進(jìn)入3個(gè)規(guī)劃周期(2009～2015, 2015～2021, 2021～2027)，對(duì)管理措施、財(cái)政措施和自愿措施進(jìn)行成本效益優(yōu)化，并付諸實(shí)施。WFD第14款要求，主管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行過(guò)程中為公眾參與提供機(jī)會(huì)，對(duì)技術(shù)文件和草案做到完全公開(kāi)，完成流域管理計(jì)劃以及相應(yīng)的方案措施。 指令要求成員國(guó)嚴(yán)格遵守執(zhí)行時(shí)間表，并通過(guò)“歐洲水信息服務(wù)”向歐委會(huì)報(bào)告進(jìn)展情況。 歐盟有174個(gè)流域，其中的75%包含跨界水體，報(bào)告語(yǔ)言21種。 因此，在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)實(shí)施WFD，相當(dāng)復(fù)雜，極具挑戰(zhàn)性。

在英格蘭,中央政府指定環(huán)境署為執(zhí)行WFD的主管機(jī)構(gòu)。 英國(guó)環(huán)境署是一個(gè)非政府部門公共執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職責(zé)包括環(huán)境管理、防洪及海岸侵蝕控制、水質(zhì)與水資源管理、廢棄物與污染土地管理、應(yīng)對(duì)氣候變化影響、漁業(yè)與生態(tài)保護(hù)、內(nèi)河航運(yùn)維護(hù)等。

環(huán)境署認(rèn)識(shí)到，WFD的有效執(zhí)行需要密切配合并需要與其他組織和團(tuán)體建立新的工作關(guān)系。 然而，對(duì)于環(huán)境署這樣一個(gè)管理組織，這無(wú)疑是一個(gè)重大挑戰(zhàn)，其管理風(fēng)格以及技術(shù)官僚型管理文化對(duì)于WFD安排的設(shè)計(jì)和執(zhí)行具有非常大的影響。

環(huán)境署采用自上而下的途徑進(jìn)行流域分區(qū)和環(huán)境情況的評(píng)估。 確定了十大型流域分區(qū)，作為整個(gè)英格蘭流域規(guī)劃的主要單元，其中包括2個(gè)與蘇格蘭共有，2個(gè)與威爾士共有。 流域分區(qū)單元與環(huán)境署的區(qū)域管理范圍相一致，流域單元分區(qū)的劃分始于1989年英格蘭水利產(chǎn)業(yè)的私有化及國(guó)家河流管理局的成立，后來(lái)環(huán)境署取代了國(guó)家河流管理局。 整個(gè)英格蘭共有6個(gè)流域分區(qū)，其包括83個(gè)獨(dú)立的流域以及6 000多個(gè)獨(dú)立的水體(河流、河口、湖泊以及地下水區(qū)域)。 在評(píng)估流域分區(qū)情況時(shí)，環(huán)境署選擇了使用自己的水質(zhì)監(jiān)測(cè)計(jì)劃觀測(cè)的數(shù)據(jù)，而沒(méi)有使用來(lái)自其他組織和來(lái)源的數(shù)據(jù)。 此外，在規(guī)劃過(guò)程中，重點(diǎn)放在環(huán)境署認(rèn)為對(duì)每個(gè)流域分區(qū)執(zhí)行方案措施可能會(huì)有直接貢獻(xiàn)的組織和團(tuán)體，而非廣大的水用戶及利益相關(guān)者。 在每一個(gè)流域分區(qū)，環(huán)境署成立了包括來(lái)自于“共同輸送”組織15名代表的區(qū)域聯(lián)絡(luò)委員會(huì)。 另外，成立了WFD國(guó)家聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，由來(lái)自于“共同輸送”組織的20名代表組成。 允許公眾和其他利益團(tuán)體的代表參加聯(lián)絡(luò)委員會(huì)會(huì)議，但是只能以觀察員身份出席。 這種安排的效果受到了質(zhì)疑，有學(xué)者報(bào)告指出，聯(lián)絡(luò)委員會(huì)的一些成員覺(jué)得這種安排只能向環(huán)境署提供建議，而非參與決策。

這種自上而下以機(jī)構(gòu)為中心的WFD執(zhí)行途徑受到了水與環(huán)境相關(guān)群體的強(qiáng)烈批評(píng)，特別是在2009年首部流域管理規(guī)劃出臺(tái)期間。主要包括:規(guī)劃不能準(zhǔn)確代表實(shí)際情況，因?yàn)橐?guī)劃重點(diǎn)是大型流域分區(qū)，而不是流域或者子流域；規(guī)劃提出的水質(zhì)和環(huán)境改善目標(biāo)和措施不夠有力；沒(méi)有為利益團(tuán)體和公眾參與規(guī)劃過(guò)程提供充分的機(jī)會(huì)。 2010年，對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注導(dǎo)致垂釣信托(Angling Trust)和世界野生生物(英國(guó))基金會(huì)(World Wildlife Fund UK)聯(lián)合申請(qǐng)對(duì)英格蘭和威爾士WFD執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行司法審查。 作為回應(yīng)，國(guó)家環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)大臣承諾，對(duì)流域規(guī)劃和管理程序進(jìn)行徹底的政策審查。 最后，司法審查請(qǐng)求撤銷。 2011年2月，國(guó)務(wù)大臣表示，政府支持一項(xiàng)新的政策動(dòng)議，以提高WFD在英國(guó)的執(zhí)行力，也就是“基于流域的途徑”。

5 基于流域的途徑(CaBA)

2011年3月22日(世界水日)，國(guó)務(wù)大臣宣布，執(zhí)行CaBA，推動(dòng)英國(guó)土地、水及相關(guān)資源的協(xié)同管理。 CaBA，作為一個(gè)進(jìn)程，便于組織、團(tuán)體和社區(qū)制定、執(zhí)行具有成本效益的方案，解決與水有關(guān)的問(wèn)題。 中央政府期望這一途徑對(duì)于WFD的執(zhí)行有所幫助，同時(shí)在洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)對(duì)氣候變化影響以及供水保障等方面有所獲益。 很重要的一點(diǎn)是，應(yīng)該注意到，CaBA是現(xiàn)有制度安排的一種補(bǔ)充，其目的不是取代目前的WFD執(zhí)行進(jìn)程。

政府政策制定者明白，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，流域尺度的協(xié)同管理就已經(jīng)在世界其他各地開(kāi)展，不過(guò)英國(guó)一直沒(méi)有嘗試過(guò)。 需要明白的是，在英格蘭和英國(guó)其他地區(qū)，建立流域尺度的管理已有很長(zhǎng)的歷史，但是，明確地作為協(xié)同管理手段加以補(bǔ)充，還是首次。 因此，政府提出了一個(gè)政策制定和執(zhí)行的初始試驗(yàn)階段，這一階段涉及25個(gè)流域管理試點(diǎn)項(xiàng)目和37個(gè)流域尺度增加計(jì)劃。 環(huán)境署主持10個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，另外15個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目分別由河流信托(5個(gè))、再生組織(4個(gè))、國(guó)家公園管理局(2個(gè))、水務(wù)公司(2個(gè))以及野生生物信托(2個(gè))等機(jī)構(gòu)主持。 37個(gè)增加計(jì)劃有類似的各種組織主持。 每一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目獲得30 000英鎊、每一個(gè)增加的流域計(jì)劃獲得5 000英鎊的政府基金。 試點(diǎn)項(xiàng)目的主持單位參與國(guó)家學(xué)習(xí)計(jì)劃的制定，該計(jì)劃旨在支持建立流域尺度協(xié)作機(jī)制。 不過(guò)，主持單位具有自由裁量權(quán)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件和情況，實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目和增加計(jì)劃。 咨詢機(jī)構(gòu)研究人員代表政府對(duì)所有的試點(diǎn)項(xiàng)目和增加計(jì)劃進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估。

評(píng)估結(jié)果表明，CaBA在制定階段是成功的，特別是在協(xié)作規(guī)劃行動(dòng)和利益相關(guān)者約定方面。 到2012年12月，流域試點(diǎn)單位已制定出21個(gè)流域尺度的規(guī)劃和4個(gè)規(guī)劃綱要。 在37個(gè)增加流域計(jì)劃中，主持單位開(kāi)始制定各種協(xié)作安排和行動(dòng)計(jì)劃，這些安排和計(jì)劃反映出各流域不同的條件和情況、主持單位的利益和優(yōu)先考慮的問(wèn)題、組織間關(guān)系的性質(zhì)和密切程度、區(qū)域內(nèi)水及資源管理的歷史。

所有試點(diǎn)項(xiàng)目和計(jì)劃都將改善和保護(hù)流域環(huán)境質(zhì)量作為重點(diǎn)。 然而，對(duì)于環(huán)境重點(diǎn)的界定和確定，還是存在重大差別。 大部分協(xié)作單位重點(diǎn)關(guān)注的是水質(zhì)問(wèn)題，認(rèn)為他們所制定的流域規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃對(duì)于通過(guò)實(shí)施WFD實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，將會(huì)有直接幫助。 然而，也有些協(xié)作單位使用非常寬泛的術(shù)語(yǔ)來(lái)界定其流域“系統(tǒng)”；所處理的問(wèn)題有些在WFD范圍內(nèi)，有些則超出了指令的范圍。 在這些情況中，主持單位除了執(zhí)行WFD，還尋求對(duì)相關(guān)計(jì)劃如防洪、種植、農(nóng)村土地利用、景觀保護(hù)等施加影響。 然而，評(píng)估者發(fā)現(xiàn)，主持單位和流域團(tuán)體中存在一個(gè)普遍關(guān)心的問(wèn)題，那就是CaBA和WFD執(zhí)行過(guò)程中存在的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題。 流域團(tuán)體擔(dān)心，環(huán)境署不重視他們的規(guī)劃以及行動(dòng)計(jì)劃，因?yàn)閮蓚€(gè)層次的水規(guī)劃之間缺少明確且清晰的過(guò)程或者機(jī)制聯(lián)系。

2013年4月，政府出臺(tái)了一個(gè)政策框架，鼓勵(lì)廣泛采用CaBA，改進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量。 該政策確認(rèn)了中央政府在全國(guó)執(zhí)行CaBA的意圖，其目標(biāo)為：

(1) 通過(guò)增進(jìn)地方的理解與支持，維護(hù)與改善水環(huán)境。

(2) 在規(guī)劃和開(kāi)展改善水環(huán)境計(jì)劃時(shí)，鼓勵(lì)地方協(xié)作和決策更加透明。

該政策框架提出，流域伙伴之間應(yīng)“通報(bào)流域分區(qū)規(guī)劃進(jìn)程，在實(shí)現(xiàn)WFD目標(biāo)過(guò)程中融為一體”。 然而，如何將自上而下的WFD執(zhí)行過(guò)程和更多的是自下而上的CaBA有效結(jié)合起來(lái)，卻還沒(méi)有明確規(guī)定。

(朱慶云 編譯)

2015-01-12

水文水資源

1006-0081(2015)03-0010-04

A

朱慶云，男，江蘇省水文水資源勘測(cè)局南京分局，高級(jí)工程師，主要從事水文分析計(jì)算工作。)