當(dāng)前政府工程監(jiān)理存在的問題及對策

朱 旭 隆

(浙江省樂清市審計(jì)局，浙江 樂清 325600)

當(dāng)前政府工程監(jiān)理存在的問題及對策

朱 旭 隆

(浙江省樂清市審計(jì)局，浙江 樂清 325600)

基于當(dāng)前政府工程項(xiàng)目監(jiān)理實(shí)踐，分析了政府工程項(xiàng)目監(jiān)理存在的一些問題，如相關(guān)制度不健全、建設(shè)單位對項(xiàng)目管理不夠重視、監(jiān)理單位管理水平和監(jiān)理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊等，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)對策。

政府工程，監(jiān)理，制度

隨著我國建筑業(yè)體制改革和各種新興技術(shù)及相關(guān)學(xué)科的發(fā)展，我國工程建設(shè)監(jiān)理也逐漸步入現(xiàn)代化，從1988年開始我國實(shí)行建設(shè)工程監(jiān)理制度(王長永等2005)，經(jīng)過20多年的發(fā)展，現(xiàn)已進(jìn)入全面推行階段，工程監(jiān)理是針對工程建設(shè)項(xiàng)目，是指監(jiān)理單位經(jīng)建設(shè)單位委托和授權(quán)，依據(jù)法律、行政法規(guī)以及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程合同，對承包單位在施工過程中對工程的質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制、信息管理、合同管理、安全管理、組織協(xié)調(diào)工作等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督，以確保工程建設(shè)質(zhì)量和安全，提高工程建設(shè)水平，充分發(fā)揮投資效益，其在整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用。近幾年政府加大固定資產(chǎn)投資，投資額大、建設(shè)周期長的項(xiàng)目越來越多，監(jiān)理收費(fèi)也水漲船高，即使是縣級地方政府，監(jiān)理費(fèi)上千萬的合同也漸漸增多，動(dòng)輒幾百萬元的監(jiān)理合同隨處可見，但是監(jiān)理履職情況不容樂觀，出現(xiàn)了嚴(yán)重價(jià)實(shí)不符現(xiàn)象。如果長期下去，監(jiān)理形同虛設(shè)，違背了監(jiān)理制度的初衷，會(huì)出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，不利于監(jiān)理制度健康發(fā)展。因此，如何發(fā)揮好監(jiān)理人員履職情況，避免監(jiān)理不監(jiān)，提高政府資金使用率，已成為當(dāng)前我們政府項(xiàng)目管理的一個(gè)重要課題。

1 當(dāng)前政府工程監(jiān)理存在的主要問題

1.1 工程現(xiàn)場監(jiān)理人員普遍存在“不在崗”現(xiàn)象

不少政府工程項(xiàng)目存在著監(jiān)理工作不到位、監(jiān)理責(zé)任不落實(shí)的問題，工程項(xiàng)目空掛“監(jiān)理”人員名字，只見其名，不見其人。絕大多數(shù)是監(jiān)理員，原承諾的監(jiān)理工程師基本上“不在崗”，也未履行監(jiān)理變更手續(xù)。抽樣Y市15個(gè)施工現(xiàn)場，都未按合同或投標(biāo)承諾配備人員，監(jiān)理人員到位率低，個(gè)別工地甚至找不到監(jiān)理人員，有9個(gè)工地現(xiàn)場找不到總監(jiān)。如Y市某圍墾填方工程合同約定除總監(jiān)外，監(jiān)理人員共12人。調(diào)研工程現(xiàn)場時(shí)，現(xiàn)場只有1名監(jiān)理人員，主要精力監(jiān)督石料稱重，施工現(xiàn)場沒有安排監(jiān)理人員。Y市新農(nóng)村建設(shè)舊城改造某安置房工程監(jiān)理投標(biāo)承諾項(xiàng)目人員配備30人，根據(jù)現(xiàn)階段應(yīng)到位22人，實(shí)際現(xiàn)場監(jiān)理人員15人(含1名造價(jià)師、含文秘)。

1.2 監(jiān)理人員資質(zhì)普遍存在“以低充高”現(xiàn)象

監(jiān)理單位為承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)，在與建設(shè)單位簽訂合同時(shí)承諾配備相關(guān)有監(jiān)理資格的監(jiān)理人員，但在當(dāng)信息不對稱情況下，在工程施工過程中，監(jiān)理單位會(huì)出現(xiàn)“合同后機(jī)會(huì)主義”行為，存在著亂招亂雇經(jīng)驗(yàn)不足的人員充當(dāng)監(jiān)理員，使建設(shè)監(jiān)理的作用在一些項(xiàng)目上不能充分發(fā)揮。抽樣Y市16個(gè)工程的現(xiàn)場監(jiān)理人員，均未按投標(biāo)或合同承諾的資質(zhì)配備到位，多數(shù)工地僅有“監(jiān)理員”資格的在場。如某人才大廈工程工地，備案監(jiān)理人員5人，現(xiàn)場監(jiān)理為監(jiān)理員1人，該監(jiān)理人員大學(xué)剛畢業(yè)不久，專業(yè)為計(jì)算機(jī)，專監(jiān)這段時(shí)間出勤率不高；某小學(xué)濱海校區(qū)工程現(xiàn)場監(jiān)理人員2人不在投標(biāo)時(shí)承諾人員名冊內(nèi)。監(jiān)理人員資質(zhì)“以低充高”的現(xiàn)象，擾亂監(jiān)理市場的行為，背離了監(jiān)理制度的初衷，造成工程質(zhì)量難以保證、工期無法控制、投資浪費(fèi)等一系列后果。

1.3 監(jiān)理對工程質(zhì)量監(jiān)管不嚴(yán)

建設(shè)工程施工質(zhì)量監(jiān)理是建設(shè)工程監(jiān)理的重點(diǎn)，是控制工程質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，是保證工程項(xiàng)目的施工質(zhì)量以及施工安全的基礎(chǔ)，對施工企業(yè)的施工效率有著重要的作用，也是工程項(xiàng)目中監(jiān)理工作能夠更加規(guī)范的基礎(chǔ)。然而，在建設(shè)工程施工監(jiān)理的過程中，質(zhì)量問題是經(jīng)常被發(fā)現(xiàn)的，例如所選擇的施工材料不符合要求、鋼筋不達(dá)標(biāo)等。雖然承包商有實(shí)驗(yàn)室的質(zhì)檢報(bào)告，但是，在建設(shè)施工過程中，監(jiān)理單位沒有規(guī)定或落實(shí)各級監(jiān)理人員責(zé)任，致使一些監(jiān)理人員該進(jìn)行檢查時(shí)不檢查，該旁站監(jiān)理時(shí)不旁站，甚至不問工程是否合格也簽字，如沒有及時(shí)對施工材料采取平行檢驗(yàn)手段進(jìn)行抽檢，保證其各項(xiàng)強(qiáng)度指標(biāo)滿足設(shè)計(jì)要求后方允許施工單位使用等現(xiàn)象。抽樣Y市8個(gè)工程現(xiàn)場，有7個(gè)工程存在鋼筋布置不按施工圖紙和規(guī)范施工，施工單位存在偷工減料現(xiàn)象，監(jiān)理質(zhì)量監(jiān)管不到位，存在嚴(yán)重的質(zhì)量問題。如某人才大廈工程1號車道頂板梁箍筋設(shè)計(jì)間距為100 mm，實(shí)際間距過大、不均勻，最大間距為200 mm?？偛拷?jīng)濟(jì)園某工程樁基礎(chǔ)鋼筋籠箍筋設(shè)計(jì)間距250 mm，現(xiàn)場實(shí)際均為350 mm，且焊點(diǎn)不飽滿、不牢固，存在脫焊、跳焊現(xiàn)象。城市中心大道A段某工程15號橋水泥攪拌樁設(shè)計(jì)間距1.2 m，現(xiàn)場實(shí)際部分樁間距為1.5 m。B鎮(zhèn)限價(jià)房建設(shè)工程二期工程在澆筑地下室鋼筋布置不符合設(shè)計(jì)要求，現(xiàn)場板鋼筋和梁鋼筋箍筋間距平均為180，設(shè)計(jì)間距板和梁箍筋均為150，柱在承臺(tái)下箍筋未設(shè)，地下室上部鋼筋圖紙?jiān)O(shè)計(jì)為三級鋼筋，現(xiàn)場實(shí)際施工采用二級鋼筋布置。監(jiān)理人員對工程質(zhì)量監(jiān)管不嚴(yán)，造成工程質(zhì)量難以保證，很容易造成安全事故。

1.4 監(jiān)理對造價(jià)、安全、工程的控制缺位

在目前整個(gè)工程建設(shè)過程中，由于種種原因，特別是體制、機(jī)制不配套原因，使原本監(jiān)理單位的職責(zé)多被拆解，監(jiān)理的四控(即投資、進(jìn)度、安全、質(zhì)量管理)職能多被大大弱化，絕大多數(shù)監(jiān)理單位僅僅是以“質(zhì)量監(jiān)理為主”，工程建設(shè)中的監(jiān)理工程師也就是質(zhì)量檢驗(yàn)員。對于工程建設(shè)中的前期咨詢、勘察設(shè)計(jì)、指標(biāo)代理、設(shè)備采購與建造等內(nèi)容服務(wù)卻基本不涉及。正因?yàn)槿绱?，工程監(jiān)理變成了業(yè)主單位聘請的工程質(zhì)量監(jiān)督旁站人員，有些建設(shè)單位存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，監(jiān)理只管質(zhì)量，對造價(jià)審核不做要求，也有建設(shè)單位對監(jiān)理的“四控、兩管、一協(xié)調(diào)”工作認(rèn)識(shí)不到位，使監(jiān)理的廣度和深度難以達(dá)到工程建設(shè)監(jiān)理的職能要求。

1)監(jiān)理對造價(jià)的控制缺位。根據(jù)國家《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》和監(jiān)理合同約定，監(jiān)理人員要對項(xiàng)目進(jìn)行造價(jià)控制，如設(shè)計(jì)變更工程量計(jì)算和計(jì)價(jià)等工作。抽樣Y市3個(gè)工程項(xiàng)目現(xiàn)場，3個(gè)工程項(xiàng)目監(jiān)理都未對設(shè)計(jì)變更計(jì)量和計(jì)價(jià)，如C區(qū)某工程一期監(jiān)理中標(biāo)價(jià)1 205.6萬元，二期工程監(jiān)理中標(biāo)價(jià)1 494.92萬元，監(jiān)理單位投標(biāo)合同承諾項(xiàng)目部人員配備造價(jià)師和造價(jià)員5名，實(shí)際現(xiàn)場沒有配備。

2)監(jiān)理對施工安全監(jiān)管不嚴(yán)。在工程建設(shè)中，監(jiān)理體系是否建立并完善，是保證工程項(xiàng)目的施工質(zhì)量以及施工安全的基礎(chǔ)，且對施工企業(yè)的施工效率有著重要的作用，也是工程項(xiàng)目中監(jiān)理工作能夠更加規(guī)范的基礎(chǔ)。根據(jù)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)今在工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)理過程中缺少良好的監(jiān)理體系，也沒有建立相應(yīng)的監(jiān)理組織管理機(jī)構(gòu)。雖然工程的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)了對監(jiān)理工作的重視，但是沒有將工作落實(shí)。存在監(jiān)理人員不具備相應(yīng)的安全監(jiān)管意識(shí)，在進(jìn)行監(jiān)理工作時(shí)抱有僥幸心理，沒有按照相關(guān)監(jiān)理制度對土建工程進(jìn)行監(jiān)理，此外，還有一些施工企業(yè)為了加快工程項(xiàng)目的建設(shè)速度，直接忽略安全監(jiān)管，從而導(dǎo)致工程項(xiàng)目存在安全事故隱患。如Y市中心區(qū)某中心工程施工單位現(xiàn)場安全措施未到位，如游泳池臨邊處未設(shè)置防護(hù)；Y市某中心工程樓梯口、臨邊未設(shè)置防護(hù)，存在施工安全隱患。

3)監(jiān)理對工程工期控制無作為。政策處理難成為所有問題的擋箭牌。我們實(shí)地調(diào)查的項(xiàng)目，除極個(gè)別房建項(xiàng)目工期未拖延外，線型工程所有項(xiàng)目的工期均拖延，一條路往往需八年抗戰(zhàn)十年完工。而理由只有一個(gè)，政策處理難。監(jiān)理的協(xié)調(diào)功能被忽略不計(jì)了，也就是監(jiān)理對工期的控制無所作為。由于工期拖延，有些項(xiàng)目延期監(jiān)理費(fèi)的支付比原合同價(jià)還大。

1.5 建設(shè)單位和政府相關(guān)部門監(jiān)管職能失缺

查閱監(jiān)理合同“專用條款”，都有很詳細(xì)的監(jiān)理履職不到位處罰條款，如監(jiān)理人員出勤率、人員變更情況等，但在實(shí)際中，建設(shè)單位和政府相關(guān)監(jiān)管部門對監(jiān)理履約情況視而不見，如果長期下去，監(jiān)理形同虛設(shè)，違背了監(jiān)理制度的初衷，久而久之，會(huì)出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，不利于監(jiān)理制度健康發(fā)展。我們調(diào)查的這些項(xiàng)目，建設(shè)單位均未對監(jiān)理單位實(shí)行嚴(yán)格的考核制度，考勤記錄不全或沒有或虛假，難以成為執(zhí)行處罰的依據(jù)。政府相關(guān)監(jiān)管單位從未在源頭上對標(biāo)書承諾不到位的合同進(jìn)行處罰，如Y市某工程監(jiān)理合同承諾配備30人，到住建局備案只有6人，客觀上導(dǎo)致其他監(jiān)理人員可以流動(dòng)。實(shí)際上到建設(shè)局備案的5個(gè)監(jiān)理也發(fā)生了變更，但未到建設(shè)局備案，也沒有按合同約定進(jìn)行相應(yīng)的處罰措施，且監(jiān)理費(fèi)照付不誤。

以上問題的存在，在一定程度上反映了我們當(dāng)前制定的監(jiān)理法規(guī)體系還不嚴(yán)密，也反映了相應(yīng)的監(jiān)督管理還不夠有力。

2 對策及建議

1)建立常規(guī)長效的檢查制度。建設(shè)行政主管部門要加強(qiáng)對監(jiān)理單位業(yè)務(wù)質(zhì)量監(jiān)管和檢查，嚴(yán)肅處理不認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)監(jiān)理規(guī)范的行為，及時(shí)化解工程建設(shè)中質(zhì)量、安全等風(fēng)險(xiǎn)。對履職差又不予整改的監(jiān)理單位，除按合同規(guī)定扣除違約金外，將其不規(guī)范行為記入檔案，列入黑名單。

2)提高建設(shè)單位的管理能力。健全對監(jiān)理的考核、考勤。建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格履行委托監(jiān)理合同，健全監(jiān)理考勤制度，嚴(yán)格合同管理，落實(shí)對監(jiān)理的獎(jiǎng)罰機(jī)制。結(jié)束建設(shè)單位干好干不好一個(gè)樣的狀態(tài)，對監(jiān)理不到位處罰是建立在建設(shè)單位對監(jiān)理嚴(yán)格考核的基礎(chǔ)上，經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)對監(jiān)理考勤記錄不嚴(yán)格或流于形式或共同弄虛作假的，對建設(shè)單位相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。

3)建立監(jiān)理單位不良行為管理制度。政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，對不規(guī)范的監(jiān)理行為進(jìn)行明確分類，督查部門負(fù)責(zé)督查，資管辦負(fù)責(zé)對質(zhì)量不佳的監(jiān)理公司予以公示，其他部門履行相應(yīng)職責(zé),迫使監(jiān)理單位獨(dú)立履行監(jiān)督職能。浙江省寧波鄞州地區(qū)的管理制度比較健全，運(yùn)行有效，可參照管理。

4)加強(qiáng)對監(jiān)理單位的支持和保護(hù)。相比施工單位，監(jiān)理單位比較弱勢，有的監(jiān)理因?yàn)閺膰?yán)監(jiān)督受到施工單位的種種壓力而放松了監(jiān)督，個(gè)別監(jiān)理人員甚至受到施工方威脅。加強(qiáng)對監(jiān)理單位的支持和保護(hù)，建立力量平衡機(jī)制，確保監(jiān)理職能長久有效。

5)規(guī)范直接發(fā)包的監(jiān)理合同范本，培育扶持當(dāng)?shù)乇O(jiān)理單位。由于直接發(fā)包的監(jiān)理合同沒有統(tǒng)一格式，往往只明確服務(wù)期限和收費(fèi)金額，對監(jiān)理人數(shù)、資質(zhì)沒有要求，導(dǎo)致現(xiàn)場監(jiān)理無資質(zhì)情況普遍，建議建設(shè)行政主管部門規(guī)范直接發(fā)包的監(jiān)理合同范本。同時(shí)，培育扶持當(dāng)?shù)乇O(jiān)理單位，避免高價(jià)買不來優(yōu)質(zhì)服務(wù)，合同價(jià)幾百萬元甚至上千萬元的監(jiān)理單位，大部分仍聘請當(dāng)?shù)厝藛T監(jiān)管，從長遠(yuǎn)角度，培育扶持當(dāng)?shù)乇O(jiān)理單位是最有效的。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)共同承擔(dān)負(fù)責(zé)，放低門檻，讓當(dāng)?shù)乇O(jiān)理單位有更大的機(jī)會(huì)實(shí)踐學(xué)習(xí)，以提高基層監(jiān)理水平。

3 結(jié)語

工程監(jiān)理工作是一項(xiàng)專業(yè)化的，綜合化的活動(dòng)，對工程項(xiàng)目的進(jìn)度和品質(zhì)以及費(fèi)用等來管控，平等的管控合約，確保項(xiàng)目的建設(shè)目的能夠?qū)崿F(xiàn)。要提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，節(jié)約工程造價(jià)，必須采取有力措施，有效解決監(jiān)理過程中存在的問題。因此，研究建設(shè)工程監(jiān)理工作所存在的問題與改進(jìn)對策對推進(jìn)建設(shè)工程的監(jiān)理工作事業(yè)具有重要的意義。

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On problems in current government project supervision and strategies

Zhu Xulong

(YueqingAuditingBureauinZhejiang,Yueqing325600,China)

In this paper, the current government project supervision practice based on analysis of some problems, such as the system is not perfect, the construction units have not paid enough attention to the project management, supervision units supervision personnel management level and service qualityis uneven, and the corresponding countermeasures were put forward.

government projects， supervision， system

1009-6825(2015)02-0201-02

2014-11-02

朱旭隆(1981- )，男，高級工程師

TU712.7

A