陜西省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)存在的問(wèn)題及解決對(duì)策

李紹文

（陜西省引漢濟(jì)渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 陜西 西安 710032）

1 引漢濟(jì)渭工程概況

引漢濟(jì)渭工程是陜西省統(tǒng)籌全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并報(bào)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)建設(shè)的跨流域調(diào)水工程，更是具有全局性、基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性意義的水資源優(yōu)化配置工程、城鎮(zhèn)供水工程和水生態(tài)環(huán)境整治工程。

引漢濟(jì)渭工程規(guī)劃從長(zhǎng)江最大支流漢江調(diào)水，穿越秦嶺山脈進(jìn)入黃河的最大支流渭河流域的關(guān)中平原。整個(gè)工程分為調(diào)水、輸配水骨干管網(wǎng)和受水區(qū)市縣配套設(shè)施建設(shè)、改造三大部分。其中，調(diào)水工程是整個(gè)工程的關(guān)鍵，也是目前建設(shè)的重點(diǎn)，主要由秦嶺輸水隧洞、黃金峽水庫(kù)和三河口水庫(kù)三大塊組成，其主體工程可概括為“兩庫(kù)”“兩站”“兩電””一洞兩段”，“兩庫(kù)”即最大壩高68m、總庫(kù)容2.29億m3的漢江干流黃金峽水庫(kù)和最大壩高145m、總庫(kù)容7.1億m3的漢江支流子午河三河口水庫(kù)；“兩站”“兩電”指兩座水庫(kù)壩后泵站和電站；“一洞兩段”指總長(zhǎng)98.3km的輸水隧洞，由黃金峽水利樞紐至三河口水利樞紐段（黃三段）和穿越秦嶺主脊段（越嶺段）兩段組成。調(diào)水工程初步設(shè)計(jì)批復(fù)總投資191.25億元，工期78個(gè)月。輸配水工程由南干線、過(guò)渭干線、渭北東干線和西干線組成，線路總長(zhǎng)度401km，規(guī)劃階段總投資約180億元。受水區(qū)市縣配套設(shè)施建設(shè)和改造工程由各市縣根據(jù)實(shí)際情況安排。

引漢濟(jì)渭工程采取“一次建設(shè)、分期配水”的建設(shè)方案，逐步實(shí)現(xiàn)2020年調(diào)水5億m3，2025年配水 10億 m3，2030年配水 15億m3。工程總體布局為：在漢江干流及其支流子午河分別興建黃金峽水利樞紐和三河口水利樞紐兩大蓄水工程；由黃金峽泵站自黃金峽水庫(kù)提水117m，再通過(guò)16.5km的黃三段輸水隧洞輸水至三河口水利樞紐壩后右岸控制閘，大部分水量經(jīng)控制閘直接進(jìn)入81.8km的越嶺段輸水隧洞輸水至關(guān)中地區(qū)，少量水經(jīng)控制閘由三河口泵站提水97.7m入三河口水庫(kù)儲(chǔ)存，當(dāng)黃金峽泵站抽水流量較小，不滿足關(guān)中地區(qū)用水需要時(shí)，由三河口水庫(kù)放水經(jīng)壩后水電站發(fā)電后進(jìn)入越嶺段輸水隧洞，和黃金峽水庫(kù)來(lái)水合并送至關(guān)中地區(qū)。

2 工程建設(shè)與管理存在的主要問(wèn)題

引漢濟(jì)渭工程具有跨流域、跨地區(qū)、涉及范圍廣、距離長(zhǎng)、難度高、投資大、周期長(zhǎng)、利益群體多等特點(diǎn)，建設(shè)管理涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等諸多方面；工程施工存在水電站、大流量高揚(yáng)程泵站、調(diào)蓄水庫(kù)和深埋超長(zhǎng)隧洞相結(jié)合以及建成后多水源聯(lián)合調(diào)度等復(fù)雜技術(shù)問(wèn)題，多項(xiàng)世界級(jí)技術(shù)難題需聯(lián)合攻關(guān)研究，同時(shí)工程穿越秦嶺多個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任重大；工程既具有公益性質(zhì)、又具有一定的經(jīng)營(yíng)性功能，生產(chǎn)關(guān)系非常復(fù)雜。

2.1 工程建設(shè)管理體制

引漢濟(jì)渭工程建設(shè)涉及多個(gè)層次的管理機(jī)構(gòu)，包括省引漢濟(jì)渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組、省水行政主管部門(mén)和國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、引漢濟(jì)渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)有限公司以及工程沿線地方政府配合成立的引漢濟(jì)渭辦等部門(mén)，進(jìn)一步統(tǒng)籌工程建設(shè)期和運(yùn)行期兩個(gè)階段，及早明確各部門(mén)在不同階段的管理職責(zé)、把職責(zé)具體化尤為迫切。

2.2 不同利益協(xié)調(diào)

引漢濟(jì)渭工程牽涉到多層次、大范圍的利益關(guān)系，包括省地之間、地方之間、地方與部門(mén)之間、部門(mén)之間、調(diào)入?yún)^(qū)與調(diào)出區(qū)之間建設(shè)方與當(dāng)?shù)厝罕姡ㄒ泼瘢┲g以及主水與客水、水量與水質(zhì)、生態(tài)用水與經(jīng)濟(jì)用水之間等等，利益群體眾多，合理分配，利益協(xié)調(diào)是需要面對(duì)和解決的問(wèn)題。

2.3 工程建設(shè)資金籌措

引漢濟(jì)渭工程建成并發(fā)揮效益至少需要資金約400億元左右，加之渭河綜合治理、漢江綜合治理、東莊水庫(kù)等省上一批重大水利項(xiàng)目的全面推進(jìn)，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重，中央補(bǔ)助資金有限，用水戶承受能力弱水權(quán)與水市場(chǎng)機(jī)制尚未建立，銀行貸款受目前項(xiàng)目未批不具備條件以及最大貸款能力等影響，資金籌措將面臨較大難度。

2.4 生態(tài)敏感區(qū)環(huán)境保護(hù)

引漢濟(jì)渭黃金峽水庫(kù)淹沒(méi)涉及陜西漢中朱鹮國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、漢江西鄉(xiāng)段國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)，秦嶺輸水隧洞支洞出口涉及陜西天華山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、陜西周至國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、陜西周至黑河省級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)、西安市黑河金盆水庫(kù)水源地保護(hù)區(qū)。工程建設(shè)將對(duì)這些生態(tài)敏感區(qū)造成一定程度的影響，如何保護(hù)工程區(qū)生物多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)，將不利影響降到最低，是引漢濟(jì)渭工程建設(shè)所面臨的重大課題。

2.5 深埋超長(zhǎng)隧洞施工

秦嶺隧洞全長(zhǎng)98.3km，最大技術(shù)挑戰(zhàn)在于穿越秦嶺主脊的39km洞段，該洞段最大埋深2000m，采用兩臺(tái)TBM分從南北相向掘進(jìn)，施工中面臨的技術(shù)難點(diǎn)和問(wèn)題主要有：?jiǎn)味椽?dú)頭通風(fēng)距離將達(dá)到15km、超過(guò)國(guó)內(nèi)已有的13km實(shí)例的通風(fēng)問(wèn)題，穿越長(zhǎng)達(dá)20km的花崗巖、閃長(zhǎng)巖地層可能發(fā)生的巖爆問(wèn)題，埋深800m～1300m的千枚巖地層在高地應(yīng)力作用下可能出現(xiàn)量級(jí)大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的收斂變形問(wèn)題，穿越19條斷層隨時(shí)可能出現(xiàn)的塌方、突泥、涌水等問(wèn)題，超過(guò)現(xiàn)有隧洞施工規(guī)范規(guī)定范圍的貫通測(cè)量問(wèn)題。

2.6 高揚(yáng)程大流量泵站

黃金峽泵站與樞紐壩后泵站聯(lián)合布置，設(shè)計(jì)流量70m3/s，設(shè)計(jì)凈揚(yáng)程112.6m。泵站設(shè)計(jì)裝機(jī)7臺(tái)，單機(jī)流量11.76m3/s，單臺(tái)裝機(jī)功率 1.85萬(wàn) kW·h，總裝機(jī)12.95kW·h。泵站總裝機(jī)規(guī)模、單機(jī)流量規(guī)模超過(guò)國(guó)內(nèi)已建和在建工程實(shí)例。

2.7 安全生產(chǎn)

工程地處秦嶺深處的暴雨高發(fā)高值區(qū)，工程建設(shè)點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，對(duì)外交通不便，安全生產(chǎn)壓力巨大。

2.8 質(zhì)量控制與進(jìn)度

引漢濟(jì)渭工程計(jì)劃2017年實(shí)現(xiàn)先期通水5億m3目標(biāo)，在工期緊、任務(wù)重、大規(guī)模、高速度、跨越式、超常規(guī)建設(shè)的形勢(shì)下，工程建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)系到我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，面對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作超前與誠(chéng)信機(jī)制滯后的矛盾、工程建設(shè)參與各方超能力承攬業(yè)務(wù)與管理力量萎縮的矛盾、小業(yè)主大監(jiān)理管理模式與高素質(zhì)專業(yè)監(jiān)理工程師普遍不足的矛盾、大宗材料施工單位各自采購(gòu)與材料供貨渠道眾多的矛盾、監(jiān)督責(zé)任深化與監(jiān)督費(fèi)用淡化的矛盾等新的復(fù)雜情況。

2.9 多水源聯(lián)合調(diào)度

引漢濟(jì)渭工程橫跨秦嶺南北兩個(gè)不同氣候區(qū)，降雨、徑流呈現(xiàn)豐枯交替變化且年際變化大，水源區(qū)和受水區(qū)來(lái)水的不同豐枯組合對(duì)水資源調(diào)度產(chǎn)生較大影響，調(diào)度過(guò)程不可能與受水區(qū)的需水過(guò)程保持一致，這就加劇了受水區(qū)水資源配置的復(fù)雜性，當(dāng)水源區(qū)和受水區(qū)同時(shí)遇到枯水年或特枯水年，這種復(fù)雜性將更為突出。同時(shí)，引漢濟(jì)渭與國(guó)家南水北調(diào)中線工程為同一水源，在水量、時(shí)間、空間、流域管理等幾個(gè)方面受到一定限制，必須遵循長(zhǎng)江委對(duì)漢江流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度，保證漢江中下游用水優(yōu)先得到滿足。受輸水規(guī)模、調(diào)水時(shí)段、受水區(qū)年度需水和地下水壓采力度以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)模、水價(jià)、補(bǔ)償機(jī)制等因素的影響，黃金峽水庫(kù)、三河口水庫(kù)如何與受水區(qū)的水源工程（主要包括：黑河金盆水庫(kù)、石砭峪水庫(kù)、李家峽水庫(kù)、石頭河水庫(kù)、澗峪水庫(kù)和東莊水庫(kù)以及引紅濟(jì)石、引乾濟(jì)石兩大調(diào)水工程等）構(gòu)建合理有效的調(diào)度協(xié)調(diào)機(jī)制是引漢濟(jì)渭工程水資源調(diào)度方式不得不認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。

2.10 受水區(qū)水資源配置

關(guān)中受水區(qū)屬資源性缺水地區(qū)，水資源極為短缺，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在很大程度上是靠擠占農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水來(lái)維持，引漢濟(jì)渭工程通水后將對(duì)受水區(qū)現(xiàn)狀55億m3的供水系統(tǒng)水資源配置格局可能帶來(lái)重大調(diào)整和較大的利益沖突，如何規(guī)劃好關(guān)中水資源開(kāi)發(fā)布局及供水網(wǎng)絡(luò)，把當(dāng)?shù)厮ㄋ垂こ蹋?、地表水、天上水、地下水、外調(diào)水統(tǒng)一管好、用好，逐步實(shí)行資源統(tǒng)管、城鄉(xiāng)統(tǒng)配，是充分發(fā)揮好引漢濟(jì)渭工程經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的關(guān)鍵，抓緊研究法律完備、機(jī)制完善、規(guī)劃科學(xué)、監(jiān)督有效、水源可靠、豐枯相濟(jì)的水資源保障體系十分必要。

2.11 引漢濟(jì)渭工程后續(xù)水源

國(guó)家有關(guān)部委在對(duì)引漢濟(jì)渭工程項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告的批文中，同意引漢濟(jì)渭工程2025年多年平均調(diào)水10億m3，在南水北調(diào)中線后續(xù)水源工程建成后，2030年多年平均調(diào)水15億m3。工程的運(yùn)行調(diào)度應(yīng)服從漢江流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，在滿足南水北調(diào)中線調(diào)水和漢江中下游用水的條件下，落實(shí)工程調(diào)度方案。

建設(shè)南水北調(diào)中線后續(xù)水源工程是引漢濟(jì)渭工程2030年實(shí)現(xiàn)調(diào)水15億m3的前提，隨著引漢濟(jì)渭工程建設(shè)的加快推進(jìn)，后續(xù)水源問(wèn)題不容忽視。

3 對(duì)策和建議

3.1 主要對(duì)策

（1）工程建設(shè)管理體制。

構(gòu)建以政府單一管理部門(mén)為主導(dǎo)，以項(xiàng)目法人對(duì)工程建設(shè)與運(yùn)行管理全過(guò)程負(fù)責(zé)，多個(gè)層級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)合作與公眾參與的綜合管理模式；以資源管理和資產(chǎn)管理為主線，加強(qiáng)水資源分配與調(diào)度和國(guó)有資產(chǎn)保值增值工作；堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制配置相結(jié)合；通過(guò)廣泛吸引公眾參與和信息溝通，不斷完善引漢濟(jì)渭水資源的社會(huì)管理職能。

（2）保暢五條渠道。

一是加強(qiáng)與國(guó)家部委聯(lián)系，積極爭(zhēng)取資金支持并將后續(xù)水源建設(shè)納入相關(guān)規(guī)劃；二是加強(qiáng)與省級(jí)有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，形成省級(jí)相關(guān)行政主管部門(mén)支持、配合、指導(dǎo)引漢濟(jì)渭工程建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制，將分管領(lǐng)域內(nèi)支持、配合、指導(dǎo)工程建設(shè)納入相關(guān)部門(mén)重要任務(wù)日程，密切協(xié)作，較好地解決籌集資金、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)、占用土地、安置移民等問(wèn)題，使省委省政府決策首先在省級(jí)層面得到切實(shí)貫徹；三是與工程沿線和受水區(qū)地方政府建立有效的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，及時(shí)解決工程建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題，妥善處理好工程建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾生活生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等關(guān)系，形成省級(jí)指導(dǎo)到位、市縣執(zhí)行有力的貫徹機(jī)制，建立有效的指導(dǎo)和考核制度，促進(jìn)市縣做好工程建設(shè)環(huán)境保障、水庫(kù)移民安置和周邊基礎(chǔ)設(shè)施重建等工作；四是協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、設(shè)備制造等各參建單位的工作銜接、協(xié)作關(guān)系，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)中出現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題。五是協(xié)調(diào)社會(huì)力量，爭(zhēng)取社會(huì)各界廣泛支持。

（3）引入六大機(jī)制。

在政府對(duì)引漢濟(jì)渭工程工程的建設(shè)與管理實(shí)施宏觀調(diào)控的同時(shí)，引入企業(yè)化管理模式，對(duì)具體的工程建設(shè)與管理實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，并及早確立資金籌措機(jī)制、水權(quán)與水市場(chǎng)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、水價(jià)形成機(jī)制、用水戶保障機(jī)制和利益相關(guān)方參與機(jī)制，為順利完成工程建設(shè)和良性運(yùn)營(yíng)及促進(jìn)全省水資源優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ)。

（4）建立健全9大管理體系。

構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、橫向到邊的引漢濟(jì)渭工程安全生產(chǎn)監(jiān)管體系、質(zhì)量控制體系、建設(shè)進(jìn)度（合同）與投資控制管理體系、招標(biāo)投標(biāo)與信用準(zhǔn)入體系、信息管理與決策支持體系、工程技術(shù)（科技）支撐體系、環(huán)保監(jiān)管體系和文化建設(shè)體系及內(nèi)控管理體系，以實(shí)現(xiàn)一套新方法、一支新隊(duì)伍、一代新技術(shù)、一項(xiàng)好工程。

3.2 建議

（1）在已有工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，成立協(xié)調(diào)統(tǒng)一高效的全省調(diào)水管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善與強(qiáng)化全省跨部門(mén)和跨地區(qū)協(xié)商協(xié)作機(jī)制，包括綜合平衡受水區(qū)市縣年度 用水計(jì)劃，組織實(shí)施水量調(diào)度，建立共同議事、決策和分工執(zhí)行、監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（2）統(tǒng)籌引漢濟(jì)渭工程建設(shè)期和運(yùn)行期兩個(gè)階段，及早明確各部門(mén)在不同階段的管理職責(zé)，處理好工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)與不同層級(jí)、不同范圍管理機(jī)構(gòu)和部門(mén)的關(guān)系,避免未來(lái)耗費(fèi)較大的行政協(xié)調(diào)成本和推諉扯皮，影響到工程建設(shè)管理效率和良性運(yùn)行。

（3）抓緊開(kāi)展以引漢濟(jì)渭工程為依托的全省水資源統(tǒng)一調(diào)度、水價(jià)形成機(jī)制、調(diào)水工程補(bǔ)償機(jī)制等研究工作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與，建立多元化、多渠道、多層次的籌融資體系和長(zhǎng)期穩(wěn)定的工程建設(shè)專項(xiàng)資金渠道。

（4）引漢濟(jì)渭后續(xù)水源建設(shè)關(guān)系陜西未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展大局，其重要性和緊迫性應(yīng)予以高度重視，并盡早開(kāi)展引漢濟(jì)渭后續(xù)水源建設(shè)的前期準(zhǔn)備工作。

（5）積極開(kāi)展引漢濟(jì)渭相關(guān)保障措施的研究，推進(jìn)引漢濟(jì)渭工程立法工作。

調(diào)水工程的水資源管理是一個(gè)重要而復(fù)雜的課題，由于水平有限，本文僅對(duì)其作粗淺的探討，希望以此引起更多的關(guān)注和專門(mén)的研究。陜西水利

[1]陜西省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司.陜西省引漢濟(jì)渭工程可行性研究報(bào)告[R].西安：2011.7.

[2]水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局.跨流域調(diào)水與區(qū)域水資源配置[C].中國(guó)水利水電出版社,2012.