政府投資項目造價管理論述

趙艷麗

(呂梁市城市規(guī)劃監(jiān)督處，山西 呂梁 033000)

0 引言

通常，政府投資項目是由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券等方式形成的具有公共性質(zhì)的固定資產(chǎn)投資項目。它的形成是為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是為了滿足人們的生活、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等方面的需要。政府投資項目與其他項目的主要區(qū)別在于投資主體的特殊性和投資項目的公益性。

1 政府投資項目的特點

1)基礎(chǔ)設(shè)施項目數(shù)量多、投資大、公益性強(qiáng)。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一般的投資活動都追求本身利益最大化。而對盈利性小甚至難以盈利的項目又往往是國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的，甚至是關(guān)系到國防、教育和安全的項目。所以政府投資項目必然涉及到這些領(lǐng)域。

2)計劃性更強(qiáng)。

政府投資項目屬于千秋偉業(yè)，在進(jìn)行投資決策時必須著眼未來，兼顧發(fā)展，應(yīng)量入為出，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行綜合平衡。所以，在項目建設(shè)過程中必須堅持概算控制預(yù)算，預(yù)算控制決算。

3)更公開透明、民主、科學(xué)。

政府投資項目與社會公眾利益聯(lián)系密切，息息相關(guān)，會對社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。所以，政府投資項目投資前，均要依據(jù)項目特點進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃、評審。邀請相關(guān)專家論證和做好資金的預(yù)算、使用，實行層層把關(guān)，進(jìn)行集體決策，防止出現(xiàn)失誤。并通過對項目情況進(jìn)行社會公示、接受社會監(jiān)督，進(jìn)一步提高項目決策的科學(xué)性，使得項目建設(shè)更公開透明。

4)管理程序和方式更加嚴(yán)格，并需要更健全的各種制度來規(guī)范。

為了防止政府投資項目資金被挪用、占用，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，保證政府投資項目的投資效果，必須對政府投資項目采取更為嚴(yán)格的管理方式和管理程序。對政府投資項目從項目建議書開始到編制可行性研究報告、到項目的選址、用地、規(guī)劃手續(xù)直至工程招投標(biāo)階段、竣工驗收、交付使用、效益評價等階段都必須有一套嚴(yán)格的管理程序。在項目實施過程中，需要實行項目法人制、工程招投標(biāo)制、合同管理制、項目監(jiān)理制、工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制、財務(wù)評價制度等。一系列配套制度規(guī)范建設(shè)程序，確保工程質(zhì)量、提高效益、防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

2 政府投資項目造價管理的主要特點

1)造價管理涉及周期長、內(nèi)容廣、專業(yè)性強(qiáng)。

政府投資項目涉及項目全壽命周期的每個環(huán)節(jié)，包括項目建議書、可行性研究報告的編制與審核、施工圖預(yù)算的編制與審核、工程量清單的編制、招標(biāo)控制價的編制、工程實施過程中的設(shè)計變更、索賠的處理及工程結(jié)算、項目后評價等多個環(huán)節(jié)。與其他類型投資項目相比較，造價管理內(nèi)容更多、更復(fù)雜。

2)更看重項目的前期論證工作及全過程計劃管理工作。

在項目前期論證階段，包括建設(shè)選址、建設(shè)方案、工藝設(shè)備等選擇直接關(guān)系到項目造價的高低，重視項目前期論證工作，將更多的精力投入到前期，將工作做精做細(xì)，更多減少了項目投資的盲目性，有效提高了項目投資效益。而且政府投資項目從立項審批到最后項目竣工驗收，包括項目建議書階段、可行性研究報告階段、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算、施工全過程的檢查驗收及最后竣工驗收，都必須進(jìn)行嚴(yán)格的計劃管理，確保建設(shè)規(guī)模、造價、標(biāo)準(zhǔn)等不超過原計劃，做到概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算，嚴(yán)格控制工程造價。

3)更加注重對人文、環(huán)境、社會效益的評價。

政府投資項目絕大部分都是關(guān)系到國計民生、國防安全、改善環(huán)境、改善人民生活等的重要項目。對這些項目的投資造價管理必須從改善人文環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)發(fā)展、節(jié)約財政投資、從投資者主體的角度出發(fā)，采用科學(xué)的符合實際的方法，對這些項目從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會、投資等多方面的角度進(jìn)行評價、分析。

4)政府投資項目在實施過程中，受到多方主體的監(jiān)督與管理。

在政府投資項目的建設(shè)與實施過程中，涉及到的單位眾多，不僅涉及到政府主管部門(包括國土、城建、規(guī)劃、環(huán)保、財政、審計等行政主管部門)，還涉及到設(shè)計、咨詢、監(jiān)理、施工等單位。政府主管部門在項目建設(shè)過程中根據(jù)各自的職能履行監(jiān)督職責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而且所有項目參與單位和有關(guān)部門還要主動自覺的接受人民群眾和新聞媒體的輿論監(jiān)督。所以，政府投資項目在整個實施過程中受到多方的監(jiān)督與管理。

3 政府投資項目各階段造價管理的主要內(nèi)容

3.1 投資決策階段

此階段政府投資項目工程造價管理工作主要包括資金籌措及融資方式，評價各種因素對工程造價的影響，做好風(fēng)險評價及風(fēng)險管理。其中項目融資模式主要包括:

1)PPP 融資模式(PPP 是英文Public-Private-Partnerships 的簡寫)。

指公共部門通過與私人部門建立關(guān)系提供產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。

2)BOT 模式(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)。

該模式指在項目實施中，政府通過項目特許協(xié)議，在合同期限內(nèi)把項目經(jīng)營權(quán)授予該特許公司，由該公司負(fù)責(zé)項目融資、建設(shè)、經(jīng)營和管理，并收回投資、利潤，期滿后將項目無償移交政府。這種模式是我國運(yùn)用最早、最多的一種模式。

3)BOOT 模式(建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)。

該模式與BOT 模式類似，是BOT 模式的演變，不同之處主要是私營部門在項目建造期間擁有設(shè)施的所有權(quán)。

4)TOT 模式(轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)。

這種融資模式是在一定期限內(nèi)將項目的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)有償讓于私人部門進(jìn)行管理，項目所有權(quán)最終歸政府部門所有。政府可用回收的資金進(jìn)行新項目的建設(shè)。私人部門合同期滿后將項目所有權(quán)歸還給政府部門。

5)剝離(非公有制機(jī)構(gòu)所有)融資模式。剝離有完全剝離和部分剝離之分。

完全剝離模式是指將項目所有權(quán)永久歸私人部門，政府負(fù)責(zé)對私人部門進(jìn)行監(jiān)督和管理，防止出現(xiàn)行業(yè)壟斷現(xiàn)象，保證服務(wù)質(zhì)量。完全剝離最典型的模式是BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營)模式。

3.2 設(shè)計階段工程造價管理

據(jù)相關(guān)資料研究表明，設(shè)計各階段，對工程造價影響的可能性大不相同。其中在初始設(shè)計階段，對工程造價的影響為75%～90%，在技術(shù)設(shè)計階段及施工圖設(shè)計階段對工程造價的影響逐漸減少，分別為35%～75%，20%～35%。所以，項目控制工程造價的重點在于設(shè)計階段，采取的方式主要有推行限額設(shè)計，對設(shè)計方案進(jìn)行比選及優(yōu)化，以及對設(shè)計概算進(jìn)行嚴(yán)格詳細(xì)的審查。

3.3 招投標(biāo)階段工程造價管理

招投標(biāo)階段，為了使國有資金投資項目不超過批準(zhǔn)的概算，也為了客觀合理的評審?fù)稑?biāo)報價，同時也為了避免圍標(biāo)、串標(biāo)、哄抬標(biāo)價等現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)流失，政府投資項目在招標(biāo)時根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》招標(biāo)人應(yīng)編制招標(biāo)控制價。招標(biāo)控制價的編制依據(jù)主要是《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》、建設(shè)工程設(shè)計施工圖紙及與該項目相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，國家或省級行業(yè)主管部門頒發(fā)的計價定額和計價辦法及當(dāng)?shù)卦靸r管理部門發(fā)布的工程造價信息等。招標(biāo)控制價是該工程的最高限價，所有投標(biāo)報價均不得高于該工程的招標(biāo)控制價，否則其投標(biāo)應(yīng)予以拒絕。招標(biāo)控制價由招標(biāo)人負(fù)責(zé)編制，也可委托具有相應(yīng)工程造價咨詢資質(zhì)的工程造價咨詢?nèi)司幹?。招?biāo)控制價的費(fèi)用組成包括分部分項工程費(fèi)、措施項目費(fèi)、其他項目費(fèi)以及規(guī)費(fèi)和稅金。其中規(guī)費(fèi)和稅金應(yīng)根據(jù)國家或省、市行業(yè)主管部門的相關(guān)規(guī)定計取，為不可競爭費(fèi)。分部分項工程費(fèi)中的綜合單價為完成一個規(guī)定計量單位的分部分項工程量清單項目或措施清單項目所需的人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)械使用費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)和利潤以及招標(biāo)文件要求投標(biāo)人應(yīng)承擔(dān)的一定范圍內(nèi)的風(fēng)險費(fèi)用。

3.4 施工階段工程造價管理

通常，人們把施工階段作為一個項目工程造價控制的主要階段。因為該階段既是資金投入量最大的階段，也是實現(xiàn)一個項目價值的重要階段。施工階段對一個工程項目造價控制的主要手段是工程進(jìn)度款支付控制、設(shè)計變更費(fèi)用控制、預(yù)防不必要的工程索賠事件發(fā)生并做好反索賠工作，同時盡可能的挖掘節(jié)約工程造價的潛力。

1)在進(jìn)行工程進(jìn)度款支付時，要嚴(yán)格按照合同約定的辦法進(jìn)行已完工程量的計量與支付，同時應(yīng)按合同約定扣除相應(yīng)的預(yù)付款及質(zhì)量保證金等。現(xiàn)場工程師必須認(rèn)真審核當(dāng)期已完的工程量，不合格項目不得計入當(dāng)期應(yīng)付款項目，防止出現(xiàn)超付現(xiàn)象。

2)在項目實施過程中，建設(shè)單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位、施工單位均有權(quán)對建設(shè)項目提出合理化建議和設(shè)計變更。提出單位須以書面申請?zhí)岢鲎兏?，并詳?xì)說明變更理由、內(nèi)容、涉及到的工程量變化以及對工程造價、工期的影響等。當(dāng)設(shè)計變更經(jīng)相關(guān)部門認(rèn)真審核，形成一致意見后由建設(shè)(監(jiān)理)單位下達(dá)設(shè)計變更令。

通常由設(shè)計變更引起的工程量清單或綜合單價的變化，在合同約定幅度范圍內(nèi)的，執(zhí)行原綜合單價，屬合同約定幅度范圍以外的，變化工程量清單的綜合單價由承包人提出來，發(fā)包人審核確認(rèn)后作為付款結(jié)算依據(jù)。

3)在一個項目實施過程中，引發(fā)索賠事件的原因很多，有的是不可避免的，但大部分索賠還是可以預(yù)防的。為了有效避免索賠事件的發(fā)生，必須做到派專人進(jìn)行合同管理，建立一套科學(xué)、完善、合理的合同制度。保證簽訂的合同能夠全面、符合實際，防止合同糾紛的發(fā)生。

同時要加強(qiáng)現(xiàn)場管理，對發(fā)生的變更、現(xiàn)場簽證(特別是涉及到工程造價及工期變化的)要嚴(yán)格審核，明確引起索賠事件的責(zé)任方，加強(qiáng)對現(xiàn)場監(jiān)理單位的管理，充分發(fā)揮其作用。最后要嚴(yán)格建設(shè)資金管理和財務(wù)管理，充分發(fā)揮財政投資評審部門的作用，按預(yù)算進(jìn)度，嚴(yán)格分期撥付資金，保證進(jìn)度款按期支付。避免由于拖延支付而導(dǎo)致的索賠事件發(fā)生。

總之，政府投資項目是利國、利民、滿足人民文化生活需要的項目，是惠及子孫后代的千秋偉業(yè)。作為建設(shè)參與方，我們必須本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度做好每一項工作，把好每一道關(guān)，確保政府投資項目順利完成。