江蘇防洪減災與水資源保障規(guī)劃思路探討

喻君杰

（江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇南京210029）

江蘇防洪減災與水資源保障規(guī)劃思路探討

喻君杰

（江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇南京210029）

本文分析了江蘇防洪與水資源條件，評價了防洪減災與水資源保障發(fā)展狀況，討論了江蘇防洪減災和水資源保障的總體規(guī)劃策略，針對不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，提出了水利規(guī)劃對策建議。

江蘇；防洪減災；水資源；規(guī)劃

江蘇地處江淮沂沭泗諸河下游和南北氣候過渡帶，地勢低洼、氣候多變、人口稠密、經(jīng)濟發(fā)達、水問題復雜。面對生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，如何應對洪澇災害、干旱缺水和水體污染，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是值得探討的問題。

1 現(xiàn)狀分析

新中國成立后，江蘇開展了以控制流域洪水泛濫、約束洪水歸槽的流域防洪工程建設，以洪澇分開、高低分排為主的區(qū)域防洪治澇工程建設，以江水北調、江水東引、引江濟太為骨干的供水工程建設，以中低產(chǎn)田改造、灌區(qū)建設、平原河網(wǎng)化、圩區(qū)改造為重點的農村水利建設。初步形成了防洪擋潮、治澇、調水、灌溉、降漬等水利工程體系［1］。

1.1 防洪治澇

基本形成了以流域防洪工程為骨干，區(qū)域防洪治澇工程為基礎，城市防洪工程、農村水利工程和基礎設施自保工程為補充的防洪治澇工程體系，中小洪水基本得到控制，通過防洪搶險措施可以戰(zhàn)勝建國以來流域最大洪水［2］。淮河流域下游防洪標準接近百年一遇，長江干流、太湖流域、沂沭泗水系、主海堤防洪（潮）標準達到或接近50年一遇，但還沒有全面達到國家規(guī)定標準，防洪安全度還不高。區(qū)域治理，防洪標準大部分達到10～20年一遇，治澇標準總體達到5年一遇、部分因洪致澇洼地3～5年一遇，治理滯后。省轄城市主城區(qū)基本達到國家規(guī)定的防洪標準，排澇標準基本達到10～20年一遇，但中小城市防洪標準普遍偏低，城鄉(xiāng)之間防洪治理與調度運行不銜接問題突出。

1.2 水資源供給

初步形成了南（江）水北調、江水東引、引江濟太等跨流域、跨區(qū)域的水資源調配網(wǎng)絡，基本保障了全省的供水安全［3］。大部分地區(qū)一般干旱年份供水有保障，特殊干旱年份生活、工業(yè)、航運等用水基本有保障，農業(yè)不會大面積減產(chǎn)。2013年，全省有效灌溉面積占耕地83%，旱澇保收田占72%。但供水能力尚不平衡，沿海墾區(qū)和丘陵山區(qū)存在資源型缺水，中南部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)存在水質型缺水，我國北方地區(qū)、滬浙地區(qū)對南水北調、引江濟太還有擴大供水的要求。

1.3 水資源管理與保護

1988年《中華人民共和國水法》實施后，江蘇加強了水資源管理、河湖保護，形成了較完善的法規(guī)、制度和規(guī)劃體系，逐步規(guī)范管理［1］。推進節(jié)水型社會建設，用水總量快速增長趨勢得到遏制；強化水功能區(qū)管理，實施清水通道建設，保護水源水質；加強飲用水源地保護，提高了突發(fā)污染事件應對能力；加強地下水管理，蘇錫常地區(qū)地面沉降得到遏制；2007年太湖藍藻危機暴發(fā)后，采取調水引流、生態(tài)清淤等措施，持續(xù)改善太湖水質。但經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力關系仍不協(xié)調，侵占河湖現(xiàn)象還很嚴重，節(jié)水潛力仍較大，水功能區(qū)水質達標率僅56.1%，湖泊水庫營養(yǎng)化水平偏高，成為制約江蘇可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。

2 總體規(guī)劃策略研究

2.1 防洪減災

（1）洪澇特性分析。江蘇地處江淮沂沭泗流域下游，上游200萬km2面積的流域洪水穿境入海。而江蘇地勢低洼，縱橫交錯的流域行洪河道把全省分割成眾多區(qū)域，全省83%的平原、76%的人口、79%的耕地汛期受洪水包圍，面臨外洪內澇威脅。江蘇位于北亞熱帶向暖溫帶過渡地帶，南北氣候差異和季風特征明顯，容易出現(xiàn)突發(fā)性的、災害性的暴雨洪水。降水量年際變化大，比值在2.3～5.1之間；降水70%集中在5—10月。6月上旬—7月上旬的“梅雨”，易引發(fā)流域性暴雨洪水；8—9月的臺風暴雨是區(qū)域性洪澇的主要原因；沿海和沿江地區(qū)還面臨風暴潮的威脅。加上全球氣候變暖、海平面上升，增添了防洪復雜性。特定的地理位置和氣候特點，決定了江蘇局部性洪水頻繁、區(qū)域性洪水常見、流域洪水易發(fā)，防洪保安任務艱巨［2］。

（2）蓄泄關系分析。江蘇地勢低洼、水流平緩、人口密度大、土地開發(fā)利用程度高，大規(guī)模擴大河道泄洪，占地多、實施難度大；過度倚重加高堤防擋御洪水、增設泵站排泄?jié)乘?，會導致不斷提高江河洪水位的惡性循環(huán)。因此，需要蓄泄兼籌，在適度提高工程防洪標準的同時，控制水土資源開發(fā)利用，規(guī)范涉水生產(chǎn)活動，實施河湖清淤除障、退田還湖，增加洪水調蓄空間，有效防御設計標準洪水。

（3）工程防洪與社會化減災關系分析。防洪工程標準提高和防洪保護范圍擴大都有局限性，因此要加強社會化減災措施，實施洪水風險管理。根據(jù)洪水風險特性和防洪條件，合理安排產(chǎn)業(yè)、城市和重要基礎設施布局；按照全局利益需要和損失最小的原則，制定防御超標準洪水的對策，保證大面積地區(qū)和重點保護對象安全；用現(xiàn)代技術提升防洪調度決策水平，推進應急處置規(guī)范化、防汛搶險專業(yè)化；探索洪水保險，提高社會化保障能力。

（4）防洪治澇策略分析。流域防洪、區(qū)域防洪和城市防洪，相互關聯(lián)，相互影響，需要在統(tǒng)一規(guī)劃下協(xié)調銜接?；春?、長江、沂沭泗、太湖流域防洪與防潮工程，是防洪工程體系的骨干，既要服從流域治理要求，也要兼顧區(qū)域和城市防洪治澇要求；區(qū)域要依靠流域堤防擋御外洪，內部進行洪澇分治；城市要依托流域、區(qū)域治理，構筑自保體系。防洪要求高的工礦企業(yè)和交通、管道、電力、通信等基礎設施，需要采取措施自保。

2.2 水資源保障

（1）水資源條件分析。江蘇雨量豐沛，水系發(fā)達，年均降雨量800～1100mm，年均水資源總量320億m3，其中地表水265億m3；過境水多，年均9492億m3，其中長江水9114億m3，是可靠的水源；地勢平坦，調引水相對方便，現(xiàn)已形成南（江）水北調、江水東引、引江濟太調水體系［3］。但也存在不利因素。①降雨時空分布不均，經(jīng)常連續(xù)干旱，汛期5—10月徑流量約占全年的90%，蓄水條件差，本地徑流可利用量小，全省人均本地水資源量410m3；②水體流速慢、交換周期長、自凈能力差，水環(huán)境脆弱；③河網(wǎng)交錯，功能交叉，水污染影響范圍廣，水資源保護困難。現(xiàn)狀水質較差，一些河湖出現(xiàn)生態(tài)退化趨勢。

（2）供需關系分析。目前全省年用水量約500億m3，耗水量約250億m3，本地地表水水開發(fā)利用率達50%以上，對跨流域調水依賴程度高。現(xiàn)狀中等干旱年份，全省缺水29億m3、缺水率5.3%；特殊干旱年份，缺水51億m3、缺水率7.6%。工業(yè)和生活用水比重已占50%，且仍在增長，供水保證率和水質要求高。隨著流域上游水資源開發(fā)利用能力提高，特別是面對突發(fā)水污染事故、特殊和連續(xù)干旱等極端情況，江蘇可能面臨著嚴重缺水。其中，淮北與沿海地區(qū)水資源稟賦條件更差，需水量大，水資源量的瓶頸制約更加突出。從長遠看，江蘇要在繼續(xù)完善跨流域供水網(wǎng)絡、改善區(qū)域均衡供水條件的同時，量水而行，實行區(qū)域用水總量控制制度，走節(jié)水型發(fā)展道路，實現(xiàn)資源、環(huán)境、社會協(xié)調發(fā)展。

（3）清污關系分析。目前水質污染已成為江蘇最突出的水資源問題。在河網(wǎng)化地區(qū)，建設清水通道來保障水質、通過調水引流來增加水環(huán)境容量，需要對現(xiàn)有行洪、排澇、航運體系進行系統(tǒng)性改造，工程規(guī)模大、影響范圍廣、問題解決不徹底、制約后續(xù)發(fā)展，只能在有條件的地區(qū)、特別重要的水源、正常供水期適當采用，在區(qū)域城鎮(zhèn)化的江蘇，全面采用不現(xiàn)實。而生活供水、污水處理廠退水流量相對較小、規(guī)模穩(wěn)定，可管道化輸送，代價和影響相對較小。因此，要走節(jié)水防污之路，實行用水效率和納污總量控制制度，在工業(yè)企業(yè)園區(qū)集中、水資源循環(huán)使用、逐步實現(xiàn)工業(yè)廢水零排放的基礎上，推進生活供水、污水處理廠退水管道化，維持行洪、排澇河道化，實現(xiàn)清污分流，避免對大范圍河網(wǎng)的污染；在加強重要水源保護同時，推進城鄉(xiāng)區(qū)域供水，保障生活供水。

（4）水資源保障策略分析。遵循高效、公平和可持續(xù)的原則，優(yōu)化配置、科學調度水資源。本地地表水和淺層地下水，在生態(tài)安全的前提下適度利用。深層地下水，補給周期長，過度開采易造成地面沉降，宜作為應急水源限制開采。流域過境水要在流域統(tǒng)一配置下開發(fā)，其中淮沂沭泗水，可用不可靠，需加強調蓄；長江作為戰(zhàn)略水源，據(jù)此建立跨流域調水網(wǎng)絡。同時加大生活污水深度處理與回用力度。要協(xié)調生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水以及地區(qū)間和部門間用水，在有條件的地區(qū)推行分質供水。優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)生活用水，基本滿足生產(chǎn)用水，為干線航運、重點工業(yè)和糧食基地提供穩(wěn)定供水，更加重視生態(tài)環(huán)境用水［4］。

3 分區(qū)規(guī)劃對策研究

3.1 長江流域

長江是長三角地區(qū)最重要的資源環(huán)境命脈。長江供水基本覆蓋江蘇全省，長江供水占全省用水總量50%以上；飲用水水源地中，長江直接供水量、供水人口均約50%。隨著江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略的推進，需水量增長，更依賴長江供水。長江還是江蘇和長江流域的經(jīng)濟社會發(fā)展命脈，國家正在推進建設長江經(jīng)濟帶。長江還是黃金水道和生物寶庫。加強長江保護和治理，對江蘇十分重要。建議：①加強長江水資源保護，優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)布局，建設節(jié)水防污型社會，整治入江排污口，協(xié)調上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和水資源保護，保證戰(zhàn)略水源水質良好。②加強長江整治，結合12.5m深水航道上延，加固堤防、穩(wěn)定河勢、固守節(jié)點、防治江坍，鞏固防洪能力，優(yōu)化岸線利用，合理開發(fā)洲灘。③積極應對長江口北支萎縮，研究適宜的長江口北支整治方案，增加淡水資源供給，減輕鹽水入侵危害。④加強滁河、水陽江、秦淮河等重要支流治理。

3.2 太湖流域

太湖流域是我國經(jīng)濟最發(fā)達、大中城市最密集的地區(qū)。作為長三角經(jīng)濟的核心區(qū)域和發(fā)展“引擎”，蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設的重點區(qū)域，太湖流域對中國舉足輕重。但太湖流域水污染較為嚴重，防洪減災與水資源承載能力不足，水臟、水少、水多問題并存，制約可持續(xù)發(fā)展。建議：按照“蓄泄兼籌、引排結合、量質并重、綜合治理”的原則，①進一步完善流域引排骨干工程體系。延伸拓浚新孟河、新溝河，實施環(huán)太湖大堤、望虞河、太浦河等后續(xù)工程及吳淞江工程，提高流域水資源和水環(huán)境承載能力。②實施水環(huán)境綜合治理。加大節(jié)水防污型社會建設，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，加強污染源治理、退田退漁還湖、河湖生態(tài)修復，優(yōu)化調度，改善水環(huán)境。③加大湖西地區(qū)系統(tǒng)整治力度。完善高低分排體系，擴大北排長江、東入太湖出路，實施退田退漁還湖和河網(wǎng)整治。

3.3 淮河流域

江蘇省淮河流域地形復雜，水資源時空分布更不均勻，突發(fā)性洪澇災害更加頻繁，因洪致澇問題突出，區(qū)域治理滯后，外來水依賴程度高，水利條件薄弱。建議：①進一步提高淮沂沭泗流域防洪標準。實施淮河入江水道、分淮入沂、洪澤湖大堤整治工程和淮河入海水道二期工程，將洪澤湖及淮河下游地區(qū)防洪標準提高到300年一遇，保障洪澤湖下游2700多萬人、173.33多萬hm2耕地的安全。擴大沂沭泗河洪水東調南下工程規(guī)模，將沂沭泗中下游地區(qū)防洪標準提高到百年一遇。②繼續(xù)擴大引江濟淮調水規(guī)模。繼續(xù)實施南水北調、江水東引工程，完善輸配水工程體系，進一步緩解我國北方地區(qū)和蘇北地區(qū)資源性缺水壓力。③大力推進區(qū)域治理。做好區(qū)域骨干河道治理，提高防洪、治澇、供水能力。④研究新沂河、淮河入海水道、高郵湖、邵伯湖、白馬湖、寶應湖等河湖資源利用，增加備用水源。

4 結語

江蘇防洪減災與水資源保障能力提升，要遵循人水和諧的治水理念，統(tǒng)籌水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)。在完善防洪工程體系的同時，更加重視城市低影響開發(fā)和洪水風險管理，強化各類防洪措施協(xié)調，提高防洪保安水平。以節(jié)水防污型社會建設為重點，完善調配水工程體系，強化水污染防治與河湖保護，提高水資源保障水平，促進江蘇經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)良好。

［1］江蘇省水利廳.江蘇水利現(xiàn)代化規(guī)劃（2012—2020）［Z］.2012.

［2］江蘇省水利廳.江蘇省防洪規(guī)劃［Z］.2011.

［3］江蘇省水利廳.江蘇省水資源綜合規(guī)劃［Z］.2011.

［4］喻君杰，葉健.試論江蘇水利規(guī)劃的“生態(tài)化”轉變［J］.水利規(guī)劃與設計，2013（08）：4-7.

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1672-2469（2015）12-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.12.009

喻君杰（1968年—），男，研究員級高級工程師。