從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面解決“最低價(jià)中標(biāo)”弊端的思考

沈 斌

(1.江蘇南通二建集團(tuán)有限公司，江蘇 啟東 226200； 2.啟東市教育局，江蘇 啟東 226200)

·招標(biāo)投標(biāo)·

從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面解決“最低價(jià)中標(biāo)”弊端的思考

沈 斌1，2

(1.江蘇南通二建集團(tuán)有限公司，江蘇 啟東 226200； 2.啟東市教育局，江蘇 啟東 226200)

通過對(duì)“最低價(jià)中標(biāo)”弊端的思考，揭示了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中法律政策、道德誠信很難解決的最低中標(biāo)價(jià)可能低于成本價(jià)問題，實(shí)質(zhì)就是成本價(jià)的界定問題，提出了從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面上制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和辦法來完善招投標(biāo)活動(dòng)中的商務(wù)行為。

中標(biāo)，成本，技術(shù)，標(biāo)準(zhǔn)

1 “最低價(jià)中標(biāo)”的產(chǎn)生原因

工程用“價(jià)格最低”的方法評(píng)審、推薦中標(biāo)候選人應(yīng)是政府采購及開發(fā)商的首選方式，我國在采用這一制度后，社會(huì)各界對(duì)此反響強(qiáng)烈?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》立法目的是保護(hù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，這就是中標(biāo)人在滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的前提下價(jià)格最低，投標(biāo)人在無歧視的環(huán)境中公平競(jìng)爭(zhēng)且價(jià)格不低于成本。但是很多招投標(biāo)活動(dòng)卻沒有圍繞這一目的來進(jìn)行，這也是很多招標(biāo)人不愿意采用“最低價(jià)中標(biāo)”的直接原因。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第40條規(guī)定：評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人推薦合格的中標(biāo)候選人，筆者認(rèn)為，我國目前在推行“最低價(jià)中標(biāo)”中存在著不少弊端，其主要原因不在法律政策層面，也不在道德誠信層面，而是在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面對(duì)“合格的中標(biāo)候選人”缺乏科學(xué)、統(tǒng)一和量化的依據(jù)，缺少一個(gè)評(píng)價(jià)和認(rèn)證體系以及評(píng)審程序。

在招投標(biāo)中有些中標(biāo)價(jià)明顯低于成本，這不完全是投標(biāo)人的不誠信，因?yàn)榉侨绱瞬荒苤袠?biāo)，不中標(biāo)又難于生存。很多時(shí)候我們認(rèn)為，惡意搶標(biāo)的企業(yè)不誠信，而沒有考慮到他們?yōu)槭裁催@樣做。很多時(shí)間我們只想從法律政策層面、道德誠信層面來解決這一問題，但我們很少想過，如果在一個(gè)行業(yè)中存在某潛規(guī)則，而不遵守就可能難以生存，這已不是法律或道德就能解決的了。

實(shí)行“最低價(jià)中標(biāo)”一個(gè)最難解決的問題就是如何判定投標(biāo)人的報(bào)價(jià)Q是否低于其企業(yè)成本價(jià)C，即求證Q≥C。

對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)的基本要求是對(duì)擬建工程成本的預(yù)測(cè)相對(duì)準(zhǔn)確，即：工程投標(biāo)報(bào)價(jià)是對(duì)擬建工程在全部制造期內(nèi)以貨幣形式表現(xiàn)的應(yīng)消耗資源的統(tǒng)計(jì)結(jié)果相對(duì)準(zhǔn)確。這表明，投標(biāo)報(bào)價(jià)有兩個(gè)特點(diǎn)：一是統(tǒng)計(jì)性；二是預(yù)測(cè)性。筆者建議在以下幾個(gè)方面制定一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

2 解決方式

2.1 報(bào)價(jià)評(píng)審，封閉變化元素

投標(biāo)報(bào)價(jià)既是統(tǒng)計(jì)結(jié)果，那就要有統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑和基準(zhǔn)期，否則就沒有可比性，因?yàn)榧词乖谕坏攸c(diǎn)制造同樣產(chǎn)品，由于不同制造期內(nèi)資源價(jià)格的不同，其成本也不一樣。

投標(biāo)人報(bào)價(jià)既是對(duì)擬建工程成本的預(yù)測(cè)，就應(yīng)對(duì)其變化元素封閉。具體地說，投標(biāo)報(bào)價(jià)與工程實(shí)際成本之間如果會(huì)發(fā)生變化，這就屬于一個(gè)開放事件，如果評(píng)標(biāo)時(shí)不能保證各種材料、人工、機(jī)械、費(fèi)用等的變化各自限定在某一范圍內(nèi)，則變化的假定條件是不封閉的，那么，無論怎么評(píng)審，說這個(gè)投標(biāo)報(bào)價(jià)將來會(huì)或不會(huì)低于其企業(yè)實(shí)際成本，從邏輯學(xué)的觀點(diǎn)看這種結(jié)論都不能保證具有真實(shí)性。

一個(gè)工程竣工以后，它的企業(yè)成本是可以確定的，因?yàn)樗械淖兓囟纪耆忾]了，這就是工程結(jié)算。如果我們假定正在評(píng)標(biāo)的工程從評(píng)標(biāo)到竣工期間所有的變化因素都已經(jīng)凍結(jié)了，那么各投標(biāo)人在這個(gè)工程投標(biāo)時(shí)的成本C′就完全能確定了，只要各投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)Q≥C′就可以認(rèn)為不低于其企業(yè)成本C。問題是C′不是最終的成本C，它和最終的成本C之前有一個(gè)偏差D，這個(gè)D就是今后的變化，這在評(píng)標(biāo)時(shí)是沒法完全確定的。

現(xiàn)在的問題是：如何封閉變化元素，驗(yàn)證投標(biāo)數(shù)據(jù)和合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

影響工程項(xiàng)目成本的因素是多方面的，我們不可能把它們都封閉。按照“帕累托法則(Pareto Principle)”，一個(gè)事物中80%以上的特性是由其中不到20%的元素決定的，也就是說，只要把為數(shù)不多的關(guān)鍵因素分析清楚，就能對(duì)某個(gè)投標(biāo)報(bào)價(jià)是否會(huì)低于其成本做出基本準(zhǔn)確的判定。

科學(xué)的數(shù)據(jù)其基本特征是可以驗(yàn)證，從表面上看，中標(biāo)的投標(biāo)人都對(duì)招標(biāo)文件做出了響應(yīng)，但是如何驗(yàn)證他們的響應(yīng)卻是一個(gè)大難題。我們需要一個(gè)技術(shù)規(guī)范，規(guī)定投標(biāo)報(bào)價(jià)中，哪些數(shù)據(jù)必須驗(yàn)證，哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)驗(yàn)證，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提供哪些證明材料，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)如何驗(yàn)證材料的有效性，也就是說，我們需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和程序，以便評(píng)標(biāo)專家對(duì)投標(biāo)人的那些信息進(jìn)行分析、驗(yàn)證就可以判定投標(biāo)報(bào)價(jià)不低于成本有一個(gè)統(tǒng)一的尺度，使招標(biāo)人知道如何要求，投標(biāo)人知道如何報(bào)價(jià)，評(píng)標(biāo)人知道如何評(píng)審。

很多人把最低價(jià)的不成功歸咎于承包人的誠信不夠，其實(shí)未必，對(duì)很多弱勢(shì)人群來說，現(xiàn)在缺乏的不僅是誠信，更缺乏的是保障。根據(jù)亞伯拉罕·馬斯洛(Abraham Maslow)的人類需求層次理論，生存是人類最基本、最原始和最低級(jí)的需求，信用是較高級(jí)的需求，人類是在滿足低級(jí)需求后才追求較高一級(jí)的需求?，F(xiàn)在常常要承包人承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，一旦風(fēng)險(xiǎn)超過他們的承受能力，危及生命的時(shí)候，他們憑什么還要講信用，誠信必須通過一個(gè)有生命的載體來體現(xiàn)。目前我國實(shí)行“最低價(jià)中標(biāo)”，最大的障礙并不是承包人的誠信缺失，而是發(fā)包人不合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。從FIDIC的相關(guān)合同條款來看，材料漲價(jià)、工程量計(jì)算誤差、圖紙錯(cuò)誤等等風(fēng)險(xiǎn)都不是由承包人承擔(dān)的，只有這樣承包人才能報(bào)出一個(gè)合理的，有競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)格來。

封閉變化因素的極端情況就是評(píng)標(biāo)時(shí)將它全部剝離，將此內(nèi)容放到施工過程的造價(jià)控制中來處理，也就是說在評(píng)標(biāo)時(shí)不去考慮以后的風(fēng)險(xiǎn)，而是制定一個(gè)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，那么，投標(biāo)報(bào)價(jià)的評(píng)審問題是可以解決的。這對(duì)承發(fā)包雙方均無影響，只是增加了監(jiān)理工程師或跟蹤審計(jì)的工作，不過這本來就是他們的工作。

2.2 規(guī)范補(bǔ)償，造價(jià)全程控制

偏差D實(shí)際上就是投標(biāo)時(shí)無法確定的，應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)際轉(zhuǎn)給了承包人。如果我們有一種補(bǔ)償機(jī)制，使承包人可以得到一筆補(bǔ)償金R可以化解掉這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，也就是說，當(dāng)R≥D時(shí)，則C=C′，這樣我們就可以證明Q≥C了。其實(shí)R就是現(xiàn)在工程量清單計(jì)劃規(guī)范中的“暫列金額”，問題是發(fā)包人如何科學(xué)合理的把這個(gè)R補(bǔ)償給承包人。

從評(píng)標(biāo)到竣工當(dāng)事人可能會(huì)遇到哪些風(fēng)險(xiǎn)，怎樣通過轉(zhuǎn)移、分擔(dān)、補(bǔ)償、規(guī)避等手段分解風(fēng)險(xiǎn)，使之在各方都能控制在可接受的范圍內(nèi)；由最合適的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使工程總成本最低，這也需要有一個(gè)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范。

一些單位敢投很低的價(jià)，是因?yàn)樗麄冎?，以后通過各種方法是可以將差價(jià)補(bǔ)回來的，有的甚至在投標(biāo)時(shí)就和招標(biāo)人約定好以后如何補(bǔ)償，這種不規(guī)范化補(bǔ)償行為加劇了社會(huì)對(duì)“最低價(jià)中標(biāo)”的誤解，也是不少“最低價(jià)中標(biāo)”不成功的原因。因此要有價(jià)格調(diào)整的技術(shù)規(guī)范，招標(biāo)時(shí)就必須對(duì)價(jià)格調(diào)整的范圍、條件、程序詳細(xì)約定。

對(duì)需要由承包人進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，不宜采用由招標(biāo)人提供工程量清單的方式招標(biāo)，可采用由投標(biāo)人包量?jī)r(jià)的方式招標(biāo)。

由于工程施工期間材料變化的信息太多，某一個(gè)發(fā)包人根本沒有能力、精力或經(jīng)驗(yàn)來收集和處理這些信息，也就無法判定承包人的補(bǔ)償要求是否合理。因此，如何及時(shí)，權(quán)威的發(fā)布詳細(xì)的人工、材料價(jià)格信息，也要有一個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 完善定標(biāo)，保證業(yè)主利益

有些明顯不合理的低價(jià)中標(biāo)后給施工過程帶來很多麻煩，這是很多建設(shè)單位不愿意采用“最低價(jià)中標(biāo)”的理由。這雖然有評(píng)委的責(zé)任，但更多的是招標(biāo)人的責(zé)任，確切的說是招標(biāo)文件編制的不合格。《招標(biāo)投標(biāo)法》要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦“合格的中標(biāo)候選人”，這就要求招標(biāo)文件必須對(duì)此有所約定，把合格的條件詳細(xì)量化，以便評(píng)標(biāo)委員會(huì)通過具體的評(píng)判，確認(rèn)和回歸招標(biāo)人提出的各項(xiàng)實(shí)質(zhì)性要求在投標(biāo)文件中得到全面、有效的響應(yīng)，確保招標(biāo)人的意志得到充分體現(xiàn)和利益得到保障。

很多國有資金的招標(biāo)人只知道“應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”，卻不知道《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(七部委30號(hào)令)同時(shí)至少給了招標(biāo)人15 d的時(shí)間來審查評(píng)標(biāo)報(bào)告，審查推薦的中標(biāo)候選人是否合格。招標(biāo)人如發(fā)現(xiàn)評(píng)標(biāo)委員會(huì)不按招標(biāo)文件規(guī)定對(duì)招標(biāo)文件評(píng)審的，招標(biāo)人可以向監(jiān)管部門投訴，要求確認(rèn)評(píng)標(biāo)是全部或部分無效，要求重新評(píng)標(biāo)或重新招標(biāo)?，F(xiàn)在很多招標(biāo)人并沒有行使過，甚至不知道自己有這個(gè)權(quán)利，反而怪“最低價(jià)中標(biāo)”不科學(xué)，這真有點(diǎn)讓人費(fèi)解。

評(píng)標(biāo)就是為了推薦合格的中標(biāo)候選人，要允許招標(biāo)人在不排斥潛在招標(biāo)人的前提下對(duì)中標(biāo)人提出一些自己的要求，要認(rèn)真研究和制定“合格中標(biāo)候選人”的量化指標(biāo)、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然，在維護(hù)招標(biāo)人利益的同時(shí)要防止一種傾向掩蓋另一種傾向，因此，對(duì)“不排斥潛在投標(biāo)人”也要有判定標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 履約為重，搞好同業(yè)擔(dān)保

工程履約擔(dān)保和“最低價(jià)中標(biāo)”是不可分割的。目前招標(biāo)人采用的擔(dān)保形式單一，都是履約保證金，也就是說雙方都要把一筆現(xiàn)金抵押在銀行，對(duì)最低投標(biāo)價(jià)還要增收一筆“差額保證金”，以保證合同履行和保障自己的權(quán)益。其實(shí)，擔(dān)保金額的多少與合同履行率沒有必然的關(guān)系，也不是保障債權(quán)的必要手段。合同的一方如果違約，就欠下了債務(wù)，債權(quán)人在行使他的權(quán)力時(shí)，與對(duì)方是否遞交保證是沒有關(guān)系的，這一點(diǎn)在《合同法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(七部委30號(hào)令)中都有明確規(guī)定。保證金是對(duì)等的，現(xiàn)在雙方要押很多現(xiàn)金在銀行，這不利于資金流轉(zhuǎn)也不利于合同履行。

應(yīng)從有利合同履行的角度來設(shè)計(jì)擔(dān)保的形式，提倡同業(yè)擔(dān)保。一個(gè)報(bào)價(jià)是否合理，一般說來，當(dāng)?shù)氐耐惺潜容^清楚的，如果有同業(yè)擔(dān)保，一旦發(fā)生意外，合同可以繼續(xù)履行，如果同業(yè)都不愿擔(dān)保，這個(gè)報(bào)價(jià)很可能有問題，那么，簽訂合同時(shí)就要慎重。對(duì)如何進(jìn)行同業(yè)擔(dān)保，現(xiàn)在還缺少可操作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

2.5 暢通渠道，保護(hù)正當(dāng)維權(quán)

非歧視性是公開招標(biāo)的基本要求，只有建立公正、高效的投訴處理機(jī)制，才能保證招投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范進(jìn)行，保障當(dāng)事人、特別是投標(biāo)人的合法權(quán)益。但是如何判定投訴人是正當(dāng)維權(quán)還是惡意搗亂，要有客觀、具體、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。

行為人的自律，利益相關(guān)方的維權(quán)，政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，這是保證招投標(biāo)市場(chǎng)正常運(yùn)行的三個(gè)基礎(chǔ)。既要給招標(biāo)人自主權(quán)，又要確保非歧視性，這就要鼓勵(lì)各利益相關(guān)方的維權(quán)。大量維權(quán)投訴可能會(huì)影響監(jiān)管部門的正常工作，建議對(duì)投訴活動(dòng)嘗試投訴代理制和專家評(píng)審，監(jiān)管部門只對(duì)評(píng)審意見做是否同意的決定。

《招標(biāo)投標(biāo)法》是一部程序法，政府的監(jiān)管主要還是在程序這個(gè)層面上，企業(yè)自律誠信主要解決道德層面上的問題，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面，目前欠缺尚多，比如缺少對(duì)“最低價(jià)中標(biāo)”的評(píng)價(jià)和認(rèn)證體系以及評(píng)審程序。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由于其權(quán)威性、專業(yè)性和普通性，應(yīng)該是在具有成熟技術(shù)和通用技術(shù)的基礎(chǔ)上來制定，現(xiàn)在這個(gè)條件可能還不完全具備，但這又是規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)必不可少和迫在眉睫的事情。由于這類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要得到社會(huì)和行業(yè)的認(rèn)可而又不具有專利性，所以不可能有償使用，也就不會(huì)有企業(yè)花精力來研究和制定，建議由政府和企業(yè)的橋梁——專業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，在政府支持、專家指導(dǎo)、企業(yè)協(xié)助下盡快制定。

Thinking of solution to the disadvantages of “l(fā)owest-bid” from the technical standard aspect

Shen Bin1,2

(1.JiangsuNantongSecondConstructionGroupLimitedCompany,Qidong226200,China;2.QidongBureauofEducation,Qidong226200,China)

Based the thinking to the disadvantages of “l(fā)owest-bid”, revealed the lowest priced lower than the cost price difficult to solve in legal policy, moral good faith in bidding activities, the essence was the problem definition of cost price, put forward the business behavior from the technical level formulated relevant standards, norms and ways to perfect the bidding activities.

bidding, cost, technology, standard

1009-6825(2015)28-0231-02

2015-07-31

沈 斌(1959- )，男，工程師

TU723.2

A