規(guī)范我國政府工程管理體制的對策分析

趙 春 紅

(1.云南光誠建設(shè)工程造價咨詢有限公司，云南 昆明 650000； 2.昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650000)

規(guī)范我國政府工程管理體制的對策分析

趙 春 紅1,2

(1.云南光誠建設(shè)工程造價咨詢有限公司，云南 昆明 650000； 2.昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650000)

針對我國政府工程管理制度存在的問題，從我國政府工程的決策機制、融資管理、采購制度、造價管理等方面著手，多角度地探討了規(guī)范我國政府工程管理體制的對策，以提高政府工程的管理水平。

政府工程，決策機制，融資管理，采購制度

0 引言

政府工程指使用財政性資金或政府融資進行投資建設(shè)的工程項目[1]。在計劃經(jīng)濟的影響下，我國政府工程建設(shè)迅猛發(fā)展，市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展和完善。我國加入WTO后，經(jīng)濟發(fā)展逐步與國際接軌，在國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的同時，政府工程在建筑市場中占了相當大的比重，面臨著重大的機遇和挑戰(zhàn)。

因此，本文結(jié)合目前我國政府工程管理制度存在的決策機制缺乏科學(xué)性，采購制度存在弊端，法律法規(guī)不完善，造價問題突出等問題[2-4]，提出規(guī)范我國政府工程管理制度的對策。

1 規(guī)范我國政府工程的決策機制

1.1 增強決策意識，樹立正確的決策理念

要樹立正確的決策理念，就必須從政府工程管理人員入手，加強專業(yè)人才培養(yǎng)，提高隊伍的決策意識。各級政府部門要全面協(xié)作，加強廉政建設(shè)，樹立科學(xué)的發(fā)展觀念，杜絕個人主義。

1.2 規(guī)范項目咨詢制度和決策程序

政府工程應(yīng)該充分利用咨詢機構(gòu)專業(yè)的工程咨詢師和專家學(xué)者對項目進行充分的科學(xué)論證和評估，提高決策的可行性和科學(xué)性，并加強這些專業(yè)機構(gòu)的管理，建立一個良性、可持續(xù)發(fā)展的項目咨詢制度。同時規(guī)范的決策程序是決策是否科學(xué)、是否有效的強力保證。決策要抓重點程序，對每一步程序都應(yīng)做好相應(yīng)的把關(guān)制度，從根本上解決決策盲目、隨意的問題。

1.3 完善監(jiān)管機制，落實責任制，增強公眾參與力度

決策監(jiān)管，主要還是針對政府部門的內(nèi)部管理。從管理上建立健全一種相互監(jiān)督、相互制約機制，相互明確責任，做到“誰管理誰負責”，同時加大社會參與度，保證整個決策程序公開、透明。

1.4 完善相關(guān)的法律法規(guī)

法律法規(guī)是規(guī)范決策過程，約束決策行為的強力保證，可以有效避免重要決策的失誤，有利于管理人員樹立良好的決策意識、掌握正確的決策方法，形成良好的決策監(jiān)督環(huán)境。我們在決策法制化的建設(shè)中，重點是規(guī)范決策程序，建立完善決策公示、決策聽證、決策咨詢、決策評估、決策問責制度。

2 規(guī)范我國政府投資工程融資管理

融資模式是政府投資項目核心，由于各個工程自身特點、投資主體以及融資方略的不同，決定了沒有固定的模式可供選擇。但是在選擇融資模式時以下因素是政府工程必須要考慮的：

1)政策因素。某些投融資方式中涉及項目經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以BOT為例，BOT是社會資金進入政府投資上門的典型案例，雖然政府擁有項目的最終所有權(quán)，但必須通過一定的特許期讓社會投資者收回投資并獲得一定的回報，涉及到項目經(jīng)營權(quán)的流失，對于關(guān)系到國家安全和機密的項目，就不能采用。

2)項目的可經(jīng)營性。根據(jù)項目區(qū)分理論，經(jīng)營性項目的投資可以套現(xiàn)，這樣可以吸引社會資金進行投資，不僅能緩解政府的財政壓力，社會投資者也帶來先進的管理經(jīng)驗和技術(shù)，提高項目的建設(shè)效率；對于非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性不強的準經(jīng)營性項目，則須由政府作為投資主體，以財政性資金和其他渠道來完成項目融資。

3)融資成本。融資成本是政府在選擇融資模式時必須要考慮的因素。比如政府可以通過向金融機構(gòu)貸款等方式融資，但是利息較高，一定程度上增加了融資成本。而在BOT模式中政府只需要提供一定的信用擔保，相比銀行貸款在一定程度上降低了融資成本。

4)政府風險。不同的項目融資模式，政府的風險也不相同。項目融資存在多種風險，比如政治風險、法律風險、利率風險和通貨膨脹風險等。在選擇項目融資模式時，政府比較傾向于那些自身風險較低而融資效率較高的融資模式。

5)政府的特殊需要。如果項目的建設(shè)比較迫切，那么在選擇融資模式時必須考慮每種融資模式下獲得資金所需要的時間。

3 規(guī)范我國政府工程采購制度

3.1 完善健全我國政府工程管理采購制度的相關(guān)法律法規(guī)

結(jié)合《政府采購法》《招投標法》和《建設(shè)工程合同法》完善地方性政策、規(guī)定，盡量將各個地區(qū)及部門條款明確化，詳細化。在不違背《政府采購法》的基礎(chǔ)上，各個部門的規(guī)定盡量協(xié)調(diào)一致，對于相應(yīng)的地方性的“霸王條款”，做詳細的分析和研究，進行修正、完善，結(jié)合實際逐步推行地方集中性、專業(yè)性采購。

3.2 完善政府工程采購管理體制

建立符合地區(qū)的統(tǒng)一管理模式——政府采購中心。我國地域遼闊，政府工程繁多，不同地區(qū)、不同地域有不同的采購政策，如四川省的各個市、縣都設(shè)有相應(yīng)的政府采購中心，進一步適應(yīng)了地區(qū)與地域的發(fā)展要求，并且各個市、縣政府部門間也有著統(tǒng)一、集中的管理模式，規(guī)章制度以適應(yīng)整個地區(qū)的發(fā)展要求為原則。在部門內(nèi)部職責分割，相互監(jiān)督，有效緩解了政府部門既是監(jiān)督者又是管理者的尷尬局面；在外部建立監(jiān)督、審計“辦公室”，對中心的采購工作進行全面監(jiān)督，同時做好對外宣傳，號召各監(jiān)督部門、社會各界對采購項目進行跟蹤。

3.3 推行代建制，防止腐敗

政府采購可采用代建模式，如果政府機構(gòu)不具備專業(yè)的采購管理能力，可通過招標，委托專業(yè)化的采購管理單位。這樣政府部門可以不用臨時組建“采購中心”，有效避免了在管理過程中知識經(jīng)驗不足，管理困難的尷尬局面，政府部門也從采購工作中獨立了出來，充分行使監(jiān)督權(quán)力。這種新模式可以有效地解決政府部門自建、自管問題，在一定程度上杜絕貪污腐敗。

3.4 完善政府采購工程救濟機制

政府采購管理中心單獨設(shè)置一個采購爭議解決部門或仲裁機構(gòu)，專門負責糾紛處理及行政監(jiān)管?！皩I(yè)機構(gòu)”與政府采購中心和供應(yīng)商不存在任何利益關(guān)系，保證賠償或索賠公平、公正，加強政府機關(guān)和司法機關(guān)的辦事效率，使救濟機制盡量簡單化、靈活化、人性化，保證各方利益、實現(xiàn)采購管理工作有條不紊地進行。

3.5 完善政府工程采購招標

1)加強對供貨商的管理，嚴格審查供貨商的資格，選擇信譽良好，管理技術(shù)優(yōu)越的供貨商。2)規(guī)范招標程序，通過各種宣傳媒介以法定程序發(fā)布招標信息，做好宣傳工作保證有實力的企業(yè)、單位能夠參與競標。3)信息化管理，借鑒電子商務(wù)交易模式，建立一個獨立的可以保證招標過程合理、規(guī)范，公開的“網(wǎng)絡(luò)招投標平臺”，即建立建設(shè)工程招標投標信息管理平臺和網(wǎng)上交易平臺。4)加強專業(yè)人才管理，全面提升采購人員素質(zhì)。

4 規(guī)范我國政府工程造價管理制度

4.1 規(guī)范對應(yīng)的政策及法規(guī)，監(jiān)管工作靈活有效

不同部門、不同級別的法律法規(guī)要解決的問題是不一樣的。針對不同的具體問題，法律條款的規(guī)定是有差異的。低一級層面的規(guī)定應(yīng)以高一級層面規(guī)定為基礎(chǔ)，同一級層面的規(guī)定保持協(xié)調(diào)一致，如部門行政規(guī)章制度必須與地方性法規(guī)相適應(yīng)，地方性法律法規(guī)與同級部門的規(guī)章統(tǒng)一。

監(jiān)管工作適度開放化。如今很多政府工程項目的造價管理都是由政府部門掌控的，政府應(yīng)當以間接方式為主，逐步重視監(jiān)管工作，盡量由相關(guān)單位以合同等方式解決，并積極推行代建或通過公開招標委托相應(yīng)的造價管理單位來進行全面協(xié)調(diào)管理。

4.2 規(guī)范投資體制，做好前期投資控制工作

為了改善建設(shè)工程的投資體制，從源頭上對建設(shè)工程造價進行有效的管理，應(yīng)在投資管理、政府管理、資金管理三個方面都做適當調(diào)整。首先，在投資管理方面積極推動改革，做到“三開”，即政企、政事分開，決策與決策執(zhí)行分開，管理和使用分開。其次，政府管理方面應(yīng)加強自身內(nèi)部管理，轉(zhuǎn)換政府職能，提高監(jiān)管約束力。第三，在資金管理方面，完善市場融資制度，建立完善風險管理機制。

4.3 規(guī)范計價模式，完善配套體系

我國目前著重推行工程量清單計價，應(yīng)當逐步淡化定額的作用，將定額作為一種參考資料對待，其效力不應(yīng)大于市場的價格信息以及企業(yè)的消耗量定額。

工程量清單計價規(guī)范的實施已經(jīng)實現(xiàn)計算規(guī)則的統(tǒng)一性，但仍存在項目劃分與實際不符的情況。因此，可學(xué)習(xí)美國的WBS的編碼系統(tǒng)，將項目劃分更加細化，并與實際相符，以便于針對不同分項工程的不同做法進行組合。另外增加對補充項目的規(guī)定，使編碼組合后的項目能夠作為一項統(tǒng)一的做法進入計算規(guī)則。對于措施項目沒能體現(xiàn)競爭性的問題，同樣通過進一步詳細的劃分，使施工企業(yè)重視對措施項目的報價工作。

[1] 王早生.改革政府投資工程建設(shè)管理勢在必行[J].建設(shè)監(jiān)理,2003(3):6-9.

[2] 李向?qū)?試論我國政府決策機制存在的問題與對策[J].經(jīng)濟視角,2011(7):105-106.

[3] 張 波.我國政府投資項目融資風險管理研究[D].秦皇島:燕山大學(xué),2012.

[4] 劉光遠.完善我國政府工程采購制度研究[D].北京:北京交通大學(xué),2007.

On strategic analysis of regulating government engineering management system in China

Zhao Chunhong1,2

(1.YunnanGuangchengConstructionEngineeringCostConsultancyCo.,Ltd,Kunming650000,China;2.KunmingUniversityofTechnology,Kunming650000,China)

According to some problems in the government engineering management in China, the paper explores the strategies to regulate the government engineering management system from the decision-making mechanism, financing management, purchase system, and cost management, so as to enhance the management of the government projects.

government project, decision-making mechanism, financing management, purchasing system

2015-05-23

趙春紅(1977- )，女，工程師，在讀工程碩士

1009-6825(2015)22-0228-03

TU712.1

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