東風(fēng)渠灌區(qū)涉水事務(wù)現(xiàn)狀及對(duì)策探討

劉祥海

(四川省都江堰東風(fēng)渠管理處，成都，610081)

1 東風(fēng)渠灌區(qū)基本情況

東風(fēng)渠灌區(qū)地處成都平原腹心地帶，歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的繼承與發(fā)展，已形成引、蓄、提相結(jié)合的綜合利用大型灌區(qū)，承擔(dān)著灌溉成都、眉山兩市二十個(gè)縣(市、區(qū))農(nóng)田，向成都市輸送生活、生產(chǎn)和環(huán)境供水，以及向仁壽黑龍灘、簡(jiǎn)陽龍泉山兩大水庫灌區(qū)輸水充蓄的任務(wù)。全灌區(qū)分直灌區(qū)和控灌區(qū)，直灌區(qū)又分平壩和丘陵灌區(qū)。平壩灌區(qū)(灌面11.11萬hm2)是古老都江堰灌區(qū)(建國(guó)前灌面18.8萬hm2)的重要組成部分。上世紀(jì)50、60年代修建了東風(fēng)渠一至四期工程丘陵灌區(qū)，灌面8.32萬hm2，到60年代末，形成了直灌區(qū)灌面19.45萬hm2，干渠16條總長(zhǎng)816km(其中，天然河道476km、人工渠道340km);70年代又相繼修建了東風(fēng)渠控灌區(qū)五期工程黑龍灘水庫灌區(qū)和六期工程龍泉山灌區(qū)，設(shè)計(jì)灌面16.08萬hm2，目前東風(fēng)渠灌區(qū)灌面達(dá)到35.53萬hm2。隨著毗河22.2萬hm2灌面工程的開工建設(shè)，總控灌面積(含直灌)將達(dá)到57.73萬hm2，占都江堰灌區(qū)規(guī)劃面積100萬hm2的57.7%。

東風(fēng)渠灌區(qū)是都江堰灌區(qū)的重要組成部分，可靠的水資源支撐著灌區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了成都市的繁榮。2013年全省綜合經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣中，7個(gè)位于東風(fēng)渠灌區(qū)范圍。都江堰東風(fēng)渠灌區(qū)水資源的保障供給，對(duì)推動(dòng)灌區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)又好又快發(fā)展，建設(shè)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地有著極其重要的作用。

2 灌區(qū)水問題突出、涉水事務(wù)矛盾交織

東風(fēng)渠承接都江堰之水潤(rùn)澤天府，哺育西蜀大地，不斷支撐著灌區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但發(fā)展中灌區(qū)也伴隨著水短缺、水污染、水生態(tài)和水災(zāi)害等問題，水資源供需矛盾十分突出，水環(huán)境水生態(tài)問題還比較嚴(yán)重，灌區(qū)管理權(quán)責(zé)不清，成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)切的灌區(qū)涉水事務(wù)中熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

2.1 灌區(qū)人水矛盾突出，資源短缺與浪費(fèi)污染并存

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建國(guó)后“十年九旱”的丘陵區(qū)用上了都江堰水，加之城市的快速發(fā)展、人口的迅速增加，既要消耗水也要污染水，造成了當(dāng)前東風(fēng)渠灌區(qū)的水問題突出。一是缺水問題。目前丘陵區(qū)主要用的是岷江汛期水，平壩灌區(qū)缺水主要在枯期，缺的是環(huán)境用水，屬資源性缺水。加之用水粗放，灌溉基本是傳統(tǒng)的大水漫灌，浪費(fèi)嚴(yán)重;二是水污染問題。當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門在防污治污上采取了一定的措施，收到一定的成效，但水環(huán)境還未得到根本好轉(zhuǎn)。城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)廢水治理排放，任重道遠(yuǎn)。成都中心城區(qū)上游府河支流大型砂場(chǎng)常年洗砂，致使主城區(qū)府河、清水河、東風(fēng)渠總干渠等河渠系常年水流不清，嚴(yán)重影響水質(zhì)安全和成都市的水環(huán)境。

2.2 灌區(qū)涉水綜合事務(wù)多，存在地方推諉現(xiàn)象

平壩河道水毀工程修復(fù)責(zé)任主體存在爭(zhēng)議，部分地方政府在受益與負(fù)擔(dān)的關(guān)系上回避《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的規(guī)定，從河道的管屬權(quán)限上欲將省管河道水毀修復(fù)責(zé)任全部推給水管單位。根據(jù)《防洪法》規(guī)定，防汛實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，水管單位未收取任何企事業(yè)單位的防汛保安費(fèi)，連基本的農(nóng)業(yè)水費(fèi)與運(yùn)行成本都相差甚遠(yuǎn);由于河道兼有灌排功能，屬省管河道，就要求省級(jí)水管單位維修，遇特大洪災(zāi)，單憑水管單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是難以承受的;河道亂建、亂采、亂棄現(xiàn)象屢禁不止，河道砂石資源的無序開采，導(dǎo)致河床下切，河勢(shì)改變，嚴(yán)重影響河道行洪安全，對(duì)河道水利設(shè)施安全運(yùn)行和水生態(tài)環(huán)境破壞已經(jīng)顯現(xiàn);部分河道(岸)的環(huán)境衛(wèi)生“臟、亂、差”的現(xiàn)象仍然存在?？傊?，灌區(qū)涉及河(渠)道綜合治理問題，有些事情是屬地管理，有些事情是多部門共同管理，在實(shí)際工作中，有些地方“以省管河渠道為由”，全部推給水管單位，水管單位難負(fù)其重。

2.3 水管單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低

農(nóng)業(yè)水價(jià)增長(zhǎng)機(jī)制缺失，灌區(qū)現(xiàn)行水價(jià)執(zhí)行的2003年水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，隨著物價(jià)的不斷上漲，十年前的標(biāo)準(zhǔn)已不足目前東風(fēng)渠管理處供水運(yùn)行成本的40%，水費(fèi)收入不能保障水管單位的正常運(yùn)行;日常維修養(yǎng)護(hù)資金都得靠省上補(bǔ)助一點(diǎn)、水管單位出一點(diǎn)、灌區(qū)籌一點(diǎn)來解決;無力解決特大水毀的災(zāi)后重建問題，如2013年“7.9”洪災(zāi)，東風(fēng)渠灌區(qū)水毀429處，經(jīng)濟(jì)損失1.13億元，修復(fù)資金需1.8億元。

2.4 矛盾交織，質(zhì)疑省管體制的聲音時(shí)隱時(shí)現(xiàn)

在水資源統(tǒng)一管理、河(渠)道綜合管理受益與負(fù)擔(dān)等關(guān)系問題的認(rèn)識(shí)上，各方存在偏差，水管單位與地方政府及部門之間權(quán)責(zé)矛盾不斷，相互推諉，制約了水利事業(yè)健康發(fā)展。

3 堅(jiān)持省級(jí)管理體制，保障灌區(qū)均衡受益

針對(duì)上述問題，需重新審視東風(fēng)渠水利現(xiàn)狀，深刻分析堅(jiān)持現(xiàn)行管理體制的必然性，深入探索水管單位、地方政府和部門之間的事權(quán)劃分，對(duì)明確各方職責(zé)，齊抓共管保障水利工程良性運(yùn)行，促進(jìn)灌區(qū)均衡受益，著力保障成都生活生產(chǎn)用水、改善中心城區(qū)的水環(huán)境，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.1 統(tǒng)籌兼顧各方利益，必須堅(jiān)持省管體制

東風(fēng)渠灌區(qū)涉及成都、資陽、眉山、樂山的用水安全，屬于跨區(qū)域流域性調(diào)水，因此能統(tǒng)籌兼顧各地用水利益的水管單位——東風(fēng)渠管理處，必然實(shí)行省級(jí)管理的體制，即在省水利廳領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)水利工程的日常管理和水資源的具體調(diào)配。只有實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一管理，才能保障水資源全灌區(qū)的均衡受益。按職責(zé)分工，東風(fēng)渠管理處負(fù)責(zé)平壩河道堰壩取水口的管理、人工渠道干渠、分干渠及各支渠分水樞紐等水利工程管理，各區(qū)縣水利部門負(fù)責(zé)支渠及支渠以下水利工程的管理。實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)管理的結(jié)合，層級(jí)分明，事權(quán)明確，管理有序，效果較好，理應(yīng)堅(jiān)持。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村稅費(fèi)改革，為了更有效地節(jié)水和加強(qiáng)斗農(nóng)渠管理，群眾參與管理特別是用水協(xié)會(huì)的建立與健全是完善管理體制的有力補(bǔ)充，是十分必要的。

鑒于灌區(qū)水資源的統(tǒng)一管理和水利工程安全運(yùn)行的需要，將具有灌(溉)排(洪)兼用的平壩河道確定為省管河道，由省水利廳實(shí)行行業(yè)管理，東風(fēng)渠管理處負(fù)責(zé)日常監(jiān)督管理。

3.2 堅(jiān)持省級(jí)管理體制，是水資源統(tǒng)一管理的必然要求

近年來，依托水環(huán)境治理屬地負(fù)責(zé)和防汛地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，謀求對(duì)灌區(qū)省管河道實(shí)行屬地代管的呼聲頻起，要么都由地方管，要么涉水事務(wù)都由省上管，所謂的“權(quán)責(zé)一致”。若水資源管理分割，有悖于水資源的流域性和統(tǒng)一性，難以統(tǒng)籌兼顧灌區(qū)整體利益和各方利益。

一是東風(fēng)渠總干渠取水口位于成都市中心城區(qū)繞城以內(nèi)的府河上游，除向成都中心城區(qū)提供用水外，還擔(dān)負(fù)著向其他市地輸配水的任務(wù)，有些支渠仍擔(dān)負(fù)著跨區(qū)縣供水的任務(wù)，因此繞城以內(nèi)的河道不宜委托地方代管。

二是平壩灌區(qū)一些縣(區(qū)、市)生活、生產(chǎn)(含農(nóng)業(yè)灌溉)、生態(tài)用水基本上都是都江堰灌區(qū)供水，河道堰壩水利設(shè)施及用水管理若直接由當(dāng)?shù)毓芾?，將造成管理分割，上游用水充分，下游用水困難、甚至無水可用，導(dǎo)致水資源分配不公，影響灌區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三是平壩灌區(qū)柏條河、徐堰河、江安河灌排兼用的河道若下放地方管理，則沿河修建的大量水利工程可能安全不保。近年來都江堰灌區(qū)地方管理的石亭江、綿遠(yuǎn)河、西河，由于分(河)段而治，過渡開采河砂，河床下切十余米，水利工程水毀相當(dāng)嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)億元。因此，灌區(qū)灌排兼用河道也不宜下放地方管理。為確保灌區(qū)的整體利益，統(tǒng)一管理實(shí)屬必然。

四是根據(jù)《四川省水利工程管理?xiàng)l例》和《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，確立了跨市的東風(fēng)渠大型灌區(qū)水資源和水利工程依法由省級(jí)統(tǒng)一管理的體制。

3.3 堅(jiān)持省級(jí)管理體制，是水資源優(yōu)化配置的必然要求

實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置保障各地利益，需在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持科學(xué)調(diào)度，即在時(shí)間上和空間上對(duì)岷江水資源合理利用。

岷江來水水量汛期相對(duì)豐沛、枯期不足。近年來，都江堰上游修建了紫坪鋪等大型水庫，對(duì)提高灌區(qū)水資源的保障能力十分重要，也發(fā)揮了一定的作用，但卻不能完全調(diào)節(jié)汛期水量;加之受地質(zhì)地形制約，再建壩成庫條件有限，因此岷江來水現(xiàn)狀，仍然難以改變。

都江堰的擴(kuò)灌區(qū)，歷史上建設(shè)了一批大型水庫，采用“長(zhǎng)滕結(jié)瓜、引洪囤蓄”的方式使用岷江水資源，這就決定了要盡量多利用岷江汛期水，變洪水為資源，豐水期應(yīng)大流量、高水位、長(zhǎng)時(shí)間和遠(yuǎn)距離地向龍泉山、黑龍灘灌區(qū)水庫輸水，將平水期、枯水期的水量著力保障成都平原地區(qū)生活、生產(chǎn)用水，兼顧環(huán)境用水。要明確行業(yè)間水量分配原則:確保生活工業(yè)用水、滿足農(nóng)業(yè)用水、改善環(huán)境用水、結(jié)合發(fā)電用水。

4 各司其職各負(fù)其責(zé)，譜寫水務(wù)事業(yè)新篇章

面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)水的需求和日益短缺的水資源，中長(zhǎng)期通過引青(衣江)濟(jì)岷(江)和引大(渡河)濟(jì)岷(江)工程來解決;近期通過采取節(jié)水與治污并重、科學(xué)調(diào)度與嚴(yán)格管理并舉、依法管水和管理體制機(jī)制創(chuàng)新等措施來解決水問題。紫坪鋪水庫增加有效供水還有余地，農(nóng)業(yè)節(jié)水還有空間，防污治污還有潛力。要建立權(quán)責(zé)明確的管理體制，開源與節(jié)流雙管齊下，結(jié)合治污，以緩解當(dāng)前水資源供需矛盾，尋求涉水事務(wù)問題的解決措施。

4.1 建立健全權(quán)責(zé)明確的管理體制

建立健全省市縣群團(tuán)的水利管理和涉水事務(wù)分級(jí)、分部門負(fù)責(zé)的管理體制。水管單位按照省政府下達(dá)的“三定”方案規(guī)定的職責(zé)，負(fù)責(zé)水資源的日常管理、水利工程的安全運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)。從用水可靠和節(jié)水有效上講，應(yīng)建立完善用水協(xié)會(huì)組織，特別是農(nóng)民用水協(xié)會(huì)。堅(jiān)持防汛地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，按事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，實(shí)現(xiàn)地方防汛河道治理地方負(fù)責(zé)。灌排兼用省管河道的日常管理，水管單位與地方政府建立共同管理的機(jī)制，河道砂石實(shí)行全面禁采和高壓嚴(yán)打非法盜采，這既是水管單位的職責(zé)，根據(jù)省政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂管理的通知》(川辦函〔2005〕204號(hào))規(guī)定，也是地方行政的職責(zé)，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府各職能部門和沿河鄉(xiāng)政政府及村社的作用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第八條:“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，成都市已建立起了環(huán)境衛(wèi)生由“政府主導(dǎo)、屬地區(qū)(市)縣政府負(fù)責(zé)、相關(guān)省水利工程管理單位配合”的實(shí)施原則，因此水污染防治與河道兩岸的衛(wèi)生環(huán)境管理主體，自然是各地環(huán)保部門和地方政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社、街道社區(qū)。

4.2 按各自職責(zé)實(shí)施有效管理

省級(jí)水管單位需要省水行政主管部門繼續(xù)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和支持，還需要省級(jí)相關(guān)部門和地方政府的大力支持，如建議省上建立水價(jià)穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制、重大水毀恢復(fù)重建基金、主要渠系工程維修養(yǎng)護(hù)基金并監(jiān)督實(shí)施。在水利工程建設(shè)、工程維護(hù)、河道日常監(jiān)管上，地方政府提供資金配套、建設(shè)場(chǎng)地、水政執(zhí)法等方面支持和幫助。地方政府及水務(wù)、工商、稅務(wù)、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，依法依規(guī)實(shí)施河道砂石開采監(jiān)管和嚴(yán)厲打擊非法開采行為。河道水污染問題，東風(fēng)渠管理處雖采取了一定的執(zhí)法行動(dòng)，也多次向有關(guān)部門反映，但收效甚微，急需水污染防治管理主體的各級(jí)環(huán)保部門加強(qiáng)對(duì)東風(fēng)渠灌區(qū)水質(zhì)安全的保護(hù)。環(huán)境衛(wèi)生，沿河渠道的村社、社區(qū)按“戶集、村收、鎮(zhèn)運(yùn)、縣(區(qū))處理”的辦法，對(duì)河渠道內(nèi)及兩岸垃圾漂浮物進(jìn)行層層布防、逐點(diǎn)打撈實(shí)施清理。省水管單位除做好份內(nèi)的工作外，還應(yīng)配合有部門做好涉水相關(guān)事務(wù)。

4.3 重視開源與節(jié)流，解決當(dāng)前水資源短缺問題

紫坪鋪水庫水利樞紐工程既是都江堰來水的控制性工程，也是岷江上游一系列電站總反調(diào)節(jié)工程，它的建設(shè)為提高灌區(qū)供水可靠性創(chuàng)造了條件。一是若改變目前由電網(wǎng)直接調(diào)峰調(diào)度運(yùn)行，嚴(yán)格執(zhí)行“電調(diào)服從水調(diào)”的設(shè)計(jì)調(diào)度方式，減少發(fā)電調(diào)峰棄水水量，將枯期下泄最低流量的不足200m3/s提高到300m3/s，會(huì)極大地提高灌區(qū)枯期的來水狀況，特別是改善城市的水環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，要研究均勻下泄發(fā)電帶來的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償問題;二是在理順灌區(qū)水價(jià)的基礎(chǔ)上，水量調(diào)度絕不能犧牲供水去換取發(fā)電效益;三是搞好工程的節(jié)水改造，改變用水習(xí)慣，通過政策、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等手段減少農(nóng)業(yè)對(duì)水的消耗。開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，實(shí)行全民節(jié)水。

5 結(jié)語

根據(jù)水資源的流域性和統(tǒng)一性，都江堰東風(fēng)渠灌區(qū)仍應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持灌區(qū)現(xiàn)行管理體制，進(jìn)一步探索水管單位與地方政府及其部門間的事權(quán)劃分，明確各方職責(zé)、形成合力，保障水利工程的良性運(yùn)行，促進(jìn)灌區(qū)均衡受益?？傊?，面對(duì)灌區(qū)水問題，應(yīng)堅(jiān)持通過實(shí)行標(biāo)本兼治、各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互支持、相互配合、齊抓共管的途徑，來共同譜寫水務(wù)事業(yè)新的篇章。