塔里木河流域近期綜合治理經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策

繆 康

(新疆塔里木河流域管理局，新疆 庫(kù)爾勒 841000)

1 塔里木河流域近期綜合治理概況

塔里木河流域近期綜合治理項(xiàng)目總投資107億元，是以生態(tài)治理為目標(biāo)的流域綜合治理項(xiàng)目，到2012年底工程基本完工，通過(guò)工程與非工程措施的共同治理，節(jié)水、輸水和生態(tài)恢復(fù)及水資源統(tǒng)一管理與調(diào)度的規(guī)劃目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，塔里木河干流下游生態(tài)環(huán)境得到初步恢復(fù)，取得了較好的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。但塔里木河流域所處的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，水資源有限，加之社會(huì)環(huán)境復(fù)雜，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系緊張，因此，僅靠一次近期治理項(xiàng)目，還不能根本改變塔里木河流域生態(tài)環(huán)境面貌。

2 近期治理取得的主要經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

(1)實(shí)行水資源統(tǒng)一管理，是干旱缺水地區(qū)水資源配置的有效手段。

在水資源十分緊缺的區(qū)域內(nèi)，要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，就需要對(duì)制約可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素—水資源實(shí)行高效利用。在一個(gè)源流和干流用水矛盾突出的內(nèi)陸河流域，實(shí)現(xiàn)高效利用水資源的有效方法，就是對(duì)流域水資源實(shí)行統(tǒng)一管理和調(diào)度，只有這樣才能很好的協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各方面的利益關(guān)系，從而做到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)，水資源利用可持續(xù)，生態(tài)保護(hù)可持續(xù)。

(2)源流和干流要同步整治。

塔里木河干流長(zhǎng)1321km，河道兩岸生存著大面積天然林草植被，形成了塔里木河的綠色屏障，從而有效地阻擋了下游兩岸兩大沙漠的合攏，保障著塔里木河流域內(nèi)的人類生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，塔里木河干流自身不產(chǎn)流，其水源完全來(lái)自源流，因此，要想使干流的來(lái)水得到保障，綠色走廊得到保護(hù)，就必須將源流和干流納入同步治理，只有這樣，才能協(xié)調(diào)好源流與干流的關(guān)系，從而使塔里木河干流來(lái)水得到保障。

(3)近期治理項(xiàng)目及投資，應(yīng)緊密?chē)@規(guī)劃輸水目標(biāo)布局和安排。

近期治理項(xiàng)目根本目標(biāo)是恢復(fù)塔里木河干流下游生態(tài)，而生態(tài)恢復(fù)的根本是保障源流向干流的輸水量，因此，要抓住輸水目標(biāo)這個(gè)牛鼻子，所有近期治理工程項(xiàng)目布局和投資，應(yīng)結(jié)合各源流向塔里木河干流輸水的比重，有側(cè)重的安排，以使投資發(fā)揮最大輸水效益。但近期治理的項(xiàng)目布局和投資安排上，在圍繞規(guī)劃目標(biāo)針對(duì)性上存在一定的問(wèn)題，項(xiàng)目實(shí)施后的情況表明，從投資效率的角度，近期治理項(xiàng)目安排上對(duì)占向塔里木河干流來(lái)水比例大的源流，并沒(méi)有在投資安排比例上予以傾斜，間接影響了向干流輸水的效益。

(4)行之有效的考核機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)可持續(xù)性的重要保障。

塔里木河流域近期治理工程已全部完成，對(duì)保障塔里木河干流來(lái)水和保護(hù)下游生態(tài)環(huán)境起到了積極的作用，但如何保證已取得的成效持續(xù)下去，是近期治理后續(xù)難題。監(jiān)管是規(guī)劃目標(biāo)可持續(xù)的重要保障，但目前流域內(nèi)還沒(méi)有建立操作性強(qiáng)、切實(shí)可行的規(guī)劃目標(biāo)考核機(jī)制。如果某些源流沒(méi)有完成規(guī)劃輸水目標(biāo)，如何有效地考核，并建立獎(jiǎng)罰機(jī)制，還缺乏有效方法和手段，規(guī)劃目標(biāo)的可持續(xù)性存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

3 對(duì)水資源管理和今后流域治理的對(duì)策和建議

(1)實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度。

落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，以水定需，控制灌溉面積，大力發(fā)展建設(shè)節(jié)水工程，有效降低灌溉用水總量，到2020年使“四源一干”灌溉用水總量降至到新疆自治區(qū)最嚴(yán)格水資源管理制度規(guī)定的灌溉用水總量控制范圍內(nèi)。將節(jié)出的水用于生態(tài)、生活和城鎮(zhèn)工業(yè)。

通過(guò)近期治理，在塔里木河流域“四源一干”初步形成了水資源統(tǒng)一管理體制，但考慮到水資源流動(dòng)性和互相轉(zhuǎn)換的特點(diǎn)，為更好地對(duì)水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)進(jìn)一步深化流域體制改革，完善流域管理體制和運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化塔里木河流域管理機(jī)構(gòu)在水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度上的核心作用，對(duì)全流域地表水和地下水水資源實(shí)行統(tǒng)一管理和調(diào)度。為合理開(kāi)發(fā)利用水資源，打破行業(yè)利益，制訂“四源一干”水資源統(tǒng)一調(diào)度規(guī)則，以滿足灌溉、生態(tài)、發(fā)電等各行業(yè)對(duì)用水過(guò)程的需求。

(2)全面建設(shè)水資源監(jiān)控體系。

塔里木河流域有144條大中小河流，但水文及水資源監(jiān)測(cè)站網(wǎng)還很稀疏，僅在為數(shù)不多的“四源一干”河流上，建有水文監(jiān)測(cè)站點(diǎn)59個(gè)，多數(shù)中小河流缺乏水文監(jiān)測(cè)，以至不能對(duì)水資源的利用實(shí)施有效監(jiān)測(cè)。實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，監(jiān)測(cè)計(jì)量是基礎(chǔ)，沒(méi)有嚴(yán)密?chē)?yán)格的監(jiān)測(cè)計(jì)量，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度就難以落到實(shí)處。當(dāng)前塔里木河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)總用水量約占全疆的60%，落實(shí)總量控制與定額管理的最嚴(yán)格水資源管理制度，面臨著監(jiān)測(cè)手段不完善、考核難以客觀的局面，因此，應(yīng)積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，對(duì)塔里木河流域進(jìn)行全方位的水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系建設(shè)。

(3)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，降低農(nóng)業(yè)用水比重。

無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，無(wú)工不富，無(wú)商不活。塔里木河流域雖然綠洲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)達(dá)，但流域經(jīng)濟(jì)整體滯后，尤其是工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展緩慢，第三產(chǎn)業(yè)密度低、層次不高。塔里木河流域地區(qū)國(guó)土廣袤、資源豐富，但遠(yuǎn)離主體市場(chǎng)、交通條件差、基礎(chǔ)配套不完善，加之技術(shù)人力資源匱乏、導(dǎo)致社會(huì)投資與人才引進(jìn)環(huán)境差，礦產(chǎn)資源乃至農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，居民分散、城市化程度低、信息化發(fā)展慢，經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期處于初級(jí)狀態(tài)。

為此，政府應(yīng)大力推動(dòng)塔里木河流域區(qū)域的工業(yè)化、信息化與城鎮(zhèn)化，減少分散的建設(shè)，而改為新建小城鎮(zhèn)以促進(jìn)城鎮(zhèn)化，為工業(yè)化發(fā)展集聚人力資源。同時(shí)，根據(jù)塔里木河流域地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求，以中央企業(yè)為主體，聯(lián)合當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)強(qiáng)力推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化，加快當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂缓途偷爻擎?zhèn)化。

(4)全面推進(jìn)高效節(jié)水灌溉，實(shí)現(xiàn)資源性節(jié)水。

塔里木河流域的農(nóng)業(yè)用水長(zhǎng)期占總用水的94%以上，遠(yuǎn)高于全國(guó)68%的平均水平，塔里木河流域水資源高效利用的核心是農(nóng)業(yè)水資源高效利用。近年來(lái)，塔里木河流域的各級(jí)政府和兵團(tuán)各師把農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)作為解決三農(nóng)問(wèn)題、提高各族群眾收入的一項(xiàng)重要措施來(lái)抓，農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)進(jìn)入到快速發(fā)展時(shí)期，但截至2012年底，塔里木河流域高效節(jié)水面積僅占總灌溉面積的24.5%，綜合畝均灌溉水量為770m3，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.47，水資源利用效率和效益較低，進(jìn)一步發(fā)展高效節(jié)水的潛力巨大。為保障塔里木河流域生態(tài)用水，在合理縮減灌溉面積的同時(shí)，應(yīng)大力加強(qiáng)塔里木河流域高效節(jié)水發(fā)展的規(guī)模和力度，建設(shè)現(xiàn)代化高效綠洲農(nóng)業(yè)體系，提高農(nóng)業(yè)用水的效率與效益，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)資源性節(jié)水、還水于生態(tài)，保障塔里木河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)的用水需求。

因此，應(yīng)積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，大力加強(qiáng)塔里木河流域的高新節(jié)水、促進(jìn)現(xiàn)代化高效綠洲農(nóng)業(yè)建設(shè)，對(duì)尤其貧困的地區(qū)予以政策和資金重點(diǎn)傾斜，力爭(zhēng)通過(guò)5年左右的建設(shè)，到2020年塔里木河流域田間高效節(jié)水面積比重提高到70%左右，使現(xiàn)代化高效綠洲農(nóng)業(yè)體系初見(jiàn)成效。

(5)加強(qiáng)源流調(diào)控能力建設(shè)，保障向干流輸水能力。

受自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約，塔里木河流域大多數(shù)河流缺少控制性工程，已建水庫(kù)興利庫(kù)容僅占河流徑流量的9.4%，水資源調(diào)控能力嚴(yán)重不足，加之現(xiàn)狀城鎮(zhèn)供水基礎(chǔ)設(shè)施不足，保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展供水安全的任務(wù)十分艱巨。兵團(tuán)團(tuán)(場(chǎng))多數(shù)處于流域下游，水資源利用條件更加惡劣，水源難以保障，供水保證率低。除此之外，控制性工程不足一方面不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高灌溉保障率，另一方面也導(dǎo)致在河流上的亂引、多引，既不利于在近河流灌區(qū)推廣高效節(jié)水灌溉，又導(dǎo)致遠(yuǎn)離河流的灌區(qū)邊節(jié)水邊開(kāi)荒，用水總量控制難以落到實(shí)處。建設(shè)山區(qū)水庫(kù)、提高水資源調(diào)控能力，對(duì)塔里木河流域生態(tài)保護(hù)(組合各源流“集中同步”實(shí)現(xiàn)向干流的生態(tài)輸水)、提高灌溉保證率同時(shí)控制引水總量、提高防洪能力等具有重要意義。

因此，應(yīng)積極爭(zhēng)取國(guó)家加大對(duì)塔里木河流域水資源控制工程的支持力度。在前期工作、資金安排等方面給予優(yōu)先保障，防止塔里木河近期綜合治理生態(tài)效果得而復(fù)失，為保障塔里木河干流輸水提供條件。同時(shí)，多年的實(shí)踐表明，山區(qū)控制性水利樞紐的管理權(quán)交由流域管理部門(mén)統(tǒng)一調(diào)配，建立跨行業(yè)的統(tǒng)一的水量調(diào)度中心，才能真正實(shí)現(xiàn)電調(diào)服從水調(diào)、保障生態(tài)用水。

(6)統(tǒng)籌加大源流和干流下游河道整治力度。

隨著水利工程建設(shè)，“四源一干”河流兩岸和人工綠洲邊緣自然形成的6100萬(wàn)畝天然林草植被綠色屏障，僅靠地下水滲漏及河道兩岸滿溢灌溉，已不能滿足維持生態(tài)正常生長(zhǎng)用水需求。因此，要結(jié)合河道行洪和過(guò)水能力，實(shí)施生態(tài)輸水工程建設(shè)，對(duì)源流向干流輸水通道進(jìn)行整治，建設(shè)生態(tài)閘，實(shí)施生態(tài)封育，進(jìn)行濕地湖泊保護(hù)和修復(fù)等生態(tài)工程建設(shè)，保障生態(tài)用水，以有效保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，遏制生態(tài)惡化趨勢(shì)。

(7)加強(qiáng)流域執(zhí)法能力建設(shè)。

嚴(yán)格執(zhí)行《塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》，做到有法可依。為有效遏制違法違章水事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)探索建立水政與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，改變了目前水行政執(zhí)法被動(dòng)局面，增強(qiáng)了執(zhí)法力量，強(qiáng)化了執(zhí)法手段，又提高了水行政執(zhí)法的強(qiáng)制力，給違法者心理上造成了威懾，遇有暴力抗法時(shí)公安能及時(shí)處置，以確保水政執(zhí)法的順利進(jìn)行和水政執(zhí)法人員的人身安全，從而解決了水事案件執(zhí)法難的問(wèn)題，依法維護(hù)塔里木河流域正常水事活動(dòng)。

(8)項(xiàng)目安排與目標(biāo)考核掛鉤。

如果國(guó)家安排后續(xù)治理項(xiàng)目，建議項(xiàng)目安排應(yīng)與目標(biāo)考核掛鉤，目標(biāo)考核沒(méi)有達(dá)標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)暫停下一年度的項(xiàng)目安排。

4 結(jié)語(yǔ)

塔里木河流域近期綜合治理已經(jīng)結(jié)束，但塔里木河流域生態(tài)環(huán)境的綜合治理任重而道遠(yuǎn)，水的問(wèn)題是塔里木河流域生態(tài)治理的核心問(wèn)題，在近期綜合治理取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該繼續(xù)深入研究水的問(wèn)題，在加強(qiáng)工程治理措施的同時(shí)，不斷地提高水資源管理水平，保護(hù)塔里木河流域的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。

［1］塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報(bào)告［Z］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2002.

［2］鄧銘江.塔里木河下游環(huán)境監(jiān)測(cè)與生態(tài)修復(fù)研究［J］.水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2005(02).

［3］巴合提瓦爾·馬蘇爾，艾克木，劉興雄.下坂地水利樞紐工程對(duì)塔里木河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的意義［J］.水利技術(shù)監(jiān)督，2005(10).

［4］陳亞寧，崔旺誠(chéng)，李衛(wèi)紅，張?jiān)?塔里木河的水資源利用與生態(tài)保護(hù)［J］.地理學(xué)報(bào)，2003(02).

［5］陳亞寧，葉朝霞，毛曉輝，張霞，羅江燕.新疆塔里木河斷流趨勢(shì)分析與減緩對(duì)策［J］.干旱區(qū)地理，2009(06).