水庫移民項目建設管理問題與對策

尉光文，龍愛華

(1.甘肅省張掖市水務局，甘肅 張掖 734000;2.中國水利水電科學研究院，北京 100038)

張掖市水庫移民項目主要有大中型水庫移民后期扶持項目、大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施建設項目、小型水庫移民后期扶持項目。用于水庫移民項目建設的資金主要包括國家資金、庫區(qū)基金、結余資金、自籌資金等，如何正視目前水庫移民項目中存在的問題，采取相應措施，管好用好各類水庫移民后期扶持資金，加強水庫移民項目管理顯得尤為重要和迫切。

1 水庫移民項目管理中存在的問題

1.1 項目投資少，規(guī)模小，實施困難多

水庫移民項目一般按移民居住村實施，各村移民人數(shù)不平衡，相差甚大，且移民村分布不集中，居住分散，為各移民村移民的社會穩(wěn)定，按各村移民人數(shù)多少分攤資金實施項目，致使各移民村實施的項目投資少、規(guī)模小、實施地點分散，同時，項目實施要通過各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社)及移民群眾，協(xié)調難度大，實施困難多。

1.2 項目沒有充分體現(xiàn)移民意愿

水庫移民后期扶持項目在進行項目篩選確定時，在充分征求移民意見，尊重移民意愿方面做的不夠，少數(shù)水庫移民鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、移民村在篩選確定項目時，既沒有召開移民群眾代表會研究討論，也沒有上門征求水庫移民意見，而是由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部說了算。部分項目在篩選確定、施工管理、質量監(jiān)督、竣工驗收等方面沒有移民代表參與，是由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部大包大攬。工程建成后因部分移民沒有受益或受益不均而心存疑慮，到相關部門上訪。

1.3 村級項目缺少統(tǒng)一協(xié)調管理部門

村級項目實施部門多，有農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、電力、交通、財政、農(nóng)發(fā)、水庫移民等多部門實施的項目，各村對實施完的項目沒有建立項目檔案，實施時間長了，有重復申報、交叉實施的項目，各部門各自為政，沒有統(tǒng)一協(xié)調管理的部門。

1.4 項目實際實施與規(guī)劃脫節(jié)

水庫移民項目規(guī)劃是國家、省級安排水庫移民項目和資金的前提和依據(jù)，一期規(guī)劃一般實施3－5年，而作為負責水庫移民項目實施的主體部門縣、市、區(qū)水利部門(水庫移民管理機構)，在編制水庫移民項目規(guī)劃時，由于時間緊，對當前利益與長遠利益、個人利益與局部利益、重點項目與一般項目、發(fā)展前景與資金來源、保護環(huán)境與節(jié)約水土資源、區(qū)域規(guī)劃與本次規(guī)劃等關系考慮欠缺。規(guī)劃項目待實施時，有的項目已被別的部門實施，有的項目不符合當?shù)貙嶋H，需重新篩選規(guī)劃，使實際實施項目與原規(guī)劃項目脫節(jié)。

1.5 項目前期工作質量，缺乏科學合理性

一是由于水庫移民項目小、投資少，部分項目不進行實施方案編制、審批，就逐級上報項目年度計劃，年度計劃中所報項目考慮欠周，缺乏可行性、合理性和科學性，待項目投資計劃下達后，編制、審批項目實施方案時，才發(fā)現(xiàn)原項目估算投資不合理，項目下達投資與下達建設規(guī)模不相匹配;部分設計(實施方案)是沒有資質的設計單位編制，編制方案不合理，投資概算不規(guī)范;水庫移民項目小，市、縣對項目重視程度不夠，對項目實施方案審查把關不嚴，批復方案可操作性不強;項目規(guī)劃、設計、投資預算缺乏依據(jù)，編制的規(guī)劃、設計報告或實施方案過于簡單，過于粗糙，有的項目甚至不做前期工作，靠拍腦袋申報年度計劃，待項目實施時憑經(jīng)驗和想象進行。

1.6 建設管理不規(guī)范

根據(jù)有關規(guī)定50萬元以上項目才進行招投標和建設監(jiān)理，我市水庫移民少，居住分散，水庫移民項目大多都在50萬元以下，實行合同管理，部分項目合同制定不規(guī)范，甲、乙雙方責任與義務不明確，工程實行分期付款、還是一次付款沒有明確規(guī)定、沒有把付款方式與工程完成進度掛鉤，對工程完工后存在質量缺陷如何處理、沒有處理措施等。

建設監(jiān)理不規(guī)范，部分工程沒有派監(jiān)理人員，對工程沒有實施建設監(jiān)理，部分工程雖派了監(jiān)理人員，但由于監(jiān)理人員沒有監(jiān)理工程師資質證，監(jiān)理人員業(yè)務素質較低，建設監(jiān)理工作開展不規(guī)范。

工程施工建設期間，由于工程投資小，市、縣項目主管部門到施工現(xiàn)場檢查指導少，監(jiān)管力度不夠，尤其對項目投資運行管理檢查少、審計少、稽查少。

因水庫移民項目規(guī)模小、投資少，項目由縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村共同實施，項目實施中，縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村領導工作重點多變，導致項目建設內容多變，項目設計變更多，有的項目設計變更了，沒有向原審批單位履行報批手續(xù)。

工程竣工后，主管部門不及時組織進行竣工驗收，部分縣、區(qū)的水庫移民項目工程竣工后幾年了沒有竣工驗收，工程留有尾巴，影響工程效益發(fā)揮。

部分地方不按工程建設程序辦事，項目計劃報上去，尚未批下來就開工了，有的不按規(guī)程、規(guī)范辦事，應該招投標的沒有招投標，應該委托監(jiān)理的沒有委托監(jiān)理，項目實施不嚴謹，違規(guī)操作。

1.7 質量監(jiān)督不到位

水庫移民項目大部分歸屬在水利部門管理，水利部門工程質量監(jiān)督機構只設置在市級，縣級水利部門無工程質量監(jiān)督機構，水庫移民項目小而分散，市級工程質量監(jiān)督機構人員少，監(jiān)督范圍大，無法對水庫移民項目實施全程監(jiān)督，項目質量監(jiān)督不到位;既便在工程施工中落實了專門的監(jiān)督人員，但監(jiān)督人員不懂業(yè)務，外行監(jiān)督內行，流于形式，導致少數(shù)項目建設起點低、質量低、成本高。

2 加強管理的措施對策

2.1 加強組織領導，落實工作責任

縣、市、區(qū)政府要成立以縣、市、區(qū)長任組長，分管領導任副組長，水利、發(fā)改、財政等部門負責人為成員的水庫移民后期扶持工作領導小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分別成立相應機構，明確分管領導，落實業(yè)務技術干部，負責水庫移民后期扶持工作。各移民村為水庫移民后期扶持項目實施主體，負責后期扶持項目的篩選、確定、申報及組織實施。建立各級政府主導，移民部門管理，相關部門配合，移民鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村負責的工作機制?？h、市、區(qū)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府為水庫移民后期扶持工作的責任主體、實施主體、工作主體，對水庫移民后期扶持工作和社會穩(wěn)定負總責，保證水庫移民后期扶持工作的順利推進。

2.2 體現(xiàn)移民意愿，維護移民在項目管理中的知情權、參與權及監(jiān)督權

水庫移民項目受益于移民，只有移民自己的事情，自己去辦，才會認真踏實放心。水庫移民項目只有組織移民群眾參與、移民群眾監(jiān)督，移民才會放心?？h、市、區(qū)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部，在移民項目管理中，不僅項目篩選、確定要通過移民群眾代表會議討論，廣泛征求移民群眾意見，而且項目招投標、合同簽訂、施工管理、質量監(jiān)督、竣工決算、竣工驗收等各個環(huán)節(jié)都要由移民代表參與，并將項目實施情況、實施結果及時向移民群眾張榜公示，接受廣大移民群眾的監(jiān)督，真正能夠使移民群眾滿意。

2.3 加強項目前期工作管理，確保前期工作質量

由各縣、市、區(qū)水利部門或移民管理機構組織移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)、移民村及移民群眾篩選事關移民村和移民發(fā)展的、緊迫實施的較大項目，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，把整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水庫移民資金整合起來，按照移民急需，效益優(yōu)先的為原則，分年度逐村實施一批基礎設施大項目，為水庫移民村實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供堅強保障?？h、市、區(qū)水庫移民管理單位，要對農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、電力、交通、財政、)農(nóng)發(fā)、水庫移民等各部門在全縣、市、區(qū)范圍內各水庫移民村實施的項目，進行登記造冊，建立臺帳，并對各水庫移民村每年上報的項目計劃，進行認真審核，以免項目重復審報列項或交叉實施。各縣、市、區(qū)水庫移民管理單位要處理好各方面關系，權衡各方面利益，委托符合資質的設計單位，認真編制水庫移民項目規(guī)劃、計劃、可研、設計(實施方案)等報告，嚴把各報告的審核、審批關，力求每個水庫移民項目前期工作質量高，正確反映客觀實際，減少項目實施中的設計變更。

2.4 加強項目建設施工管理，確保項目規(guī)范操作

以縣、市、區(qū)為單位，按項目投資計劃下達批、次，將每年同批、次下達投資計劃的水庫移民項目，進入各地公共資源交易平臺，實行打捆招投標，擇優(yōu)選擇施工隊伍。嚴格按照國家基本建設程序要求，實行項目法人責任制、招標投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制，對各縣、市、區(qū)獨立下達投資計劃，而又特別小、無法進行招投標的項目，實行合同制管理，認真編制簽訂施工合同，合同立求科學、合理、全面。在工程建設施工中，要選派懂技術、會管理、具有較高實踐經(jīng)驗的專業(yè)技術人員，深入施工一線指導施工。按相關規(guī)程、規(guī)范規(guī)定的竣工驗收時限、竣工資料整編要求，認真做好竣工資料整編工作，及時組織對工程進行竣工驗收，確保工程建成一處，運行一處，發(fā)揮效益一處。做好項目建后監(jiān)測評估工作，市、縣兩級水庫移民管理機構，在項目竣工后，及時組織對項目進行監(jiān)測評估，及時總結經(jīng)驗，調整工作思路，完善工作措施，不斷提高水庫移民項目的建設管理水平。

2.5 加強工程質量監(jiān)督，確保工程安全

各級移民管理機構內部，實行分工負責，對水庫移民項目逐級逐項把關，一級對一級負責，實行誰簽字誰負責。市、縣級水庫移民項目主管部門要組織審計、財政、紀檢、監(jiān)察等有關部門經(jīng)常深入施工工地，對項目進行定期不定期檢查、督查、稽查、審計等，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，及時整改，特別對水庫移民項目資金進行監(jiān)督檢查，通過加強監(jiān)督檢查，推進水庫移民項目管理的各項管理制度落實到位，預防違規(guī)違紀行為的發(fā)生?？h、市、區(qū)水務部門，按照水利改革的有關精神，加快成立縣、市、區(qū)工程質量監(jiān)督站，對管轄范圍內的水庫移民項目，實行全程質量監(jiān)督，落實工程質量終身責任制，實行誰管理，誰監(jiān)督，誰負責，對造成工程質量事故的單位和個人，按有關規(guī)定，嚴肅查處，嚴肅追究責任。

3 結論

水庫移民后期扶持是一項功在當代，利在千秋的惠民工程，工程實施政策性強、涉及面廣、情況復雜、協(xié)調難度大，只有我們在實踐中，開動腦筋，務實創(chuàng)新，才能不斷完善和提高，把有限的后期扶持資金投入到更緊迫、更重要、取得更大效益的項目上，真正把水庫移民后期扶持工作落到實處。在水庫移民項目管理實踐中，不斷探索新方法，尋找新途徑、研究新問題、總結新經(jīng)驗，讓水庫移民得到實惠和效益，使移民的損失得到補償，共同走向小康社會。

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［4］杜現(xiàn)奇.淺談水庫移民建設項目管理［J］.河北水利，2010(01).