巖溪水庫工程規(guī)劃階段移民社會風險研究

吳慶東

（遵義水利水電勘測設計研究院，貴州遵義563000）

巖溪水庫工程規(guī)劃階段移民社會風險研究

吳慶東

（遵義水利水電勘測設計研究院，貴州遵義563000）

從社會學角度來看，從規(guī)劃到實施階段水庫移民涉及到安置方案變更、移民安置進度、移民超規(guī)搬遷、物價上漲和移民搬遷期管理等社會風險。在巖溪水庫淹沒影響區(qū)具體移民工作實施全過程中，通過對上述潛在風險進行科學的分析評估并采取合理的防范和規(guī)避對策，確保了水庫移民工作順利、高效優(yōu)質的進行。

水利樞紐；水庫移民；社會風險

開展社會穩(wěn)定風險評估工作，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是在中央關于加強和創(chuàng)新社會管理的現(xiàn)實要求下，進一步做好新形勢下群眾工作，解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性問題。從源頭上預防和減少影響穩(wěn)定的社會矛盾，形成科學有效的利益協(xié)調機制、訴求表達機制、矛盾調解機制和權益保障機制等，從而統(tǒng)籌協(xié)調各方利益，將保障和改善民生工作做得更實更好，將社會風險化解在萌芽狀態(tài)和基層，為水利工程項目創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。巖溪水庫規(guī)劃實施階段水庫移民社會風險評估，通過系統(tǒng)、深入的實證研究，在獲取大量一手資料的基礎上，全面分析和預測水庫淹沒區(qū)規(guī)劃實施階段水庫移民可能存在的潛在風險，提出風險控制和規(guī)避對策，達到維護區(qū)域和諧穩(wěn)定，促進地方經(jīng)濟發(fā)展的目的。

1 工程概況

巖溪水庫工程建設征地涉及貴州省遵義市務川縣涪洋鎮(zhèn)和都濡鎮(zhèn)，建設征地分為水庫淹沒影響區(qū)和樞紐工程及其他水利工程建設區(qū)兩部分。依據(jù)《水利水電工程建設征地移民設計規(guī)范》（SL290-2009）并結合庫區(qū)實際情況確定，居民遷移線計算采用20年一遇洪水流量及相應水位回水線，耕園地遷移線計算采用5年一遇洪水流量及相應水位回水線，林地、草地按正常蓄水位778m平水線確定。移民生產(chǎn)安置方式根據(jù)移民條例以有土安置方式為主。根據(jù)主體工程施工進度安排，工程基準年為2011年，庫區(qū)規(guī)劃水平年為2015年?；鶞誓旯こ谈鲄^(qū)生產(chǎn)安置人口712人，搬遷人口419人；規(guī)劃水平年各區(qū)生產(chǎn)安置人口718人，搬遷人口425人。水庫淹沒影響區(qū)基準年生產(chǎn)安置人口211人，搬遷安置人口213人；規(guī)劃年生產(chǎn)安置人口216人，搬遷安置人口218人。樞紐工程及其他水利工程建設區(qū)基準年生產(chǎn)安置人口501人，搬遷安置人口206人；規(guī)劃年生產(chǎn)安置人口502人，搬遷安置人口207人。

2 水庫移民實施階段社會風險分析

2.1 安置方案變更可能誘發(fā)的風險

移民安置從規(guī)劃到實施，由于在建設過程中受到諸如設計深度不夠、移民需求過高、地方政府要求變化等外部因素影響，在實施階段，可能會發(fā)生安置方案的變更。安置方案變更既可能是由移民提出的，也可能是由政府提出的［2］。如移民開始選擇有土安置方式，但安置之后發(fā)現(xiàn)有土安置的收益和穩(wěn)定性不如門面安置或進廠務工，他們就可能要求改為二、三產(chǎn)業(yè)安置；如在征求安置方式時，移民可能限于自己自身能力、鄉(xiāng)土情結等因素，選擇后靠安置方式，但到動遷階段，他們發(fā)現(xiàn)小城鎮(zhèn)安置方式更有利于改善居住條件，他們就可能要求改為小城鎮(zhèn)安置方式；如政府、設計單位選擇的安置點，移民在規(guī)劃階段認可而在實際搬遷階段不愿意去，搬遷工作很難推動，因此可能會造成安置點變更；如規(guī)劃設計外遷安置移民可能因環(huán)境容量、社會融合等問題，安置地政府并不接收移民，造成安置方案重新設計。安置方案變更不僅會造成前期投入浪費，增加移民工作復雜性，還有可能會降低移民搬遷意愿，導致移民對政府工作的不信任。

2.2 移民安置進度可能誘發(fā)的風險

按照要求要在工程建設之前要完成整個移民搬遷安置工作，通常采用移民自主搬遷的形式，除前面所提到的安置方案變更，最有可能影響移民安置進度的是基礎設施建設［3］。移民房屋建設的一般模式為：基礎設施建設完成，為移民房屋建設做好準備，提供方便。移民新的安置點往往缺少水電路等基礎設施，而基礎設施建設又需要部分移民先完成搬遷，移民不搬遷，基礎設施建設就無法實施。因此，移民搬遷進度與基礎設施建設相互影響。移民安置進度緩慢會進一步引發(fā)諸如生活成本增加、搬遷成本增加等連帶風險。另外，移民安置進度緩慢還可能會造成后期倉促搬遷。為保證工程如期開工，預留給移民搬遷的時間較短，影響搬遷安置的質量和效果。

2.3 移民超規(guī)搬遷可能誘發(fā)的風險

由于貴州執(zhí)行“生不增，死不減”的土地政策，因此，土地流轉較為頻繁，農(nóng)戶可以通過土地流轉在其他行政區(qū)域范圍內獲得土地，用以耕作和建房。靈活簡單的土地流轉就可能造成移民不按照規(guī)劃方案進入指定安置點，而是自愿選擇安置點，并在當?shù)刭徺I土地，用于建房。這就有可能出現(xiàn)不符合移民安置規(guī)劃的跨地州自由搬遷，比較典型的就是洪家渡、引子渡自行外遷移民［4］。移民超規(guī)搬遷不僅增加了遷出地政府和安置地政府的工作難度，還無法保障移民的合法權益。因為，自行搬遷的移民無法得到當?shù)卣恼J可，不能夠進行落戶，也就不能享受與當?shù)鼐用裢鹊纳绫！⒂嬌?、教育等政策，成為該區(qū)域內長期居住的外來人口，生活長期無法得到保障，也不利于人口控制和管理。

2.4 物價上漲可能誘發(fā)的風險

巖溪水庫工程投資概算以基準年的物價水平為標準，作為貴州省重大水利工程，工程從項目準備到建設，歷時較長，而物價不斷在變動，不斷的升高，因此如果按照現(xiàn)在的物價來計算移民投資概算，等到真正搬遷時，相當于移民補償資金縮水，就難以到達規(guī)劃制定的安置標準。

2.5 移民搬遷期管理可能誘發(fā)的風險

基層政府是移民搬遷工作的直接執(zhí)行者和移民維穩(wěn)工作的主要承擔者，但基層政府不論是從機構設置的獨立性上，還是從部門設立的數(shù)量上，與實際移民安置社會治安和維穩(wěn)工作需求相比，存在一定差距和壓力，匹配程度有限，如很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有專門的移民機構，而是由其他部門工作人員兼職，這樣可能會在實際工作過程中遇到部門能力不足、機構權力受限、工作效果不理想等問題，可能會對移民安置社會穩(wěn)定風險的預警、控制和化解等都產(chǎn)生制約。

從實物調查到移民安置工作結束，基層政府都需要相應的管理經(jīng)費［5］。巖溪水庫工程處于項目建設階段，基層政府明顯感到管理經(jīng)費不足，導致部分工作人員熱情受到影響，這也阻礙了移民安置工作的有效開展。

雖然大部分移民工作人員具有基層工作經(jīng)驗，但是移民工作涉及政策、工程、社會、經(jīng)濟、環(huán)境、心理等諸多問題，因此對工作人員的專業(yè)水平有很高要求，移民工作人員工作能力建設和管理能力建設都有待提高。

3 水庫移民實施階段社會風險對策研究

3.1 安置方案變更誘發(fā)的風險規(guī)避

（1）首先要從安置方案設計之初就要做好調查咨詢工作，采用公眾參與方法，安置方案要經(jīng)過移民群眾意見咨詢，安置去向要與移民達成搬遷協(xié)議，外遷安置點選擇要與安置地政府進行協(xié)商對接，達成接收方案。

（2）其次要認識到，實施階段因客觀因素導致安置方案變更是對原有方案的修正和完善，有利于移民安置工作更好的推進，設計單位應及時對設計變更進行分析和論證，對變更原因進行深入探討，并提出變更意見和變更方案。

3.2 移民安置進度誘發(fā)的風險規(guī)避

（1）移民先行。當安置方案確定之后，應盡快啟動移民搬遷安置工作，盡可能縮短移民搬遷安置過渡期。移民先行不僅可以讓移民實現(xiàn)安居，還能夠讓移民盡快適應安置地的新環(huán)境，以便發(fā)展經(jīng)濟。

（2）交通等基礎設施先行。加快庫周和移民安置點的基礎設施配套復建進度，尤其是庫周和安置點周邊的交通項目建設。移民搬遷、安置、建房等對周邊交通設施依賴較大，快捷的交通不僅可以加快移民搬遷安置進度，還方便移民將建筑材料運入安置點，減少不必要的資金和時間成本的浪費。

（3）盡快確定安置點地址。加快安置點“三通一平”和基礎設施配套建設，為移民搬遷提供良好的基礎條件，以便加快搬遷安置進度。

3.3 移民超規(guī)搬遷誘發(fā)的風險規(guī)避

（1）除了簽訂搬遷安置協(xié)議外，如有集中安置點政府還應加快建設進度，通過改善居住條件和居住環(huán)境，吸引移民入住安置點；對于不能按協(xié)議進入安置點的移民，應當規(guī)勸其履行搬遷協(xié)議的義務，并向其宣傳自主搬遷安置所帶來的后果；經(jīng)勸說無效的，應聯(lián)系移民自主搬遷選擇落戶地政府，認定其自行購買土地的非法性，給予相應的處罰。

（2）落實責任制，將移民超規(guī)搬遷引發(fā)的問題落實責任到遷出地政府、安置地政府和移民自行遷入地政府。遷出地政府和安置地政府應做好對接工作，保證移民順利搬遷，移民自行遷入地政府應加強人口管理，對不符合規(guī)劃的移民進入，不予以接納，并與遷出地政府、安置地政府及時溝通、協(xié)商，并配合他們做好移民搬遷安置工作。

3.4 物價上漲誘發(fā)的風險規(guī)避

為保障移民安置標準和安置水平不縮水，維護移民合法利益，應當在項目實施階段，根據(jù)當時物價水平變動，以移民規(guī)劃制定的生產(chǎn)安置標準和生活安置標準為依據(jù)，適當適時調整移民投資概算。

3.5 移民搬遷期管理誘發(fā)的風險規(guī)避

（1）保證人員配備規(guī)模與工作內容、業(yè)務數(shù)量、任務要求等相互匹配；根據(jù)移民工作開展的程度，在移民工作高峰期，通過移民政策培訓，適時增加熟悉移民政策的工作人員。

（2）開展移民工作者業(yè)務學習，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的移民工作人員，他們是移民工作的主要承擔者，也是移民政策的主要宣傳者。

（3）合理使用移民經(jīng)費，制定激勵機制。工作成績不僅與績效考核掛鉤，還應適當與物質獎勵相掛鉤，增加基層政府的工作熱情。

4 結語

水利建設工程在移民規(guī)劃設計階段、移民安置實施階段、移民恢復發(fā)展階段，都有可能因為移民政策與其他工程移民政策的差異性、土地補償標準的差異性、房屋補償標準的差異性、特殊人口的認定、生產(chǎn)生活安置、移民資金的穩(wěn)定性與安全性、移民機構與機制的建設等方面產(chǎn)生風險。社會風險因素如果沒有得到很好的處理，很有可能導致移民的上訪、拒絕搬遷，嚴重的甚至可能發(fā)生群體性時間。

巖溪水庫工程規(guī)劃實施階段移民工作，經(jīng)充分的前期論證和實施階段的全面過程控制，準確識別出可能誘發(fā)工程社會穩(wěn)定風險的風險點。針對可能存在的安置方案變更、移民安置進度、移民超規(guī)搬遷、物價上漲和移民搬遷期管理等社會風險，制定完善的規(guī)避對策。方案實施后，對于可能誘發(fā)的風險經(jīng)過風險規(guī)避后有效降低到可控范圍內，產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟、社會效益，得到了當?shù)匾泼袢罕姷闹С帧?/p>

［1］耿濤，周銀珍，粱福慶.水庫移民的社會風險及其對策研究［J］.人民長江，2005（08）.

［2］陳建峰.水庫移民安置社會風險評估若干問題之商榷［J］.貴州水力發(fā)電，2011（05）.

［3］黃莉.水庫移民社會穩(wěn)定風險預警機制研究［J］.水力發(fā)電，2011（09）.

［4］王道兵，高海菊，潘大斌.依蘭航電樞紐社會穩(wěn)定風險分析［J］.東北水利水電，2013（12）.

［5］毛子明，凌晨，胡義浪.水利建設項目社會穩(wěn)定風險因素識別［J］.浙江水利科技，2013（05）.

TV62

：B

：1672-2469（2015）07-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.07.008

吳慶東（1983年—），男，工程師。