鐵路沿線違法建筑清理整治工作的思考

毛永發(fā) 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

鐵路沿線違法建筑清理整治工作的思考

毛永發(fā) 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

我局地處長三角經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，鐵路沿線經(jīng)濟活動頻繁，土地價值不斷攀升，侵占鐵路用地搭建違法建筑現(xiàn)象屢禁不止，嚴重影響鐵路運輸安全和沿線環(huán)境。由于鐵路運輸安全隱患中違法建筑的整治難度大、情況復(fù)雜，如何治理危及鐵路運輸安全的違法建筑，是鐵路運輸安全管理中全新的課題。

土地；清理；管理

隨著大規(guī)模鐵路建設(shè)的不斷推進，新建鐵路陸續(xù)竣工投入運營，對鐵路沿線外部環(huán)境安全提出了更高要求。近年來，鐵路兩側(cè)，高架橋下私搭違建、亂堆亂停等問題較為突出，成為鐵路運營的安全隱患。為此，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持“政府主導(dǎo)，條塊結(jié)合，統(tǒng)籌安排、依法整治”的原則，以保障鐵路運輸持續(xù)安全為目的，著力解決鐵路沿線突出安全隱患，創(chuàng)造良好的鐵路沿線安全環(huán)境，確保鐵路運輸安全。本文以加強鐵路運輸安全外部環(huán)境整治工作為抓手，探索鐵路沿線違法建筑清理整治有效途徑，并從安全隱患表現(xiàn)形式分析入手，對處置依據(jù)和清理整治措施等方面的探討，提出鐵路沿線安全隱患整治的工作建議。

1 鐵路沿線安全隱患情況分析

1.1 基本情況

據(jù)初步排查統(tǒng)計，全局隴海、阜淮、新長、京九、滬昆等鐵路沿線安全隱患約1 900余處，主要集中在上海、杭州、南京、寧波等經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)。尤其是高速鐵路和高架橋下各類安全隱患約147處，其中：違法建筑49處，堆放物65處，圈地經(jīng)營19處，停車場14處。

近年來，國務(wù)院安委辦、鐵路總公司和路局多次針對鐵路沿線安全隱患開展了專項清理整治活動，取得了一定的成效。但是由于鐵路局、合資鐵路公司等鐵路運輸企業(yè)不具備行政執(zhí)法資格，僅靠政府和行政主管部門組織的整治行動，鐵路沿線安全隱患也很難得到有效遏制和徹底消除。

1.2 違法建筑形成

（1）歷史原因。多年以來，一些單位疏于管理，個別單位領(lǐng)導(dǎo)以解決群眾住房困難為借口，默許和同意鐵路沿線周邊居住戶，在鐵路沿線隨意占地搭建房屋。近年來，鐵路生產(chǎn)力布局調(diào)整，一些單位以改善職工住房條件為理由，將部分線路車站關(guān)閉后空置生產(chǎn)房屋分配給職工居住，有些單位和個人還利用周邊鐵路用地搭建輔助用房。由于這些違法建筑形成時間較久，情況復(fù)雜，處理難度較大。

（2）確權(quán)領(lǐng)證滯后。一些鐵路單位對開展鐵路用地確權(quán)工作重要性認識不夠，土地登記領(lǐng)證工作滯后，造成鐵路用地界址不清，面積不準(zhǔn)、四至不明，一旦發(fā)現(xiàn)危及安全的建（構(gòu)）筑物，鐵路部門要維權(quán)或處置，缺少有力法律憑據(jù)支撐。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，城鎮(zhèn)范圍不斷擴大，特別是上海、杭州、南京等經(jīng)濟發(fā)達的城市區(qū)域，受經(jīng)濟利益誘惑，一些單位和個人認為違法成本低下，行政處罰難、司法執(zhí)行難，將鐵路用地作為被侵占的對象，而形成鐵路運輸安全隱患的事件時有發(fā)生。

（3）開發(fā)利用不當(dāng)。部分鐵路單位在鐵路用地開發(fā)利用過程中，簡單采取以租代管對外出租出借鐵路用地，簽訂的租借協(xié)議內(nèi)容不清、標(biāo)的不明，缺乏違約約束條款，甚至默許借用人在鐵路用地內(nèi)搭建房屋，不僅給鐵路權(quán)益造成損害，而且形成了難以清理的違法建筑。

（4）日常監(jiān)管不到位。一些單位管理機制不健全，管理人員工作責(zé)任心不強，對危及安全的違法建筑(構(gòu))物，未能在第一時間發(fā)現(xiàn)并制止，處置時間滯后，處理方式不當(dāng)，使這些新生違法建筑成為新的安全隱患。

（5）新線建設(shè)遺留。部分鐵路建設(shè)項目存在應(yīng)拆而未拆的建筑（構(gòu)）物，一些施工單位將施工用房出售造成項目開通運營以后即遺留違法建筑。

2 違法建筑處置依據(jù)

2.1 國家法律有關(guān)規(guī)定

（1）2008年1月1日施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)。”第六十六條規(guī)定：“建設(shè)單位或者個人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期拆除，可以并處臨時建設(shè)工程造價一倍以下的罰款：①未經(jīng)批準(zhǔn)進行臨時建設(shè)的；②未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進行臨時建設(shè)的；③臨時建筑物、構(gòu)筑物超過批準(zhǔn)期限不拆除的?！钡诹藯l

規(guī)定:“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施?！?/p>

（2）1999年1月1日施行的《中華人民共和國土地管理法》第七十六條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地。”第八十三條規(guī)定：“責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除。”

2.2 地方法規(guī)有關(guān)規(guī)定

2009年8月1日施行的《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》（上海市人大常委會公告第14號）第十一條規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在責(zé)令限期拆除決定規(guī)定的期限內(nèi)，自行拆除違法建筑。當(dāng)事人自行拆除確有困難的，拆違實施部門可以代為拆除。當(dāng)事人未在規(guī)定的期限內(nèi)拆除違法建筑的，拆違實施部門應(yīng)當(dāng)向市或者區(qū)、縣人民政府報告，由市或者區(qū)、縣人民政府責(zé)成拆違實施部門等有關(guān)部門強制拆除，并可以依法予以罰款?！钡谑l規(guī)定：“對正在搭建的違法建筑，拆違實施部門應(yīng)當(dāng)當(dāng)場責(zé)令當(dāng)事人暫停施工，依照有關(guān)法律、法規(guī)進行調(diào)查取證后，以書面形式責(zé)令當(dāng)事人停止建設(shè)、自行拆除，并可以采取暫扣施工工具和材料等措施；當(dāng)事人拒不停止建設(shè)或者拒不拆除的，拆違實施部門應(yīng)當(dāng)立即強制拆除，并可以依法予以罰款?！?/p>

2.3 鐵路法規(guī)有關(guān)規(guī)定

（1）1995年5月1日施行的《中華人民共和國鐵路法》第三十七條規(guī)定：“已經(jīng)取得使用權(quán)的鐵路建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)批準(zhǔn)的用途使用，不得擅自改作他用；其他單位或者個人不得侵占。侵占鐵路建設(shè)用地的，由縣級以上地方人民政府土地管理部門責(zé)令停止侵占、賠償損失?！?/p>

（2）2014年1月1日施行的《鐵路安全管理條例》第八十九條規(guī)定：“未經(jīng)鐵路運輸企業(yè)同意或者未簽訂安全協(xié)議，在鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品，或者違反保證鐵路安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和施工安全規(guī)范，影響鐵路運輸安全的，由鐵路監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令改正，可以處10萬元以下的罰款?！?/p>

綜上所述，鐵路沿線違法建筑處理是地方人民政府和鐵路運輸企業(yè)的共同責(zé)任?？h級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門是違法建筑查處的行政執(zhí)法部門，土地行政主管部門是違法用地查處的行政執(zhí)法部門。鐵路運輸企業(yè)在各級人民政府監(jiān)督、指導(dǎo)下，依據(jù)法律賦予的職責(zé)和義務(wù)，采取有效措施確保鐵路運輸安全。

3 違法建筑清理整治工作途經(jīng)

鐵路是國民經(jīng)濟的大動脈，大眾化的交通工具，國家基礎(chǔ)性交通設(shè)施，營造良好的鐵路運輸環(huán)境，構(gòu)建有效的工作機制，制定完善的管理制度是確保鐵路運輸安全的根本途徑。為此提出以下建議意見：

（1）加強監(jiān)管，控制源頭。要結(jié)合鐵路沿線外部環(huán)境的實際情況，在清理普查的基礎(chǔ)上，采取“三實行”。即實行對違法建筑物安全隱患進行安全風(fēng)險研判，依據(jù)研判結(jié)果分別采取法律的、行政的、經(jīng)濟的手段及時處置；實行路局、站段、車間分級監(jiān)控管理，重點對高速鐵路、城市結(jié)合部、土地價值高等重點地段的監(jiān)管；實行源頭管理，切實做到早防范、早發(fā)現(xiàn)、早制止，將違法行為控制在萌芽狀態(tài)。

（2）依托政府，嚴格執(zhí)法。建立與地方政府定期聯(lián)系協(xié)調(diào)制度，發(fā)現(xiàn)問題及時向地方政府相關(guān)部門報告，并提出執(zhí)法書面申請，積極主動與地方人民政府以及城管執(zhí)法等部門以及街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)，形成路地工作合力，按照屬地管理的原則，依托地方人民政府行政執(zhí)法權(quán)限依法處置鐵路安全隱患。我局要依據(jù)上海市、安徽、浙江省等地的實際情況，充分利用地方政府開展“平安建設(shè)”、“三線三邊”、“三改一拆”等城鄉(xiāng)市容環(huán)境整治活動契機，形成鐵路沿線安全隱患整治氛圍，加快推進沿線違法建筑的拆除工作。

（3）攻堅克難，逐處清理。要按照“堅決制止新生、逐步清理既有”的工作原則，制定清理整治方案，以敢于負責(zé)的作風(fēng)和奮發(fā)有為的精神，攻堅克難，逐步清理歷史遺留違法建筑。全面梳理房屋土地出租出借關(guān)系，對擅自改變用途、轉(zhuǎn)租、擴大使用范圍、私搭違建等行為和整改不到位的，必須堅決督導(dǎo)責(zé)任單位終止合同，收回房屋土地。以典型引路，借鑒隴海線沿線環(huán)境整治方法，創(chuàng)建示范區(qū)段。建立法律援助制度，對發(fā)現(xiàn)違法侵權(quán)行為，采用訴訟等法律手段，維護鐵路部門權(quán)益。

（4）加大投入，封閉管理。有計劃增加鐵路用地保護費用投入，按照《鐵路安全保護條例》的規(guī)定和總公司高速鐵路防護柵欄管理辦法有關(guān)要求，努力實行高速鐵路全線封閉。

（5）盤活資源，利用保護。在保證高鐵運輸安全的前提下，充分利用高鐵線路高架橋下方空間資源，加快推進鐵路用地的綜合開發(fā)，以開發(fā)廣告、種植綠化苗圃和養(yǎng)殖等方式進行探索，先保護、后開發(fā)，通過保護性開發(fā)的方式有效遏制違法侵占行為的發(fā)生。

（6）明確責(zé)任，強化落實。建立健全鐵路用地管理網(wǎng)絡(luò)，將違法建筑監(jiān)督工作責(zé)任分解到每個站段、車間和人員。加強路外安全宣傳，設(shè)立違法建筑舉報聯(lián)系電話，發(fā)動市民群眾和鼓勵職工積極舉報監(jiān)督，對第一舉報人予以獎勵。建立和完善績效考核、責(zé)任追究、督查督辦等管理制度，試行站段外部環(huán)境責(zé)任簽約和鐵路保安共保等方式，推動管理單位積極開展違建清理整治工作，實現(xiàn)常態(tài)化有效管理。

責(zé)任編輯：萬寶安

來稿日期：2015-02-05