中共中央、國(guó)務(wù)院《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》、《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》

中共中央、國(guó)務(wù)院《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》、《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》

國(guó)有林場(chǎng)改革方案

保護(hù)森林和生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明的根基，深化生態(tài)文明體制改革，健全森林與生態(tài)保護(hù)制度是首要任務(wù)。國(guó)有林場(chǎng)是我國(guó)生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的重要力量，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在大規(guī)模造林綠化和森林資源經(jīng)營(yíng)管理工作中取得了巨大成就，為保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、提升人民生態(tài)福祉、促進(jìn)綠色發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮了重要作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、支持政策不健全，林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為加快推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)科學(xué)發(fā)展，充分發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)在生態(tài)建設(shè)中的重要作用，制定本方案。

一、國(guó)有林場(chǎng)改革的總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，按照分類推進(jìn)改革的要求，圍繞保護(hù)生態(tài)、保障職工生活兩大目標(biāo)，推動(dòng)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)管護(hù)方式創(chuàng)新和監(jiān)管體制創(chuàng)新，推動(dòng)林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國(guó)有林場(chǎng)新體制，為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明作出更大貢獻(xiàn)。

（二）基本原則

——堅(jiān)持生態(tài)導(dǎo)向、保護(hù)優(yōu)先。森林是陸地生態(tài)的主體，是國(guó)家、民族生存的資本和根基，關(guān)系生態(tài)安全、淡水安全、國(guó)土安全、物種安全、氣候安全和國(guó)家生態(tài)外交大局。要以維護(hù)和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)行最嚴(yán)格的國(guó)有林場(chǎng)林地和林木資源管理制度，確保國(guó)有森林資源不破壞、國(guó)有資產(chǎn)不流失，為堅(jiān)守生態(tài)紅線發(fā)揮骨干作用。

——堅(jiān)持改善民生、保持穩(wěn)定。立足林場(chǎng)實(shí)際穩(wěn)步推進(jìn)改革，切實(shí)解決好職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)職工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，確保林場(chǎng)穩(wěn)定。

——堅(jiān)持因地制宜、分類施策。以“因養(yǎng)林而養(yǎng)人”為方向，根據(jù)各地林業(yè)和生態(tài)建設(shè)實(shí)際，探索不同類型的國(guó)有林場(chǎng)改革模式，不強(qiáng)求一律，不搞一刀切。

——堅(jiān)持分類指導(dǎo)、省級(jí)負(fù)責(zé)。中央對(duì)各地國(guó)有林場(chǎng)改革工作實(shí)行分類指導(dǎo)，在政策和資金上予以適當(dāng)支持。省級(jí)政府對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革負(fù)總責(zé)，根據(jù)本地實(shí)際制定具體改革措施。

（三）總體目標(biāo)。到2020年，實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：

——生態(tài)功能顯著提升。通過(guò)大力造林、科學(xué)營(yíng)林、嚴(yán)格保護(hù)等多措并舉，森林面積增加1億畝以上，森林蓄積量增長(zhǎng)6億立方米以上，商業(yè)性采伐減少20%左右，森林碳匯和應(yīng)對(duì)氣候變化能力有效增強(qiáng)，森林質(zhì)量顯著提升。

——生產(chǎn)生活條件明顯改善。通過(guò)創(chuàng)新國(guó)有林場(chǎng)管理體制、多渠道加大對(duì)林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，切實(shí)改善職工的生產(chǎn)生活條件。拓寬職工就業(yè)渠道，完善社會(huì)保障機(jī)制，使職工就業(yè)有著落、基本生活有保障。

——管理體制全面創(chuàng)新?；拘纬晒δ芏ㄎ幻鞔_、人員精簡(jiǎn)高效、森林管護(hù)購(gòu)買服務(wù)、資源監(jiān)管分級(jí)實(shí)施的林場(chǎng)管理新體制，確保政府投入可持續(xù)、資源監(jiān)管高效率、林場(chǎng)發(fā)展有后勁。

二、國(guó)有林場(chǎng)改革的主要內(nèi)容

（一）明確界定國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)責(zé)任和保護(hù)方式。將國(guó)有林場(chǎng)主要功能明確定位于保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。與功能定位相適應(yīng)，明確森林資源保護(hù)的組織方式，合理界定國(guó)有林場(chǎng)屬性。原為事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)，主要承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)的，繼續(xù)按從事公益服務(wù)事業(yè)單位管理，從嚴(yán)控制事業(yè)編制；基本不承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源、主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的，要推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制，暫不具備轉(zhuǎn)企改制條件的，要?jiǎng)冸x企業(yè)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。目前已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)，原則上保持企業(yè)性質(zhì)不變，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)，或者結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革探索轉(zhuǎn)型為公益性企業(yè)，確有特殊情況的，可以由地方政府根據(jù)本地實(shí)際合理確定其屬性。

（二）推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)政事分開(kāi)。林業(yè)行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的微觀管理和直接管理，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，落實(shí)國(guó)有林場(chǎng)法人自主權(quán)。在穩(wěn)定現(xiàn)行隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，綜合考慮區(qū)位、規(guī)模和生態(tài)建設(shè)需要等因素，合理優(yōu)化國(guó)有林場(chǎng)管理層級(jí)。對(duì)同一行政區(qū)域內(nèi)規(guī)模過(guò)小、分布零散的林場(chǎng)，根據(jù)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)原則整合為較大林場(chǎng)?？茖W(xué)核定事業(yè)編制，用于聘用管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和骨干林業(yè)技能人員，經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。強(qiáng)化對(duì)編制使用的監(jiān)管，事業(yè)單位新進(jìn)人員除國(guó)家政策性安置、按干部人事權(quán)限由上級(jí)任命及涉密崗位等確需使用其他方法選拔任用人員外，都要實(shí)行公開(kāi)招聘。

（三）推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)事企分開(kāi)。國(guó)有林場(chǎng)從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，對(duì)商品林采伐、林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和森林旅游等暫不能分開(kāi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。鼓勵(lì)優(yōu)強(qiáng)林業(yè)企業(yè)參與兼并重組，通過(guò)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作，切實(shí)提高企業(yè)性質(zhì)國(guó)有林場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)效率。加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債的清理認(rèn)定和核查工作，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。要加快分離各類國(guó)有林場(chǎng)的辦社會(huì)職能，逐步將林場(chǎng)所辦學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等移交屬地管理。積極探索林場(chǎng)所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型或改制。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，逐步理順國(guó)有林場(chǎng)與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的關(guān)系。

（四）完善以購(gòu)買服務(wù)為主的公益林管護(hù)機(jī)制。國(guó)有林場(chǎng)公益林日常管護(hù)要引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式面向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)。在保持林場(chǎng)生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，按照科學(xué)規(guī)劃原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本、林場(chǎng)職工發(fā)展森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，有效盤(pán)活森林資源。企業(yè)性質(zhì)國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)劃分為公益林的部分，由中央財(cái)政和地方財(cái)政按照公益林核定等級(jí)分別安排管護(hù)資金。鼓勵(lì)社會(huì)公益組織和志愿者參與公益林管護(hù)，提高全社會(huì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)。

（五）健全責(zé)任明確、分級(jí)管理的森林資源監(jiān)管體制。建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地保護(hù)制度、森林保護(hù)制度、森林經(jīng)營(yíng)制度、濕地保護(hù)制度、自然保護(hù)區(qū)制度、監(jiān)督制度和考核制度。按照林地性質(zhì)、生態(tài)區(qū)位、面積大小、監(jiān)管事項(xiàng)、對(duì)社會(huì)全局利益影響的程度等因素由國(guó)家、省、市三級(jí)林業(yè)行政主管部門分級(jí)監(jiān)管，對(duì)林地性質(zhì)變更、采伐限額等強(qiáng)化多級(jí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的積極性。保持國(guó)有林場(chǎng)林地范圍和用途的長(zhǎng)期穩(wěn)定，嚴(yán)禁林地轉(zhuǎn)為非林地。建立制度化的監(jiān)測(cè)考核體制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源保護(hù)管理情況的考核，將考核結(jié)果作為綜合考核評(píng)價(jià)地方政府和有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要依據(jù)。加強(qiáng)國(guó)家和地方國(guó)有林場(chǎng)森林資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，建立健全國(guó)有林場(chǎng)森林資源管理檔案，定期向社會(huì)公布國(guó)有林場(chǎng)森林資源狀況，接受社會(huì)監(jiān)督，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)實(shí)行國(guó)有林場(chǎng)森林資源離任審計(jì)。實(shí)施以提高森林資源質(zhì)量和嚴(yán)格控制采伐量為核心的國(guó)有林場(chǎng)森林資源經(jīng)營(yíng)管理制度，按森林經(jīng)營(yíng)方案編制采伐限額、制定年度生產(chǎn)計(jì)劃和開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，各級(jí)政府對(duì)所管理國(guó)有林場(chǎng)的森林經(jīng)營(yíng)方案編制和實(shí)施情況進(jìn)行檢查。探索建立國(guó)有林場(chǎng)森林資源有償使用制度。利用國(guó)有林場(chǎng)森林資源開(kāi)展森林旅游等，應(yīng)當(dāng)與國(guó)有林場(chǎng)明確收益分配方式；經(jīng)批準(zhǔn)占用國(guó)有林場(chǎng)林地的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定足額支付林地林木補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、植被恢復(fù)費(fèi)和職工社會(huì)保障費(fèi)用。啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)森林資源保護(hù)和培育工程，合理確定國(guó)有林場(chǎng)森林商業(yè)性采伐量。加快研究制定國(guó)有林場(chǎng)管理法律制度措施和國(guó)有林場(chǎng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等。探索建立國(guó)家公園。

（六）健全職工轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)制和社會(huì)保障體制。按照“內(nèi)部消化為主，多渠道解決就業(yè)”和“以人為本，確保穩(wěn)定”的原則妥善安置國(guó)有林場(chǎng)富余職工，不采取強(qiáng)制性買斷方式，不搞一次性下崗分流，確保職工基本生活有保障。主要通過(guò)以下途徑進(jìn)行安置：一是通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式從事森林管護(hù)撫育；二是由林場(chǎng)提供林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)等工作崗位逐步過(guò)渡到退休；三是加強(qiáng)有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)部分職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。將全部富余職工按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范疇，平穩(wěn)過(guò)渡、合理銜接，確保職工退休后生活有保障。將符合低保條件的林場(chǎng)職工及其家庭成員納入當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ戏秶袑?shí)做到應(yīng)保盡保。

三、完善國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展的政策支持體系

（一）加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)需要，不能簡(jiǎn)單照搬城市建設(shè)。各級(jí)政府將國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級(jí)政府建設(shè)計(jì)劃，按照支出責(zé)任和財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系，在現(xiàn)有專項(xiàng)資金渠道內(nèi)，加大對(duì)林場(chǎng)供電、飲水安全、森林防火、管護(hù)站點(diǎn)用房、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，將國(guó)有林場(chǎng)道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃。加快國(guó)有林場(chǎng)電網(wǎng)改造升級(jí)。積極推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)移民，將位于生態(tài)環(huán)境極為脆弱、不宜人居地區(qū)的場(chǎng)部逐步就近搬遷到小城鎮(zhèn)，提高與城鎮(zhèn)發(fā)展的融合度。落實(shí)國(guó)有林場(chǎng)職工住房公積金和住房補(bǔ)貼政策。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，按照行政隸屬關(guān)系，經(jīng)城市政府批準(zhǔn)，依據(jù)保障性安居工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，允許國(guó)有林場(chǎng)利用自有土地建設(shè)保障性安居工程，并依法依規(guī)辦理土地供應(yīng)和登記手續(xù)。

（二）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的財(cái)政支持。中央財(cái)政安排國(guó)有林場(chǎng)改革補(bǔ)助資金，主要用于解決國(guó)有林場(chǎng)職工參加社會(huì)保險(xiǎn)和分離林場(chǎng)辦社會(huì)職能問(wèn)題。省級(jí)財(cái)政要安排資金，統(tǒng)籌解決國(guó)有林場(chǎng)改革成本問(wèn)題。具備條件的支農(nóng)惠農(nóng)政策可適用于國(guó)有林場(chǎng)。將國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧工作納入各級(jí)政府扶貧工作計(jì)劃，加大扶持力度。加大對(duì)林場(chǎng)基本公共服務(wù)的政策支持力度，促進(jìn)林場(chǎng)與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。

（三）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的金融支持。對(duì)國(guó)有林場(chǎng)所欠金融債務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查摸底，按照平等協(xié)商和商業(yè)化原則積極進(jìn)行化解。對(duì)于正常類金融債務(wù)，到期后依法予以償還；對(duì)于國(guó)有或國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的、國(guó)有林場(chǎng)因營(yíng)造公益林產(chǎn)生的不良債務(wù)，由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局等有關(guān)部門研究制定具有可操作性的化解政策；其他不良金融債務(wù)，確因客觀原因無(wú)法償還的，經(jīng)審核后可根據(jù)實(shí)際情況采取貸款展期等方式進(jìn)行債務(wù)重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關(guān)規(guī)定予以核銷。嚴(yán)格審核不良債務(wù)，防止借改革逃廢金融機(jī)構(gòu)債務(wù)。開(kāi)發(fā)適合國(guó)有林場(chǎng)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，充分利用林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息政策，拓寬國(guó)有林場(chǎng)融資渠道。

（四）加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)人才隊(duì)伍建設(shè)。參照支持西部和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展相關(guān)政策，引進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才。建立公開(kāi)公平、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的用人機(jī)制，營(yíng)造良好的人才發(fā)展環(huán)境。適當(dāng)放寬艱苦地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘條件，適當(dāng)提高國(guó)有林場(chǎng)林業(yè)技能崗位結(jié)構(gòu)比例，改善人員結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，加大林場(chǎng)職工培訓(xùn)力度，提高國(guó)有林場(chǎng)人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，全面落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)

（一）加強(qiáng)總體指導(dǎo)。有關(guān)部門要加強(qiáng)溝通，密切配合，按照職能分工抓緊制定和完善社會(huì)保障、化解債務(wù)、職工住房等一系列支持政策。國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家林業(yè)局要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，根據(jù)不同區(qū)域國(guó)有林場(chǎng)實(shí)際，切實(shí)做好分類指導(dǎo)和服務(wù)，加強(qiáng)跟蹤分析和督促檢查，適時(shí)評(píng)估方案實(shí)施情況。方案實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的重大問(wèn)題及時(shí)上報(bào)國(guó)務(wù)院。

（二）明確工作責(zé)任。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革負(fù)總責(zé)，按照本方案確定的目標(biāo)、任務(wù)和政策措施，結(jié)合實(shí)際盡快制定具體方案，確保按時(shí)完成各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)。加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，維護(hù)國(guó)有林場(chǎng)合法權(quán)益，保持森林資源權(quán)屬穩(wěn)定，嚴(yán)禁破壞國(guó)有森林資源和亂砍濫伐、濫占林地、無(wú)序建設(shè)。做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，及時(shí)化解矛盾，確保社會(huì)穩(wěn)定。

國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)

保護(hù)森林和生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明的根基，深化生態(tài)文明體制改革，健全森林與生態(tài)保護(hù)制度是首要任務(wù)。國(guó)有林區(qū)是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林區(qū)管理體制不完善，森林資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，民生問(wèn)題較為突出，嚴(yán)重制約了生態(tài)安全保障能力。為積極探索國(guó)有林區(qū)改革路徑，健全國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有林區(qū)生態(tài)功能和發(fā)展活力，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)。

一、國(guó)有林區(qū)改革的總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國(guó)有林區(qū)生態(tài)功能和建設(shè)國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地為導(dǎo)向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線，積極推進(jìn)政事企分開(kāi)，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護(hù)方式，完善支持政策體系，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國(guó)有林區(qū)新體制，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)林區(qū)森林資源逐步恢復(fù)和穩(wěn)定增長(zhǎng)，推動(dòng)林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

（二）基本原則

——堅(jiān)持生態(tài)為本、保護(hù)優(yōu)先。尊重自然規(guī)律，實(shí)行山水林田湖統(tǒng)籌治理，重點(diǎn)保護(hù)好森林、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)，確保森林資源總量持續(xù)增加、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力持續(xù)提升、生態(tài)功能持續(xù)增強(qiáng)。

——注重民生改善、維護(hù)穩(wěn)定。改善國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況，積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)就業(yè)增收，保障職工基本生活，維護(hù)林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

——促進(jìn)政企政事分開(kāi)、各負(fù)其責(zé)。厘清政府與森工企業(yè)的職能定位，剝離森工企業(yè)的社會(huì)管理和辦社會(huì)職能，加快林區(qū)所辦企業(yè)改制改革，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)各司其職、各負(fù)其責(zé)。

——強(qiáng)化統(tǒng)一規(guī)劃、融合發(fā)展。破除林區(qū)條塊分割的管理模式，將林區(qū)納入所在地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，推動(dòng)林區(qū)社會(huì)融入地方、經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)。

——堅(jiān)持分類指導(dǎo)、分步實(shí)施。充分考慮國(guó)有林區(qū)不同情況，中央予以分類指導(dǎo)，各地分別制定實(shí)施方案，科學(xué)合理確定改革模式，不搞一刀切，循序漸進(jìn)，走出一條具有中國(guó)特色的國(guó)有林區(qū)改革發(fā)展道路。

（三）總體目標(biāo)。到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開(kāi)，林區(qū)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，森林資源管護(hù)和監(jiān)管體系更加完善，林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本融入地方，生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，職工基本生活得到有效保障；區(qū)分不同情況有序停止天然林商業(yè)性采伐，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林面積增加550萬(wàn)畝左右，森林蓄積量增長(zhǎng)4億立方米以上，森林碳匯和應(yīng)對(duì)氣候變化能力有效增強(qiáng)，森林資源質(zhì)量和生態(tài)保障能力全面提升。

二、國(guó)有林區(qū)改革的主要任務(wù)

（一）區(qū)分不同情況有序停止重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源穩(wěn)步恢復(fù)和增長(zhǎng)。明確國(guó)有林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護(hù)生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，將提供生態(tài)服務(wù)、維護(hù)生態(tài)安全確定為國(guó)有林區(qū)的基本職能，作為制定國(guó)有林區(qū)改革發(fā)展各項(xiàng)政策措施的基本出發(fā)點(diǎn)。研究提出加強(qiáng)國(guó)有林區(qū)天然林保護(hù)的實(shí)施方案。穩(wěn)步推進(jìn)黑龍江重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐試點(diǎn)，跟蹤政策實(shí)施效果，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，有序停止內(nèi)蒙古、吉林重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，全面提升森林質(zhì)量，加快森林資源培育與恢復(fù)。

（二）因地制宜逐步推進(jìn)國(guó)有林區(qū)政企分開(kāi)。在地方政府職能健全、財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)，一步到位實(shí)行政企分開(kāi)，全部剝離企業(yè)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，交由地方政府承擔(dān)，人員交由地方統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算；在條件不具備的地區(qū)，先行在內(nèi)部實(shí)行政企分開(kāi)，逐步創(chuàng)造條件將行政職能移交當(dāng)?shù)卣?/p>

（三）逐步形成精簡(jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)。適應(yīng)國(guó)有林區(qū)全面停止或逐步減少天然林商業(yè)性采伐和發(fā)揮生態(tài)服務(wù)主導(dǎo)功能的新要求，按照“機(jī)構(gòu)只減不增、人員只出不進(jìn)、社會(huì)和諧穩(wěn)定”的原則，分類制定森工企業(yè)改制和改革方案，通過(guò)多種方式逐年減少管理人員，最終實(shí)現(xiàn)合理編制和人員規(guī)模，逐步建立精簡(jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)，依法負(fù)責(zé)森林、濕地、自然保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)植物資源的保護(hù)管理及森林防火、有害生物防治等工作。逐步整合規(guī)模小、人員少、地處偏遠(yuǎn)的林場(chǎng)所。

（四）創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制。根據(jù)森林分布特點(diǎn)，針對(duì)不同區(qū)域地段的生產(chǎn)季節(jié)，采取行之有效的管護(hù)模式，實(shí)行遠(yuǎn)山設(shè)卡、近山管護(hù)，加強(qiáng)高新技術(shù)手段和現(xiàn)代交通工具的裝備應(yīng)用，降低勞動(dòng)強(qiáng)度，提高管護(hù)效率，確保管護(hù)效果。鼓勵(lì)社會(huì)公益組織和志愿者參與公益林管護(hù)，提高全社會(huì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)。創(chuàng)新林業(yè)生產(chǎn)組織方式，造林、管護(hù)、撫育、木材生產(chǎn)等林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)，凡能通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)的要面向社會(huì)購(gòu)買。除自然保護(hù)區(qū)外，在不破壞森林資源的前提下，允許從事森林資源管護(hù)的職工從事林特產(chǎn)品生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)，增加職工收入。積極推動(dòng)各類社會(huì)資本參與林區(qū)企業(yè)改制，提高林區(qū)發(fā)展活力。

（五）創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制。建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地保護(hù)制度、森林保護(hù)制度、森林經(jīng)營(yíng)制度、濕地保護(hù)制度、自然保護(hù)區(qū)制度、監(jiān)督制度和考核制度。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有即全民所有，國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門代表國(guó)家行使所有權(quán)、履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)管理重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的國(guó)有森林資源和森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的審批。研究制定重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理法律制度措施。進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門派駐地方的森林資源監(jiān)督專員辦事處的監(jiān)督職能，優(yōu)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源保護(hù)管理的監(jiān)督。建立健全以生態(tài)服務(wù)功能為核心，以林地保有量、森林覆蓋率、森林質(zhì)量、護(hù)林防火、有害生物防治等為主要指標(biāo)的林區(qū)績(jī)效管理和考核機(jī)制，實(shí)行森林資源離任審計(jì)。科學(xué)編制長(zhǎng)期森林經(jīng)營(yíng)方案，作為國(guó)有森林資源保護(hù)發(fā)展的主要遵循和考核國(guó)有森林資源管理績(jī)效的依據(jù)。探索建立國(guó)家公園。

（六）強(qiáng)化地方政府保護(hù)森林、改善民生的責(zé)任。地方各級(jí)政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和森林資源保護(hù)負(fù)總責(zé)。要將林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃及投資計(jì)劃。切實(shí)落實(shí)地方政府林區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。國(guó)有林區(qū)森林覆蓋率、森林蓄積量的變化納入地方政府目標(biāo)責(zé)任考核約束性指標(biāo)。林地保有量、征占用林地定額納入地方政府目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容。省級(jí)政府對(duì)組織實(shí)施天然林保護(hù)工程、全面停止天然林商業(yè)性采伐負(fù)全責(zé)，實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到省”。地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本行政區(qū)域的森林防火工作并實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

（七）妥善安置國(guó)有林區(qū)富余職工，確保職工基本生活有保障。充分發(fā)揮林區(qū)綠色資源豐富的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)開(kāi)發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植、境外采伐、林產(chǎn)品加工、對(duì)外合作等，創(chuàng)造就業(yè)崗位。中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)森林管護(hù)、人工造林、中幼齡林撫育和森林改造培育的支持力度，推進(jìn)職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。對(duì)符合政策的就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的，由地方政府按國(guó)家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌解決社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，對(duì)跨行政區(qū)域的國(guó)有林業(yè)單位，由所在的市級(jí)或省級(jí)政府統(tǒng)籌解決。

三、完善國(guó)有林區(qū)改革的政策支持體系

（一）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林區(qū)的財(cái)政支持。國(guó)有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐后，中央財(cái)政通過(guò)適當(dāng)增加天保工程財(cái)政資金予以支持。結(jié)合當(dāng)?shù)厝司杖胨剑m當(dāng)調(diào)整天保工程森林管護(hù)費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。加大中央財(cái)政的森林保險(xiǎn)支持力度，提高國(guó)有林區(qū)森林資源抵御自然災(zāi)害的能力。加大對(duì)林區(qū)基本公共服務(wù)的政策支持力度，促進(jìn)林區(qū)與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。

（二）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林區(qū)的金融支持。根據(jù)債務(wù)形成原因和種類，分類化解森工企業(yè)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)。對(duì)于正常類金融債務(wù)，到期后應(yīng)當(dāng)依法予以償還。對(duì)于確需中央支持化解的不良類金融債務(wù)，由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局等有關(guān)部門在聽(tīng)取金融機(jī)構(gòu)意見(jiàn)、充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究制定切實(shí)可行、有針對(duì)性的政策，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。嚴(yán)格審核不良債務(wù)，防止借改革逃廢金融機(jī)構(gòu)債務(wù)。開(kāi)發(fā)適合國(guó)有林區(qū)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，拓寬林業(yè)融資渠道，加大林業(yè)信貸投放，大力發(fā)展對(duì)國(guó)有林區(qū)職工的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，完善林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息政策。

（三）加強(qiáng)國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)需要，不能簡(jiǎn)單模仿城市建設(shè)、建造繁華都市。各級(jí)政府要將國(guó)有林區(qū)電網(wǎng)、飲水安全、管護(hù)站點(diǎn)用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級(jí)政府建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，將國(guó)有林區(qū)道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃，加快國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造和電網(wǎng)改造升級(jí)，加強(qiáng)森林防火和有害生物防治。國(guó)家結(jié)合現(xiàn)有渠道，加大對(duì)國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。

（四）加快深山遠(yuǎn)山林區(qū)職工搬遷。將林區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)納入地方城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合林區(qū)改革和林場(chǎng)撤并整合，積極推進(jìn)深山遠(yuǎn)山職工搬遷。充分考慮職工生產(chǎn)生活需求，尊重職工意愿，合理布局職工搬遷安置地點(diǎn)。繼續(xù)結(jié)合林區(qū)棚戶區(qū)改造，進(jìn)一步加大中央支持力度，同時(shí)在安排保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資時(shí)給予傾斜。林場(chǎng)撤并搬遷安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等參照?qǐng)?zhí)行獨(dú)立工礦區(qū)改造搬遷政策。切實(shí)落實(shí)省級(jí)政府對(duì)本地棚戶區(qū)改造工作負(fù)總責(zé)的要求，相關(guān)省級(jí)政府及森工企業(yè)也要相應(yīng)加大補(bǔ)助力度。對(duì)符合條件的困難職工，當(dāng)?shù)卣e極研究結(jié)合公共租賃住房等政策，解決其住房困難問(wèn)題。拓寬深山遠(yuǎn)山林區(qū)職工搬遷籌資渠道，加大金融信貸、企業(yè)債券等融資力度。切實(shí)落實(shí)棚戶區(qū)改造住房稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策。

（五）積極推進(jìn)國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。推進(jìn)大小興安嶺、長(zhǎng)白山林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，積極發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)。進(jìn)一步收縮木材采運(yùn)業(yè)，嚴(yán)格限制礦業(yè)開(kāi)采。鼓勵(lì)培育速生豐產(chǎn)用材林特別是珍貴樹(shù)種和大徑級(jí)用材林，大力發(fā)展木材深加工、特色經(jīng)濟(jì)林、森林旅游、野生動(dòng)植物馴養(yǎng)繁育等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，提高林區(qū)職工群眾收入。利用地緣優(yōu)勢(shì)發(fā)展林產(chǎn)品加工基地和對(duì)外貿(mào)易，建設(shè)以口岸進(jìn)口原料為依托、以精深加工為重點(diǎn)、以國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)為導(dǎo)向的林產(chǎn)品加工集群。支持國(guó)有優(yōu)強(qiáng)企業(yè)參與國(guó)有林區(qū)企業(yè)的改革重組，推進(jìn)國(guó)有林區(qū)資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。選擇條件成熟的地區(qū)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，支持試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，全面落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)

（一）加強(qiáng)對(duì)改革的組織領(lǐng)導(dǎo)。有關(guān)部門要明確責(zé)任，密切配合，按照本意見(jiàn)要求制定和完善社會(huì)保障、化解債務(wù)、職工住房等一系列支持政策。國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家林業(yè)局要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和分類指導(dǎo)，抓好督促落實(shí)。各有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）要對(duì)本地區(qū)國(guó)有林區(qū)改革負(fù)總責(zé)，結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施方案，細(xì)化工作措施和要求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決改革中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，落實(shí)好各項(xiàng)改革任務(wù)。

（二）注重試點(diǎn)先行、有序推進(jìn)。要充分考慮改革的復(fù)雜性和艱巨性，積極探索，穩(wěn)妥推進(jìn)改革。各有關(guān)省（自治區(qū)）可以按照本意見(jiàn)精神，選擇部分工作基礎(chǔ)條件較好的國(guó)有林業(yè)局先行試點(diǎn)，積累改革經(jīng)驗(yàn)，再逐步推廣。

（三）嚴(yán)格依法依規(guī)推進(jìn)改革。要強(qiáng)化各級(jí)政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)森林資源監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)森林資源保護(hù)績(jī)效的考核，嚴(yán)格杜絕濫占林地、無(wú)序建設(shè)、亂砍濫伐、破壞森林資源的現(xiàn)象。要認(rèn)真執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格紀(jì)律要求，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。要依法保障林區(qū)職工群眾的合法權(quán)益，維護(hù)林區(qū)和諧穩(wěn)定。

（新華社北京2015年3月17日電）

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10.3969/j.issn.1005-4707.2015.04.001