電子監(jiān)控與公民隱私權保護

曲曉菲，張子禮,張 波

(1.中國人民公安大學法學院，北京100038；2.山東理工大學法學院，山東淄博255049)

電子監(jiān)控與公民隱私權保護

曲曉菲1，張子禮2,張 波2

(1.中國人民公安大學法學院，北京100038；2.山東理工大學法學院，山東淄博255049)

現代社會中，電子監(jiān)控系統(tǒng)的使用越來越普遍，它和公民隱私權有著緊密聯系。政府機關、有關組織等不適當的使用電子監(jiān)控會對公民隱私造成不必要的干擾和侵害；健全對電子監(jiān)控系統(tǒng)治理方面的立法，規(guī)范對所獲取信息的使用和管理，是保護電子監(jiān)控下公民隱私的有效措施。

隱私權;電子監(jiān)控系統(tǒng);公共場所;規(guī)制

自上世紀中期開始，在公共場所以及交通設施中開始大規(guī)模使用電子監(jiān)控系統(tǒng)。電子監(jiān)控系統(tǒng)在帶來方便的同時也給公民的個人隱私帶來了威脅，指責其侵犯公民隱私權的案例極為繁多，對這種現象有必要用法律手段進行規(guī)制。

一、公民隱私權與電子監(jiān)控系統(tǒng)

(一)隱私權概念

隱私權作為一個一直在發(fā)展的權利，它在不同時期內容也不同。目前，對隱私權概念還沒有一致的認識。學術界對隱私權的界定有兩點是普遍認同的。第一，隱私權的權利主體是自然人；第二，隱私權保護的是個人信息與秘密，并且這種信息與公共利益無關。[1]24

公民有權根據自己需要決定怎樣保護自己的隱私，在多大程度上允許他人使用自己的隱私，以及在法律保護的范圍內維護自己合法的隱私利益，在自己的隱私權利受到侵害時選擇怎樣的補救措施等。

(二)電子監(jiān)控系統(tǒng)的安裝與使用

電子監(jiān)控系統(tǒng)對維護公眾利益，保障國家以及公民的財產人身安全，有效預防和打擊違法犯罪行為有積極作用。電子監(jiān)控系統(tǒng)無聲的記錄下被監(jiān)視區(qū)域所發(fā)生的一切。通過電子監(jiān)控設備可以把犯罪過程全部或部分記錄下來，作為日后對案件處理的重要證據。安裝和使用電子監(jiān)控系統(tǒng)時，要在最小范圍內減少對公民隱私權的侵害。

安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)要盡量征求相關公民意見，把對侵犯公民隱私的可能性降到最低。公民和政府思考的出發(fā)點是不同的，政府使用電子監(jiān)控系統(tǒng)是出于工作和維護公共安全需要，公民反對安裝是出于保護自己隱私的考量，在公民權利領域是“法不禁止即自由”，安裝電子監(jiān)控會影響到其自由的實現，感覺自己的一些行為受到監(jiān)視。在聽證與協(xié)商過程中，政府都是最終的決策者，都是自己決定是否要安裝電子監(jiān)控，怎么安裝，在哪安裝。

二、電子監(jiān)控侵害公民隱私權的現象分析

(一)公安機關公開電子監(jiān)控導致侵害公民隱私權

公安機關因為自身工作和維護公共利益的需要，掌握了有關公民某方面的信息資料，這些信息資料很可能是公民隱私權的核心內容。因此，公安機關有在法定范圍內為公民保守隱私以及合理使用的義務。在“人肉搜索”現象不斷發(fā)生的信息時代，若公安機關不當公開了安裝在公共場所的電子監(jiān)控器拍攝到的與公共利益無關的個人隱私資料，會給公民帶來不必要的麻煩。

如果在公開的行政信息中關系到公民的隱私信息正好與公共利益相關，依據公共利益優(yōu)先原則，對公民隱私信息的保護會受到限制，這時公安機關依法公開行政信息不被認為是侵犯了公民的隱私權。反之，公安機關及其工作人員因為自身判斷失誤或者受到外界干擾，誤將與公共利益無關的個人信息當成應當公開的行政信息加以公布，就可能給隱私權人造成傷害。

(二)各類主體隨意安裝與強制安裝電子監(jiān)控設備

隨著現代安防技術的日趨成熟，對電子監(jiān)控技術的使用也日漸增多，安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的主體也日益多元化。之前，電子監(jiān)控系統(tǒng)的安裝主體是公安機關，現在安裝和使用的主體越來越多，如工廠、商業(yè)區(qū)、住宅小區(qū)、賓館、學校以及個人等。有的公民在自家門前甚至在私家車上也安裝電子監(jiān)控設備，如此普遍的安裝與使用電子監(jiān)控設備，使公民的隱私隨時可能暴露在公眾視野里，更多的隱私可能被侵犯。

近年來，為了建設社會安防體系，滿足打擊犯罪的需要，強制安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的范圍呈擴大趨勢，強制安裝在法律上實際上是強加給權利人的一種義務。目前我國沒有統(tǒng)一的法律來規(guī)制不當安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的問題，有些地方性、規(guī)范性文件中粗略的規(guī)定了關于從技防中獲取圖像等信息的使用、保存等，但是對于可以在哪些地方安裝電子監(jiān)控設備及怎樣規(guī)范安裝電子監(jiān)控設備等問題都沒有具體規(guī)定。

在目前的行政執(zhí)法中面臨的主要問題有：第一，哪些單位可以強制安裝？哪些單位可以自愿安裝？這兩個問題的關鍵在于規(guī)定了前者，自愿安裝的范圍就不言自明了；第二，可以在哪些地方和部位安裝？哪些地方不得安裝?強制安裝時為了安全需要，但在實踐中沒有意識到安全需要分兩個層次。[2]規(guī)范強制安裝和不適當安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的問題要綜合考慮不同的安全需要。

(三)不適當的使用電子監(jiān)控系統(tǒng)拍攝的圖像

安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)等是為了維護社會治安，打擊違法犯罪行為，為公安工作提供基本的技術支持，不是為了監(jiān)視公民的個人隱私生活。但是，現行法律對誰能安裝和使用電子監(jiān)控系統(tǒng)沒有明確規(guī)定，使得各種安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的主體在其電子監(jiān)控取得的圖像使用方面處于無序狀態(tài)中，隨意使用這種圖像會侵犯公民的隱私。電子監(jiān)控系統(tǒng)使用不規(guī)范可能成為犯罪分子窺探他人隱私、獲取信息的方式，嚴重危及公民的隱私及人身安全。如公安機關在公共場所里安裝的監(jiān)控設備拍攝到情侶親熱等圖像都涉及到公民個人隱私，公安機關公開這些圖像時要作出合理判斷。

目前，我國對公共場所以及交通設施中使用監(jiān)控系統(tǒng)進行監(jiān)控還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)制。在公共場所有很多電子監(jiān)控系統(tǒng)在運行，相關立法存在諸多漏洞，對公民隱私權的保護存在制度層面的缺失。有些地方出臺了關于管理電子監(jiān)控系統(tǒng)的規(guī)定，[3]雖然它們明確了政府在監(jiān)管系統(tǒng)方面的具體職責，但在信息采集過程中對公民隱私保護的規(guī)定還不明確，也沒有規(guī)定如果不當使用侵犯公民隱私權的有效補救措施。

三、完善電子監(jiān)控對公民隱私權侵犯的法律保護

(一)從法律角度進行完善

實際生活中，到處都可以看到公民隱私權被侵犯的現象，尤其是國家公權力的干擾應引起高度重視。電子監(jiān)控系統(tǒng)隨處可見，在銀行、機場、學校、大街小巷等重要場所都有公安機關或單位安裝的電子監(jiān)控系統(tǒng)。這說明個人隱私隨時可能因為公安機關違規(guī)公開技防的圖像而遭受侵犯，迫切需要法律規(guī)制和保護。

1.在具體部門法中規(guī)定對隱私權的保護

我國憲法只規(guī)定了對公民基本權利的保護，對各項具體基本權利沒有詳細規(guī)定，對憲法的應用也體現在部門法的應用中，在具體的部門法中應當對隱私權的保護、救濟途徑等做出具體可行的規(guī)定。

2.要制定隱私權保護的相關法律

目前我國對隱私的保護，民法有粗略規(guī)定，單獨的部門法保護還是空缺，有必要制定約束公權力的《隱私權保護法》，這可以在政府公開監(jiān)控信息方面形成有效監(jiān)督。目前《政府信息公開條例》已出臺并實施，《個人信息保護法》也在制定中，目前在對公民隱私權部門法保護缺位的情況下，對公民隱私權的公法保護顯得尤為必要?！秱€人信息保護法》的立法重點應放在對行政權力的約束。

3.完善公民隱私權的行政救濟制度

可以借鑒國外隱私權的立法成果，依據實際情況，建立符合我國國情的行政救濟制度。可以在行政系統(tǒng)內部設立獨立監(jiān)督委員會，設立公民申訴渠道。比如，借鑒美國州政府的“信息公開委員會”，設立監(jiān)督委員會，由有關部門的首長和專家組成，委員可以是非專職的，主要向復議機關提供咨詢以及直接處理公民申訴。

在隱私權領域，引入行政賠償制度。引入懲罰性的賠償，懲罰性賠償制度對侵權人和潛在的侵權人有一定的震撼作用。當公民的隱私權遭受國家方面的侵害時，可以申請行政賠償。引入懲罰性賠償可以增強對公民隱私權法律保護意識。

(二)從管理方面進行完善

電子監(jiān)控技術作為一種新型科技手段，成為現代社會的治安管理手段，在安防技術不斷更新、違法犯罪率居高不下的時代，應當尋求對策來解決隨意使用電子監(jiān)控對公民隱私造成的威脅。

1.健全對電子監(jiān)控系統(tǒng)治理方面的立法

針對電子監(jiān)控系統(tǒng)的安裝主體問題，應該有法律對具體情況作出分類規(guī)定，主要是看安裝的主體、安裝的目的、安裝的程序是否合法等。首先，國家機關、政府部門等出于自身職權和社會管理的需要，為了公共安全和公共利益的保護需要安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)是毋庸置疑的，但是安裝和使用過程中應遵循法治原則。其次，除了國家機關之外的其他具有社會管理職能的公共組織和單位，如在銀行、住宅小區(qū)等安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)需要經過法律的授權或通過申請得到相關部門的批準才可以安裝。再次，其他私人安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)應當受到嚴格限制。需要根據具體情況和行業(yè)的具體管理制度等需要來判斷是否具備安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的資格，這類私人主體即使安裝了也要嚴格遵守法定的程序和規(guī)定，要對公民的個人隱私嚴格保密，不能借此機會侵犯其隱私權。

2.規(guī)范電子監(jiān)控系統(tǒng)安裝的范圍

在安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的地方，要有明確、醒目、能識別的標志，提醒相關人該區(qū)域有電子監(jiān)控系統(tǒng)，以便公眾可以進行理性選擇：“到不到這些區(qū)域活動”、“活動時更加注意自我保護”,等等。如果在有告示或警示牌等明確提醒下，公民仍要進入電子監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)視的范圍，發(fā)生涉及個人隱私行為，則安裝主體不負相應責任。

對于電子監(jiān)控設備在什么樣范圍內進行安裝，要遵循合理適度原則，由政府來決定對公共場所和關系到公共安全的安裝范圍。具體到各個單位和各個場所，則要結合單位、場所的不同情況，以及它們對監(jiān)控設備需求強弱的程度、地區(qū)安寧狀況及當地發(fā)展水平等因素來綜合考量。[4]

3.規(guī)范對所獲取信息的使用和管理

各地公安機關組建統(tǒng)一的監(jiān)管部門，加強對獲取信息的合理規(guī)制，應當配備相應監(jiān)管人員，把獲取的信息納入日常管理工作中，并對監(jiān)管工作進行監(jiān)督和考評，使對獲取信息的管理和使用規(guī)范化，明確管理人員的職責。

針對電子監(jiān)控系統(tǒng)在全國隨處可見的現象，各地出臺了一些相關規(guī)定，地方立法中的規(guī)定各不相同，對電子監(jiān)控系統(tǒng)獲取信息的使用，規(guī)定不一。因此，有必要進行統(tǒng)一立法，以法律等規(guī)范性文件的形式，對監(jiān)控設備獲取的信息和圖像資料的保存時間、知情范圍、調取主體、調取權限、使用方式等，進行明確的法律規(guī)定。[5]此外，現有的地方立法中對監(jiān)控設施的圖像資料中使用侵犯公民隱私權的規(guī)定不全面，應增加相關內容，如結合不同安裝主體和安裝范圍做出分類限制性規(guī)定，對公共視頻信息和非公共視頻信息通過不同要求和標準來規(guī)范其使用，如果發(fā)生泄露和侵犯公民隱私權的行為，應依法追究相關人員的法律責任。

[1]張新寶.隱私權的法律保護[M].北京：群眾出版社，2004.

[2]余凌云,謝永.論社會安全需求的層次性——兼談安防報警服務公司與公安110報警的銜接問題[J].中國安防產品信息，2004，(3).

[3]玖瑪草.關于電子監(jiān)控侵犯公民隱私權的案例分析[D].蘭州：蘭州大學，2011.

[4]王洪芳，廖建春.對四川瀘州安防系統(tǒng)安裝和使用狀況的調查與思考[J].中國安防，2007，(3).

[5]趙匹靈.技防圖像信息資料管理與使用中的法律問題[J].中國公共安全(綜合版)，2007，(10).

(責任編輯 魯守博)

2014-10-21

曲曉菲，女，山東泰安人，中國人民公安大學法學院碩士生；張子禮，男，山東濰坊人，山東理工大學法學院教授；張波，男，山東淄博人，山東理工大學法學院副教授。

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