關(guān)于《生豬屠宰管理條例》的修訂說明

張杰/中國動物疫病預(yù)防控制中心(農(nóng)業(yè)部屠宰技術(shù)中心）

關(guān)于《生豬屠宰管理條例》的修訂說明

張杰/中國動物疫病預(yù)防控制中心(農(nóng)業(yè)部屠宰技術(shù)中心）

一、關(guān)于修訂《生豬屠宰管理條例》的必要性、目標(biāo)和原則

（一）修訂必要性

1.是履行生豬屠宰行業(yè)管理和監(jiān)督執(zhí)法職能的需要。

根據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》，將商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。

調(diào)整后，農(nóng)業(yè)部門負責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。詳細說，就是農(nóng)業(yè)部負責(zé)起草畜禽屠宰相關(guān)法律法規(guī)草案，制定配套規(guī)章、規(guī)范；制定畜禽屠宰行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；負責(zé)畜禽屠宰行業(yè)統(tǒng)計；負責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理，組織開展監(jiān)督檢查、技術(shù)鑒定等活動。

2.是保證畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的需要。

一是標(biāo)準(zhǔn)不完善、不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)中一些指標(biāo)不夠科學(xué)。

二是規(guī)范、引導(dǎo)屠宰加工企業(yè)重質(zhì)量、重安全，還缺乏有效的制度和機制。

三是產(chǎn)品安全信息公布不規(guī)范、不統(tǒng)一，導(dǎo)致消費者無所適從，甚至造成消費者不必要的恐慌。

四是監(jiān)管不到位、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，部門間存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。

（二）修訂目標(biāo)將《生豬屠宰管理條例》修訂為《畜禽屠宰管理條例》。

（三）修訂原則

一是緊緊圍繞保障畜禽產(chǎn)品安全這一中心?！妒称钒踩ā芬?guī)定的“食品安全”是一個狹義的概念，指食品無毒、無害、符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

二是遵循“保持穩(wěn)定、繼承發(fā)展”的基本原則。體現(xiàn)在制度設(shè)計上主要表現(xiàn)為：學(xué)習(xí)國際先進經(jīng)驗，建立以畜禽產(chǎn)品安全風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度；堅持預(yù)防為主。遵循產(chǎn)品安全監(jiān)管規(guī)律，對畜禽產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工等各個環(huán)節(jié)，有針對性地確定有關(guān)制度，并建立良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析和關(guān)鍵控制點等機制，做到防患于未然。建立畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全事故預(yù)防和處置機制，提高應(yīng)急處理能力；強化了屠宰企業(yè)作為產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人的法律責(zé)任，引導(dǎo)生產(chǎn)者在生產(chǎn)經(jīng)營活動中重質(zhì)量、重服務(wù)、重信譽、重自律，以形成確保畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的長效機制。

二、修訂后的主要內(nèi)容

（一）落實國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求

第一，明確國務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門負責(zé)全國畜禽屠宰的行業(yè)管理工作，縣級以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)畜禽屠宰的行業(yè)管理工作。

第二，整合屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)督管理執(zhí)法職能，授權(quán)縣級以上人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)畜禽屠宰活動的監(jiān)督執(zhí)法工作。

第三，根據(jù)調(diào)整后確立的食品安全監(jiān)督管理體制，將畜禽產(chǎn)品加工、經(jīng)營、流通、餐飲環(huán)節(jié)違法行為的查處主體明確為食品藥品監(jiān)督管理等部門。

第四，按照工商登記制度改革有關(guān)要求，取消了《生豬屠宰管理條例》中屠宰廠場“應(yīng)當(dāng)持生豬定點屠宰證書向工商行政管理部門辦理登記手續(xù)”的規(guī)定。

（二）強化三方面責(zé)任落實

第一，強化地方政府畜禽屠宰屬地管理責(zé)任。

第二，強化相關(guān)部門監(jiān)督管理責(zé)任。

第三，強化畜禽定點屠宰廠場主體責(zé)任。

食品生產(chǎn)經(jīng)營者落實主體責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)做到：一是守法生產(chǎn)經(jīng)營。應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)進行生產(chǎn)經(jīng)營，不能出現(xiàn)違法行為，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二是誠信自律，對社會和公眾負責(zé)，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。食品行業(yè)是良心行業(yè)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者要有社會責(zé)任感，守住道德底線，誠信自律，自覺接受社會監(jiān)督。

（三）建立畜禽屠宰管理制度

制度1：國家對畜禽屠宰實行許可制度。在《條例（草案）》中明確規(guī)定：豬牛羊雞鴨鵝實行屠宰許可制度。從事畜禽屠宰的，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但是，農(nóng)村地區(qū)不以經(jīng)營為目的、個人自宰自食的，不需要取得許可。

制度2：推行畜禽屠宰廠（場）分級管理制度?！稐l例（草案）》第四條規(guī)定，國家根據(jù)生豬定點屠宰廠（場）的規(guī)模、生產(chǎn)和技術(shù)條件以及質(zhì)量安全管理狀況，推行生豬定點屠宰廠（場）分級管理制度。

制度3：實行畜禽屠宰獸醫(yī)食品衛(wèi)生檢驗制度。即“畜禽屠宰廠（場）的獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗員應(yīng)當(dāng)依照畜禽屠宰獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗規(guī)程，對屠宰畜禽同步實施檢驗，并出具檢驗報告。沒有檢驗?zāi)芰Φ男笄萃涝讖S（場），應(yīng)當(dāng)委托經(jīng)考核合格的獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗員實施檢驗。

目前實行的動物檢疫和肉品衛(wèi)生檢驗：法律依據(jù)不同、性質(zhì)不同、實施主體不同、法律后果不同、內(nèi)容不同。

制度4：建立畜禽屠宰產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估制度。畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險應(yīng)包括動物疫病風(fēng)險、品質(zhì)風(fēng)險、非法添加物風(fēng)險、生產(chǎn)管理風(fēng)險、衛(wèi)生規(guī)范風(fēng)險、投入品風(fēng)險等等。而不僅僅是動物疫病和品質(zhì)檢驗。所以在草案中規(guī)定：國務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門組織全國動物衛(wèi)生風(fēng)險評估專家委員會，對屠宰畜禽及其產(chǎn)品的質(zhì)量安全狀況進行風(fēng)險評估，根據(jù)評估結(jié)果，制定、實施國家畜禽屠宰質(zhì)量安全監(jiān)控計劃。

開展風(fēng)險評估的意義：一是國際通行做法，也是應(yīng)對日益嚴(yán)峻的食品安全形勢的重要經(jīng)驗。二是可以為國務(wù)院獸醫(yī)主管部門和有關(guān)食品安全監(jiān)管部門提供科學(xué)決策依據(jù)，對于制定、修改食品安全標(biāo)準(zhǔn)和提高有關(guān)部門的監(jiān)督管理效率都能發(fā)揮積極作用。三是對于在WTO框架協(xié)議下開展國際畜禽產(chǎn)品貿(mào)易具有重大意義。四是進行食品安全管理的重要技術(shù)基礎(chǔ)，有利于提高公眾的食品安全信心，推動我國食品安全管理由末端控制向風(fēng)險控制轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗主導(dǎo)向科學(xué)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

制度5：建立畜禽屠宰質(zhì)量追溯制度。明確畜禽定點屠宰廠場要如實記錄其屠宰的畜禽來源、畜禽產(chǎn)品流向、獸醫(yī)食品衛(wèi)生檢驗和無害化處理等內(nèi)容，做到全程可追溯。也就是要求痕跡化管理。畜禽進廠（場）查驗登記制度。畜禽產(chǎn)品出廠（場）記錄制度。

可追溯制度可以概括為：在食品供應(yīng)的整個過程對食品的各個相關(guān)信息進行記錄存儲的質(zhì)量保障系統(tǒng)，其目的是在食品出現(xiàn)質(zhì)量問題時，能夠快速有效的查詢到出問題的原料或加工環(huán)節(jié)，必要時進行召回，實施有針對性的懲罰措施，由此來提高食品安全水平。

制度6：建立畜禽問題產(chǎn)品召回制度。明確畜禽定點屠宰廠場對存在安全隱患的畜禽產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)采取召回措施，防止問題產(chǎn)品流向餐桌。這個也是按照《食品安全法》相關(guān)要求設(shè)置的條款。

制度7：建立畜禽屠宰統(tǒng)計監(jiān)測制度。明確畜禽定點屠宰廠場報送畜禽收購、屠宰、銷售等信息，以便行業(yè)協(xié)會和主管部門及時掌握畜禽行業(yè)發(fā)展實際情況，及時應(yīng)對畜禽市場波動。

制度8：建立畜禽屠宰獸醫(yī)衛(wèi)生控制體系制度。

制度9：建立病害畜禽及畜禽產(chǎn)品進行無害化處理制度。

制度10：建立畜禽屠宰廠（場）信用檔案制度，記錄許可頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處等情況，納入國家統(tǒng)一信用信息共享交換平臺，并依法向社會公開。對有不良信用記錄的畜禽屠宰廠（場）增加監(jiān)督檢查頻次。

（四）加大監(jiān)督管理和執(zhí)法力度

第一，為合理配置行政管理資源和監(jiān)督執(zhí)法力量，要求縣級以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門對畜禽定點屠宰廠場實施風(fēng)險分級管理，根據(jù)風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況，確定屠宰監(jiān)管的重點、方式和頻次。

第二，要求縣級以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門制定畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全年度抽檢計劃，并組織實施。

第三，為加強部門間屠宰監(jiān)督執(zhí)法的配合和支持，要求縣級以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門與公安部門建立畜禽屠宰行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機制。

第四，參照《食品安全法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋【2013】12號）的規(guī)定，加大了對畜禽屠宰相關(guān)違法行為的懲處力度。

第五，確立違法行為人禁止從業(yè)制度，規(guī)定受到行政處罰和刑事判罰的人員在規(guī)定期限內(nèi)不得從事畜禽屠宰活動。其中被吊銷證書的，主要負責(zé)人和直接負責(zé)的主管人員五年內(nèi)不得從業(yè)。被判處有期徒刑以上的，終身不得從事屠宰活動。

（五）其他內(nèi)容

第一，提出畜禽屠宰廠場可以依法自愿成立行業(yè)協(xié)會，推動行業(yè)誠信建設(shè)。

第二，鑒于國家對環(huán)境保護工作的重視，以及畜禽屠宰活動存在廢棄物處理不當(dāng)和環(huán)境污染隱患，草案在畜禽定點屠宰廠場設(shè)立條件中增加了“依法取得環(huán)境影響評價審批手續(xù)”的內(nèi)容，提高了設(shè)立屠宰廠場的門檻。

第三，草案對從事清真屠宰活動提出明確要求。這是涉及到民族政策問題。

第四，草案為《畜禽屠宰管理條例》施行前設(shè)立的生豬定點屠宰廠場設(shè)定了過渡期。為3年。（本文根據(jù)會議資料整理，未經(jīng)作者審閱，如有出入，以其個人意見為準(zhǔn)）