關于政府非稅收入收繳管理制度的完善

舒友祺

（湖南農業(yè)大學 商學院，湖南 長沙 410128 ）

1 收繳管理制度的變遷

我國非稅收入收繳管理制度，按照代收方式大致可以劃分為“單位代收”、“銀行代收”、“電子代收”三個階段。

（1）“單位代收”階段（1993～1999年）。單位代收，是指納入預算管理的預算外資金由執(zhí)收單位代理收取，通過過渡性賬戶層層上解主管部門，由主管部門匯總定期繳入財政專戶或國庫單一賬戶的收繳方式。從1993年起，行政性收費“納入財政預算管理”，標志著預算外資金收繳方式由“單位收取”轉變?yōu)椤皢挝淮铡奔磫挝淮斦魇铡?978年12月黨的十一屆三中全會召開后，預算外資金規(guī)模逐步增加。1983年1月財政部《預算外1資金管理試行辦法》和1986年4月國務院《關于加強預算外資金管理的通知》指出，預算外資金是指不納入國家預算，由各地方、各部門、各單位自收自支的財政資金。1993年10月中辦、國辦轉發(fā)財政部《關于治理亂收費的規(guī)定》、《關于對行政性收費、罰沒收入實行預算管理的規(guī)定》和1995年1月財政部《行政性收費、罰沒收入實行預算管理實施辦法》明確，行政性收費收入作為國家財政收入，逐步納入財政預算內管理，尚未納入預算內管理的行政性收費、專項收費及事業(yè)性收費，實行財政專戶存儲。1996年7月國務院《關于加強預算外資金管理的決定》規(guī)定，預算外資金實行收支兩條線管理。1996年12月財政部《政府性基金預算管理辦法》規(guī)定，執(zhí)收單位將基金收入全部送存財政專戶。

（2）“銀行代收”階段（1999～2009年）。銀行代收，是指財政部門在代理銀行開設專門用于歸集和結算非稅收入的賬戶，委托代理銀行代收非稅收入資金，由代理銀行繳存財政專戶或國庫單一賬戶的收繳方式。從1999年起，預算外資金實行“銀行代收”，結束了預算外資金“單位代收”的歷史，標志著預算外資金收繳方式由“單位代收”轉變?yōu)椤般y行代收”。實行“銀行代收”方式后，由執(zhí)收單位和代理銀行兩個主體分別完成開票和代收業(yè)務，實現(xiàn)了票款分離和票款同步。1999年3月中辦、國辦轉發(fā)財政部《關于1999年落實行政事業(yè)性收費和罰沒收入“收支兩條線”規(guī)定工作的意見》規(guī)定，推行行政事業(yè)性收費票款分離，實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的管理體制。1999年6月財政部《行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》、2001年12月國辦轉發(fā)《財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》、2002年6月財政部《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》、2004年7月財政部《關于加強地方非稅收入管理的通知》規(guī)定，各項行政事業(yè)性收費實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的管理制度。

（3）“電子代收”階段（2009年～至今）。電子代收，是指財政部門建立統(tǒng)一的非稅收入收繳管理體系，繳款人及其代理銀行通過非稅收入收繳管理體系和電子信息系統(tǒng)，將應繳款項直接繳入財政專戶或國庫單一賬戶的收繳方式。從2009年起，財政部規(guī)定通過收繳管理系統(tǒng)收繳非稅收入，標志著非稅收入收繳方式由“銀行代收”轉變?yōu)椤半娮哟铡薄ｋ娮哟?，擁有繳款人不需要往返銀行繳款、擺脫了銀行營業(yè)時間的限制、可以在任意地方完成繳款、可以通過電腦和手機等移動終端方式辦理等優(yōu)點。非稅收入收繳電子化，建立了新型收繳賬戶體系和電子信息系統(tǒng)，財政資金直接繳入財政專戶或國庫單一賬戶，實現(xiàn)了資金和信息及時匹配。2009年1月，財政部《關于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導意見》規(guī)定，所有非稅收入收繳都要在統(tǒng)一的收繳管理體系中運行。2011年4月財政部《關于進一步完善制度規(guī)定切實加強財政資金管理的通知》、2011年12月財政部《關于進一步推進地方國庫集中收付制度改革的指導意見》、2012年12月財政部《關于推進財政票據電子化改革的的方案》、2014年10月國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》、2014年12月國辦《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》規(guī)定，完善和推廣運用財政票據電子化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)“電子開票、自動核銷、全程跟蹤、源頭控制、信息共享”，推行非稅收入電子繳庫，實現(xiàn)非稅收入全電子化繳款。2015年4月國務院《關于實施銀行卡清算監(jiān)管準入管理的決定》明確，我國銀行卡清算市場將全面開放。

2 收繳管理制度的困惑

我國非稅收入收繳管理改革，從1993年《關于治理亂收費的規(guī)定》，到2002年《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》、2009年《關于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導意見》、2015年計劃制定《政府非稅收入收繳管理辦法》，歷時三個七年。

（1）收繳管理制度的管理范疇。經常提及非稅收入收繳管理制度一詞，尚未明確非稅收入收繳管理制度管理范疇。2002年6月財政部《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》，明確預算外收入收繳管理制度改革內容，2009年1月財政部《關于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導意見》，提出深化非稅收入收繳管理改革要求，沒有明確非稅收入收繳管理制度的管理范疇。

（2）執(zhí)收單位的執(zhí)收責任。明確了非稅收入立項權利、定標權和減免權，尚未明確執(zhí)收單位的執(zhí)收責任。1996年7月國務院《關于加強預算外資金管理的決定》規(guī)定，省級以下各級人民政府及其部門無權審批設立行政事業(yè)性收費項目或調整收費標準，地方無權批準設立基金項目。2004年7月財政部《關于加強政府非稅收入管理的通知》規(guī)定，符合國家規(guī)定審批程序批準設立的行政事業(yè)性收費和政府性基金，必須嚴格按照規(guī)定范圍和標準及時足額征收。

（3）繳款人及其代理銀行的繳款責任。明確了行政事業(yè)性收費、政府性基金等概念，尚未明確繳款人及其代理銀行的繳款責任。《中國財政情況（2013～2014）》明確，行政事業(yè)性收費是在向公民、法人提供特定服務的過程中，按照成本補償和非盈利原則向特定服務對象收取的費用。政府性基金是向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。2004年7月財政部《關于加強政府非稅收入管理的通知》規(guī)定，非稅收入是利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得的財政資金。

（4）收繳管理制度的收入項目范圍。相關文件對我國非稅收入管理范圍先后作出了不一致的規(guī)定。2004年7月財政部《關于加強政府非稅收入管理的通知》規(guī)定，政府非稅收入包括行政事業(yè)性收費等10項。2011年12月財政部《關于進一步推進地方國庫集中收付制度改革的指導意見》規(guī)定，國庫集中支付制度要覆蓋所有財政性資金。2014年8月，《中華人民共和國預算法》，規(guī)定政府的全部收入和支出都應當納入預算。2014年9月國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》，規(guī)定把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。2015年5月國務院《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》規(guī)定，行政事業(yè)性收費、政府性基金和實行政府定價的經營服務性收費，實行收費目錄清單管理。

（5）收繳管理制度的執(zhí)收單位范圍。部分事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織執(zhí)收非稅收入，但是不愿意納入非稅收入監(jiān)管單位范圍。2009年1月財政部《關于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導意見》規(guī)定，將改革推進到所有執(zhí)收單位和所有非稅收入項目。2015年4月財政部《關于開展涉企收費專項清理規(guī)范工作的通知》，規(guī)定行政機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體等，均納入清理規(guī)范的范圍。2015年5月國務院《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》，規(guī)定行政事業(yè)性收費、政府性基金和實行政府定價的經營服務性收費，實行收費目錄清單管理。2015年6月國務院常務會議決定，對政府性基金和專項收入實現(xiàn)目錄清單管理。

（6）繳款人的支付方式與支付程序。POS機刷卡、批量代扣、網上銀行、手機銀行、微信銀行等電子支付手段的出現(xiàn)，客觀要求將“單位開票、銀行代收”改革為“電子開票、電子代收”。2012年12月財政部《關于推進財政票據電子化改革的方案》規(guī)定，逐步完善財政票據電子化管理系統(tǒng)，具有電子開票、自動核銷、資金監(jiān)管、統(tǒng)計分析等功能。2013年3月《國務院機構改革和轉變職能方案》規(guī)定，繼續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能。2015年4月國務院《關于實施銀行卡清算機構準入管理的決定》規(guī)定，我國的銀行卡清算市場將全面開放。

（7）收繳賬戶設置與入庫方式。建立現(xiàn)代預算制度，要求非稅收入“直接繳款”過渡到“直接繳庫”。2010年10月《財政信息化建設三年行動計劃》要求，建成覆蓋所有財政資金和所有預算單位的財政管理信息系統(tǒng)。2011年8月中辦、國辦《關于深化政務公開加強政務服務的意見》規(guī)定，實行“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”的運行模式。2014年12月國辦《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》指出，積極推行非稅收入電子繳庫，實現(xiàn)非稅收入直接繳入國庫。2015年5月行政審批制度改革要求，行政審批服務職能向行政審批服務部門集中，行政審批服務部門向政務中心集中。

（8）緩減免管理的責任主體。非稅收入緩減免管理是非稅收入征管的組成部分，執(zhí)收單位是緩減免管理的責任主體。2000年3月財政部《關于加強政府性基金管理的通知》規(guī)定，征收政府性基金的部門或單位，不得多收、少收、自行減免或截留政府性基金。2004年5月《湖南省非稅收入管理條例》規(guī)定，執(zhí)收單位不得多征、少征或者擅自減征、免征非稅收入。2004年7月財政部《關于加強政府非稅收入管理的通知》規(guī)定，未經省級以上財政部門批準，執(zhí)收單位不得減免行政事業(yè)性收費；未經國務院或財政部批準，執(zhí)收單位不得減免政府性基金。

3 完善收繳管理制度的建議

建立健全非稅收入收繳管理制度，就是為了加快非稅收入入庫速度和運行效率、規(guī)范執(zhí)收單位的收繳行為?！墩嵌愂杖胧绽U管理辦法》的完善應考慮下述幾個方面的內容。

（1）收繳管理制度的管理范圍。建議明確“非稅收入收繳管理制度，是指將非稅收入的執(zhí)收與繳款相分離的制度。非稅收入收繳管理，包括非稅收入執(zhí)收管理和非稅收入繳款管理”。非稅收入收繳包括收與繳，收就是非稅收入執(zhí)收單位征收非稅收入，繳就是非稅收入繳款人、執(zhí)收單位及其代理銀行解繳非稅收入。政府及其財政、物價等部門是管理方，執(zhí)收單位、代理銀行、繳款人是被管理方，由政府及其財政和物價部門通過制定相關制度，約束執(zhí)收單位執(zhí)收行為和繳款人、執(zhí)收單位及其代理銀行繳款行為。

（2）執(zhí)收單位的執(zhí)收責任。建議明確“非稅收入執(zhí)收，是指非稅收入執(zhí)收單位依據有關規(guī)定征收或收取非稅收入的行為。征收或收取非稅收入必須依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的項目、范圍、標準和程序執(zhí)行”。非稅收入執(zhí)收管理，就是規(guī)定執(zhí)收單位“使用什么項目收、按照什么標準收”，即執(zhí)收單位必須按法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的項目和標準執(zhí)收。非稅收入執(zhí)收管理，就是約束執(zhí)收單位的執(zhí)收行為。在非稅收入收繳管理制度中，通過界定非稅收入執(zhí)收責任來規(guī)范執(zhí)收單位的執(zhí)收行為。

（3）繳款人及其代理銀行的繳款責任。建議明確“非稅收入繳款，是指非稅收入繳款人或執(zhí)收單位及其代理銀行依據有關規(guī)定將非稅收入解繳財政部門指定賬戶的行為。解繳非稅收入必須依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的方式和程序執(zhí)行?！狈嵌愂杖肜U款管理，就是規(guī)定繳款人及其代理銀行“使用什么方式繳、通過什么渠道繳”，即繳款人及其代理銀行必須按法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的方式和渠道繳款。非稅收入繳款管理，就是約束繳款人及其代理銀行的繳款行為。

（4）納入改革范疇的收入范圍。建議明確“非稅收入收繳管理制度所稱的非稅收入，是指除稅收收入以外的所有政府性財政資金”。行政機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織收取的除會費收入之外的實行政府定價的經營服務性收費和政府債務收入，屬于非稅收入收繳管理制度的管理范圍。

（5）納入改革范疇的單位范圍。建議明確“非稅收入收繳管理制度所稱的執(zhí)收單位，是指執(zhí)收非稅收入管理范圍內非稅收入的行政機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織”。收取或征收行政事業(yè)性收費、政府性基金和實行政府定價的經營服務性收費的行政機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織，屬于非稅收入收繳管理制度的管理范圍。

（6）繳款人的支付方式與支付程序。建議明確“非稅收入實行‘電子開票、電子代收、財政統(tǒng)管’的收繳管理體制，推行POS機刷卡、批量代扣、網上銀行、手機銀行、微信銀行等‘電子代收’收繳方式。非稅收入‘電子代收’收繳方式，是指非稅收入繳款人利用網上銀行通過銀行柜臺、POS機和電腦、手機等移動終端繳納非稅收入的一種方式”。非稅收入執(zhí)收單位在辦理相關業(yè)務時，督促繳款人將應繳款項直接繳入指定賬戶，同時完成執(zhí)收和繳款業(yè)務。

（7）收繳賬戶設置與入庫方式。建議明確“非稅收入收繳銀行賬戶體系，包括非稅收入匯繳結算賬戶、非稅收入國庫單一賬戶和非稅收入財政專戶。繳款人直接解繳的需要確認的非稅收入款項和執(zhí)收單位集中匯繳的非稅收入款項，繳入非稅收入匯繳結算賬戶。繳款人直接解繳的不需要確認的非稅收入款項，繳入非稅收入國庫單一賬戶。繳款人直接解繳的納入財政專戶管理的非稅收入款項，繳入非稅收入財政專戶。財政部門公布需要確認的、納入財政專戶管理的和不需要確認的非稅收入目錄清單?！敝鸩饺∠嵌愂杖胴斦纛A算管理方式，將納入財政專戶管理的非稅收入，統(tǒng)一納入一般公共預算管理。界定需要確認和不需要確認的非稅收入，逐步壓縮需要確認的非稅收入項目，將不需要確認的非稅收入直接繳入非稅收入國庫單一賬戶。

（8）緩減免管理的責任主體。建議明確“非稅收入緩減免，是指依據法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，經國家規(guī)定的審批程序批準緩征、減征、免征非稅收入。法律、法規(guī)、規(guī)章明文規(guī)定可以緩征、減征、免征非稅收入的，由執(zhí)收單位按照規(guī)定嚴格執(zhí)行。法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明文規(guī)定，確因特殊情況需要緩征、減征、免征非稅收入的，由執(zhí)收單位報經同級人民政府批準后執(zhí)行。”非稅收入緩減免管理是非稅收入征收管理的重要組成部分，應該明確為執(zhí)收單位的執(zhí)收責任。

［1］李友志.政府非稅收入管理［M］.北京：人民出版社，2001.

［2］劉寒波，等.政府非稅收入概論［M］.長沙：湖南人民出版社，2014.

［3］鄭建新.政府非稅收入十得綜論［M］.北京：經濟科學出版社，2013.