善治視域下我國(guó)非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件研究
——以紅十字泰山救援隊(duì)為例

□王園園 紀(jì)新青

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善治視域下我國(guó)非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件研究
——以紅十字泰山救援隊(duì)為例

□王園園 紀(jì)新青

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，善治理論與實(shí)踐蓬勃興起。善治是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。它表示國(guó)家與社會(huì)或者政府與公民之間的良好合作。隨著公民自主意識(shí)不斷提高，非營(yíng)利組織作為政府和市場(chǎng)之間的“第三部門”正在迅速地發(fā)展壯大。當(dāng)今社會(huì)突發(fā)事件頻發(fā)，非營(yíng)利組織以其在緊急救助、資源籌措、信息支持以及專業(yè)服務(wù)方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，日漸成為政府治理過(guò)程中不可或缺的一部分。然而，在現(xiàn)實(shí)中非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件仍有亟待解決的問(wèn)題，研究非營(yíng)利組織在突發(fā)事件中的參與問(wèn)題具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

突發(fā)事件；非營(yíng)利組織；紅十字泰山救援隊(duì)；善治

突發(fā)事件的應(yīng)急管理是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段，也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)、完善社會(huì)管理制度必不可少的一部分。當(dāng)下是我國(guó)公共危機(jī)頻發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，單憑政府自身的力量來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的危機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在突發(fā)事件中，非營(yíng)利組織的參與大大彌補(bǔ)了政府功能上的不足。非營(yíng)利組織的積極作用使其在應(yīng)急管理中的參與主體地位日漸凸顯，各類非營(yíng)利組織應(yīng)運(yùn)蓬勃發(fā)展起來(lái)。山東省泰安市紅十字泰山救援隊(duì)于2013年10月在泰安市民間組織管理局正式注冊(cè)，屬于民辦非企業(yè)單位。它作為一支專業(yè)的救援隊(duì)伍，以非營(yíng)利組織的身份，已成為泰安市政府在應(yīng)急救援中不可缺少的合作伙伴。它是地方政府推進(jìn)治理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)“善治”的實(shí)踐范例。

一、我國(guó)非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件的現(xiàn)狀

(一)我國(guó)非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件的主要困境分析

1.缺乏獨(dú)立自主性

現(xiàn)實(shí)中非營(yíng)利組織從建立到活動(dòng)方式、管理體制各個(gè)方面都受到政府的管制,其發(fā)展很大程度上依賴政府,無(wú)法發(fā)揮其獨(dú)立自主作用。政府首先

在所有重要的領(lǐng)域內(nèi)建立了自己的官辦組織，基于功能替代策略，在不斷發(fā)展壯大官辦組織規(guī)模的同時(shí)，嚴(yán)格禁止民間成立此類組織。官辦組織在工作人員的招募、負(fù)責(zé)人的任命、重大決策，甚至日?；顒?dòng)方面，都由政府來(lái)決定。對(duì)于民間發(fā)起成立的非營(yíng)利組織，政府采取收編或者歸口管理的策略，處處對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行控制。[1]非營(yíng)利組織在突發(fā)事件中缺乏獨(dú)立性的主要原因是我國(guó)沿用了傳統(tǒng)的危機(jī)管理模式，即政府的絕對(duì)主導(dǎo)地位始終不變。

以2013年雅安地震為例，4月22日泰山救援隊(duì)8名隊(duì)員在隊(duì)長(zhǎng)王寶泗的帶領(lǐng)下緊急趕往重災(zāi)區(qū)蘆山縣城。這次抽調(diào)的8名隊(duì)員都有著豐富的救援經(jīng)驗(yàn)，這8名隊(duì)員中，有心理醫(yī)生、專業(yè)醫(yī)療救助人員、無(wú)線電專業(yè)技術(shù)人才以及專業(yè)搜救人員，其中兩人在國(guó)家救援隊(duì)接受過(guò)培訓(xùn)。為了方便在災(zāi)區(qū)中救助婦女兒童，還有2名女隊(duì)員參加。為了不給當(dāng)?shù)鼐仍黾迂?fù)擔(dān)，泰山救援隊(duì)準(zhǔn)備了救災(zāi)帳篷、擔(dān)架、醫(yī)療急救藥品等，自備充足食物與水，并用一輛依維柯小客車裝滿各種災(zāi)區(qū)急需物品和食品。23日傍晚，泰山救援隊(duì)組成的救援小分隊(duì)抵達(dá)災(zāi)區(qū)，并與藍(lán)天救援隊(duì)總隊(duì)以及中國(guó)紅十字會(huì)匯合，領(lǐng)取救援任務(wù)。泰山救援隊(duì)這次的任務(wù)主要是盲區(qū)的搜救，包括自然村以及山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挨家挨戶的細(xì)致排查。另外，除了發(fā)現(xiàn)傷情，現(xiàn)場(chǎng)處理以外，泰山救援隊(duì)小分隊(duì)還擔(dān)負(fù)著搜集信息，及時(shí)向指揮部匯報(bào)以及發(fā)放救災(zāi)物資的任務(wù)。據(jù)隊(duì)長(zhǎng)王寶泗介紹，此次救援的主導(dǎo)力量是政府，非營(yíng)利組織到達(dá)災(zāi)區(qū)后受政府統(tǒng)一指揮與安排，按照政府安排的任務(wù)進(jìn)行救援。雅安地震的案例充分體現(xiàn)出我國(guó)政府與非營(yíng)利組織之間的不對(duì)等關(guān)系和政府的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。

2.資金匱乏

我國(guó)非營(yíng)利組織面臨的最大困境就是資金方面的匱乏。非營(yíng)利組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源非常有限，主要有會(huì)費(fèi)、會(huì)員捐贈(zèng)、政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)。[2]由于服務(wù)手段缺乏，很多非營(yíng)利組織通過(guò)會(huì)員的捐贈(zèng)或者贊助費(fèi)及政府資助來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。政府雖然有心支持非營(yíng)利組織的發(fā)展，但畢竟資源有限，不能為為數(shù)眾多的非營(yíng)利組織解決財(cái)務(wù)困境。因此拓寬資金來(lái)源渠道是非營(yíng)利組織提高自身發(fā)展的首要任務(wù)。資源的不足導(dǎo)致非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件的能力有限，不能夠更有效地彌補(bǔ)政府應(yīng)急管理職能方面的不足。

3.人才困境

由于非營(yíng)利組織的公益性特點(diǎn)，導(dǎo)致其對(duì)人才的吸引力非常不足。有些非營(yíng)利組織發(fā)展了相當(dāng)多的成員，但能夠參與突發(fā)事件應(yīng)急的專業(yè)人員非常少。一旦發(fā)生大型的突發(fā)事件，政府需要從多個(gè)非營(yíng)利組織召集人員協(xié)助。非營(yíng)利組織之間缺乏合作經(jīng)驗(yàn)也是政府面臨的一大難題。

(二)非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件的優(yōu)勢(shì)

眾多非營(yíng)利組織雖然在組織類型、發(fā)育程度、治理方式和發(fā)揮功能等方面具有多樣化的差別，但歸結(jié)起來(lái)其活動(dòng)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面，分別是緊急救助、資源籌措、信息支持與專業(yè)服務(wù)。[3]

1.緊急救助方面

紅十字泰山救援隊(duì)主要進(jìn)行山野救援和水域救援。突發(fā)事件一旦發(fā)生，可通過(guò)兩種方式得到救助，一種是撥打全國(guó)統(tǒng)一救援電話，總部立刻轉(zhuǎn)接通知到當(dāng)?shù)鼐仍?duì)；另一種是撥打110，消防隊(duì)出動(dòng)并根據(jù)需要聯(lián)系救援隊(duì)。山野救援方面，泰山地形復(fù)雜多變，登山愛(ài)好者走非常規(guī)路線極易迷路或意外受傷，武警、消防隊(duì)雖然具有非常好的體能，但年輕的外地戰(zhàn)士并不熟悉泰山地形，搜救難度大。而紅十字泰山救援隊(duì)具有多年的登山經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)技能培訓(xùn)，能根據(jù)登山者的登山時(shí)間、起始點(diǎn)、測(cè)算的行進(jìn)速度以及周圍的參照物鎖定事故發(fā)生的范圍，以最短的時(shí)間找到求救者。水域救援方面，救援隊(duì)通過(guò)訓(xùn)練具備專業(yè)的水上救援技能，能夠協(xié)助消防隊(duì)進(jìn)行緊急救援。

2.資源籌措方面

非營(yíng)利組織具有慈善動(dòng)員能力以及志愿服務(wù)動(dòng)員能力，他們與政府部門相比，更貼合社會(huì)，其公益性能夠更好地獲取公眾的信任，號(hào)召群眾參與到志愿服務(wù)中來(lái)。可以為公共危機(jī)管理提供重要的人、財(cái)、物等保障性資源。

紅十字泰山救援隊(duì)由社會(huì)各階層人士組成，有醫(yī)生護(hù)士、大中小學(xué)教師、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位工作人員、個(gè)體工商業(yè)主和自由職業(yè)者。當(dāng)危機(jī)突發(fā)時(shí)，隊(duì)員們能夠迅速提供自身具備的所需的人力、物力和財(cái)力，投入到救援當(dāng)中。非營(yíng)利組織的資源籌集力雖遠(yuǎn)不及政府的集中投入，但它獲取資源的渠道廣泛，能夠根據(jù)事故發(fā)生地的具體需求提供多元化和多樣化的服務(wù)。

3.信息支持方面

非營(yíng)利組織所提供的信息專業(yè)性和針對(duì)性強(qiáng)，雖然在信息渠道上比不上政府正式，但能夠向公眾傳達(dá)更豐富、具體的信息。同時(shí)，他們能與媒體合作，幫助公眾發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。有些非營(yíng)利組織專門為利益相關(guān)者提供信息支持。

紅十字泰山救援隊(duì)將搜救的專業(yè)性的知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)通過(guò)媒體和自建的網(wǎng)站向社會(huì)各界進(jìn)行傳遞，使公眾能夠獲得來(lái)自服務(wù)于事故現(xiàn)場(chǎng)的志愿者及公民個(gè)人掌握的信息，將災(zāi)區(qū)的具體需求與情況更真實(shí)地反饋給外界，憑借信息的快速發(fā)布與溝通來(lái)提高救助效率。

4.專業(yè)服務(wù)方面

相對(duì)于政府正式的科層制度，非營(yíng)利組織更具有靈活性和彈性，使其在專業(yè)服務(wù)方面更具優(yōu)勢(shì)。政府的宏觀調(diào)控能力只允許其滿足社會(huì)大多數(shù)人的需求，提供基本的公共物品與服務(wù)。在危機(jī)應(yīng)對(duì)與處置時(shí)刻無(wú)法針對(duì)具體的個(gè)人或群體提供彈性化和多樣化的服務(wù)以滿足小眾的特殊需求。而非營(yíng)利組織能通過(guò)專業(yè)化的服務(wù)有效彌補(bǔ)政府的不足。

比如對(duì)志愿者進(jìn)行協(xié)調(diào)和專業(yè)化培訓(xùn)，紅十字泰山救援隊(duì)重視對(duì)志愿者的培訓(xùn)和技術(shù)演練，志愿者專業(yè)化水平非常高。隊(duì)員長(zhǎng)期利用周末和晚間進(jìn)行醫(yī)療救護(hù)、無(wú)線電知識(shí)、搜救技能等各項(xiàng)培訓(xùn)，以提高隊(duì)員的救援能力為目的，加強(qiáng)與紅十字會(huì)培訓(xùn)中心、消防支隊(duì)等合作，開(kāi)展多種形式的培訓(xùn)和演練活動(dòng)，提高隊(duì)員的救護(hù)能力。80余名骨干隊(duì)員每周末都要進(jìn)行體能鍛煉和繩索技術(shù)訓(xùn)練。經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，61名志愿者獲市紅十字會(huì)培訓(xùn)頒發(fā)的《急救員》證書；40余名隊(duì)員通過(guò)無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)考試，取得中國(guó)無(wú)線電運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)頒發(fā)的個(gè)人電臺(tái)操作證書。

二、造成非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件困境的原因分析

(一)政府全能主義使參與受限

我國(guó)政府習(xí)慣于扮演包攬各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的“全能政府”角色根源于長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略。政府在社會(huì)公共事務(wù)的處理中一直處于主導(dǎo)核心地位，注重對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管而忽視了對(duì)非營(yíng)利組織的培育和引導(dǎo)。政府在突發(fā)事件應(yīng)急中無(wú)法滿足災(zāi)區(qū)的多層次需求，也不能為非營(yíng)利組織參與應(yīng)急管理提供足夠的空間和平臺(tái)，致使非營(yíng)利組織在參與和動(dòng)員能力上處于劣勢(shì)。在全能型政府的管治下，非營(yíng)利組織只能被動(dòng)地聽(tīng)從政府的指揮和安排，由此極大的限制了各類非營(yíng)利組織在突發(fā)事件中所能發(fā)揮的作用。

(二)非營(yíng)利組織自身發(fā)展不成熟

我國(guó)非營(yíng)利組織起步較晚，內(nèi)部管理機(jī)制不夠完善，管理的失策會(huì)導(dǎo)致非營(yíng)利組織不能有效地運(yùn)用組織力、適應(yīng)力。組織在管理上不規(guī)范，做不到透明化和民主化，缺乏績(jī)效評(píng)估和社會(huì)監(jiān)督，它們將很難得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同和信任，嚴(yán)重阻礙其積極作用的發(fā)揮。同時(shí)，非營(yíng)利組織內(nèi)部的人才專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制不夠完善，專業(yè)人員匱乏，影響了內(nèi)部人員專業(yè)化服務(wù)能力的提高。另外，缺乏內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制的非營(yíng)利組織的成員積極性較低。這些短板都不能有效留住人才，從而嚴(yán)重影響了非營(yíng)利組織在突發(fā)事件中的反應(yīng)能力，不能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

(三)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

在突發(fā)事件中政府與非營(yíng)利組織之間，非營(yíng)利組織與非營(yíng)利組織之間能否及時(shí)有效地溝通救災(zāi)信息，協(xié)調(diào)各方面的力量把所需人力、物力合理分配到救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，將直接影響到應(yīng)急管理的時(shí)效性與可行性。在實(shí)際救援過(guò)程中，政府與各參與主體之間缺乏有效地溝通與聯(lián)系，特別是非政府組織之間因?yàn)槿狈皶r(shí)溝通與分享救災(zāi)信息，將大部分救災(zāi)物資送到同一受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，不能協(xié)助政府高效合理地進(jìn)行資源配置，資源浪費(fèi)的同時(shí)還導(dǎo)致救災(zāi)工作混亂無(wú)序。以政府為主導(dǎo)的救災(zāi)指揮部致力于對(duì)各參與主體進(jìn)行統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)，然而不完善的協(xié)調(diào)機(jī)制使各組織之間難以在短時(shí)間內(nèi)建立起一支合作互助的救災(zāi)團(tuán)隊(duì)。

三、善治理論的基本內(nèi)涵

所謂善治,就是良好的治理,西方治理理論中對(duì)于善治的表述是“goodgovernance”。治理并不是萬(wàn)能的,參與治理的各主體存在利益沖突，導(dǎo)致共同目標(biāo)無(wú)法達(dá)成，而原有目標(biāo)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的變化,但新目標(biāo)尚未能重新界定等都可能引發(fā)治理的失靈。而善治,正是對(duì)于治理失效的衍生。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，善治理論與實(shí)踐蓬勃興起。我國(guó)著名學(xué)者俞可平首先嘗試了將善治的中西含義巧妙結(jié)合起來(lái),他對(duì)善治的總結(jié)在學(xué)術(shù)界具有里程碑的意義。他指出,善治是使公共利益最大化的社會(huì)治理進(jìn)程,它的本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)大眾生活的合作治理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是二者的最好的狀態(tài)。合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與性、有效性、穩(wěn)定性、廉潔性、公正性是善治的十個(gè)基本要素。[4]

政府和公民的相處模式和關(guān)系是能否做到善治的關(guān)鍵。首先,政府需要將一部分管理職能和權(quán)力回歸社會(huì),無(wú)論是主動(dòng)還是被動(dòng),需要承擔(dān)為善治提供一個(gè)制度的框架或者環(huán)境的責(zé)任,這樣才能成為一個(gè)具有善治能力的政府。正如俞可平所說(shuō),走向善治的關(guān)鍵是善政,只有實(shí)現(xiàn)了善政才能達(dá)到善治。其次，公民要參與公共事務(wù)。善治的根本就在于還政于民,實(shí)現(xiàn)政府與公民的良性互動(dòng),滿足公民的需求,而非營(yíng)利組織則為公民參與提供了平臺(tái)。

善治理論的要求是政府轉(zhuǎn)變職能,形成政府與公民社會(huì)合作的新型治理模式。因此，善治與非營(yíng)利組織的發(fā)展具有內(nèi)在統(tǒng)一性。善治要求治理主體的多元化,體現(xiàn)在政府要促進(jìn)非營(yíng)利組織的健康發(fā)展,幫助其走出發(fā)展困境。非營(yíng)利組織的發(fā)展正好與善治的理念契合,有利于實(shí)現(xiàn)政府善治,能夠更有效地提高公民的福利。另外,從實(shí)踐上來(lái)看,非營(yíng)利組織有著四方面的治理效應(yīng):降低治理成本、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、推動(dòng)組織創(chuàng)新、促進(jìn)社會(huì)溝通。[5]非營(yíng)利組織是糾正政府失靈和市場(chǎng)失靈的有效途徑,既能增強(qiáng)公共事務(wù)的有效性與針對(duì)性,又能使地方政府集中精力處理分內(nèi)事,做好應(yīng)該處理和能夠處理的事務(wù)。

四、地方善治理論的實(shí)踐應(yīng)用——山東省泰安市紅十字泰山救援隊(duì)

(一)保持非營(yíng)利組織的獨(dú)立自主性

首先，合作的前提是雙方都保持獨(dú)立自主性。多年來(lái)，理論界普遍認(rèn)為非營(yíng)利組織雙重管理體制弊病重重。雙重體制下，非營(yíng)利組織既要接受民政部作為登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督和年檢，又要接受由政府授權(quán)的其他組織對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督。2013年3月，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，“對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度”。國(guó)務(wù)院通知要求“2013年12月底前完成《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂工作”。但改革至今仍未上升到立法層級(jí)。[6]山東省泰安市已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)，非營(yíng)利組織可直接登記注冊(cè)，不再需要掛靠業(yè)務(wù)主管部門。這就降低了非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入門檻，使更多的非營(yíng)利組織可以得到合法地位，有利于提高非營(yíng)利組織的積極性。

其次，為非營(yíng)利組織成立正式機(jī)構(gòu)。2013年，為促進(jìn)全市非營(yíng)利組織發(fā)展，泰安市政府出資在全省率先成立市級(jí)非營(yíng)利組織正式機(jī)構(gòu)，由市社會(huì)組織服務(wù)中心免費(fèi)為公益類社會(huì)組織提供辦公場(chǎng)所，還提供培訓(xùn)、交流等服務(wù)。如今紅十字泰山救援隊(duì)等35家非營(yíng)利組織正式進(jìn)駐中心,做公益活動(dòng)自此有了“根據(jù)地”。泰安市政府為非營(yíng)利組織統(tǒng)一安排辦公場(chǎng)所，方便政府與非營(yíng)利組織以及非營(yíng)利組織之間進(jìn)行互動(dòng)，加強(qiáng)溝通與合作。

(二)拓寬資金來(lái)源渠道

為爭(zhēng)取更多的資源支持，豐富自身服務(wù)手段，非營(yíng)利組織自身加強(qiáng)與社會(huì)各界的合作至關(guān)重要。紅十字泰山救援隊(duì)非常注重與其他組織與機(jī)構(gòu)的合作，與泰安市地震局、民政局、應(yīng)急辦、精神文明辦、傳媒集團(tuán)等建立了戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。通過(guò)與地震局合作，成立了泰山地震應(yīng)急救援隊(duì)。同時(shí)，與泰安市某報(bào)社簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，救援隊(duì)外出參與的所有救援活動(dòng)經(jīng)費(fèi)都由報(bào)社承擔(dān)，報(bào)社負(fù)責(zé)對(duì)救援隊(duì)的救援進(jìn)行全程跟蹤報(bào)道。通過(guò)多方的合作與支持，大大減少了救援隊(duì)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

另外，泰安市政府正在積極落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)政策，為非營(yíng)利組織開(kāi)辟資金來(lái)源渠道。為加快推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步提升公共服務(wù)供給水平和財(cái)政資金使用效益，泰安市財(cái)政局立足實(shí)際，從健全完善制度體系，突出預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)等方面積極開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)了政府購(gòu)買服務(wù)工作良性開(kāi)局。根據(jù)《泰安市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》(泰政辦發(fā)[2014]28號(hào))和《泰安市民政局關(guān)于申報(bào)進(jìn)入年度承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)社會(huì)組織名錄的通知》(泰民普[2014]]24號(hào))的有關(guān)要求，對(duì)申請(qǐng)承接2015年度政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)條件的市級(jí)非營(yíng)利組織進(jìn)行認(rèn)真審核，目前已與25家非營(yíng)利組織簽訂了合約。

(三)加強(qiáng)自身建設(shè)，重視人才培養(yǎng)

目前，非營(yíng)利組織缺少的不是人力，而是專業(yè)性人才。紅十字泰山救援隊(duì)已發(fā)展到志愿者600余人，而骨干隊(duì)員只有80余人。對(duì)現(xiàn)有志愿者篩選并進(jìn)行技能培訓(xùn)是提升非營(yíng)利組織專業(yè)化水平的重要渠道。紅十字泰山救援隊(duì)每周末都會(huì)進(jìn)行隊(duì)員技能培訓(xùn)，將資源更多地用到潛力志愿者和骨干隊(duì)員的培訓(xùn)和發(fā)展上。救援隊(duì)隊(duì)員按照自身所掌握的技能，分別屬于秘書組、搜救組、通信組、醫(yī)療組和后勤保障組。在組建過(guò)程中，救援隊(duì)先后組織部分隊(duì)員赴北京和香港進(jìn)行合作交流，與上海城市救援隊(duì)等其他大中城市保持聯(lián)絡(luò)，開(kāi)展交流培訓(xùn)活動(dòng)，開(kāi)拓了隊(duì)員的視野，提高了搜救水平和綜合素質(zhì)。

積極參與政府組織的應(yīng)急演練，提升多主體參與突發(fā)事件的協(xié)作能力也非常重要。紅十字泰山救援隊(duì)經(jīng)常受邀與泰安市消防隊(duì)、公安、武警等進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急合作演練。并與泰山風(fēng)景名勝管理委員會(huì)、武警消防支隊(duì)、越野E族、無(wú)線電愛(ài)好者群體等相關(guān)部門、團(tuán)體、組織進(jìn)行溝通合作，組建了以泰安市匯源出租車公司為主體的“救援出租車隊(duì)”，使救援活動(dòng)能夠快速召集。常態(tài)化的訓(xùn)練與協(xié)作演練使專業(yè)化的救援隊(duì)成為輔助泰安市政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的有力力量。

五、紅十字泰山救援隊(duì)的啟示

目前我國(guó)非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件的范圍亟待擴(kuò)大，在重大自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件中參與較多，而在事故災(zāi)害和社會(huì)安全事件中參與甚少。參與的形式也很單一，只是停留在籌集資金、捐款捐物方面。非政府組織參與應(yīng)急管理的程度受到突發(fā)事件的特點(diǎn)、類型、級(jí)別的限制，更重要的是取決于政府對(duì)社會(huì)組織的動(dòng)員態(tài)度和力度。從紅十字泰山救援隊(duì)的案例可以看出，非營(yíng)利組織的健康發(fā)展既離不開(kāi)積極加強(qiáng)自身建設(shè)，更離不開(kāi)政府的支持與鼓勵(lì)。

從南方雪災(zāi)、手足口病、膠濟(jì)鐵路火車相撞、汶川地震等一系列突發(fā)事件的應(yīng)急管理可以看到，非營(yíng)利組織在突發(fā)事件的處理中扮演的是“拾遺補(bǔ)缺”的角色。政府與非營(yíng)利組織之間是一種補(bǔ)充關(guān)系而非合作關(guān)系。隨著我國(guó)提出“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)理念，政府越來(lái)越重視還政于民、還權(quán)于社，政府部門的職能將逐步向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，為非營(yíng)利組織的發(fā)展?fàn)I造更加光明的前景。當(dāng)前我國(guó)正處于大發(fā)展、大變革、大調(diào)整時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變是改革的重點(diǎn)及難點(diǎn)，各地方政府也積極響應(yīng)中央政府的號(hào)召，簡(jiǎn)政放權(quán)，加快服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變步伐。這就要求政府必須轉(zhuǎn)變危機(jī)管理職能，減少“劃槳”過(guò)程，增加“掌舵”職能。非營(yíng)利組織的角色定位也就不能局限于“拾遺補(bǔ)缺”，而應(yīng)向“合作伙伴”的角色演變。

綜上所述，紅十字泰山救援隊(duì)作為泰安市典型的非營(yíng)利組織，自成立以來(lái)，在政府和社會(huì)各組織的支持和幫助下，有條不紊地運(yùn)行著為人民服務(wù)的日常工作。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠很好地承擔(dān)起政府“減壓閥”的角色。改革的道路是曲折而艱難的，雖然我國(guó)非營(yíng)利組織參與突發(fā)事件還存在合作的深度和廣度上的局限等問(wèn)題，但目前也有很多具體的可操作性的措施值得借鑒。這就要求非營(yíng)利組織加強(qiáng)自身管理能力，完善并健全各項(xiàng)制度，提高專業(yè)化水平并爭(zhēng)取政府的有力支持。隨著我國(guó)非營(yíng)利組織的迅速發(fā)展，管理越來(lái)越規(guī)范，服務(wù)也越來(lái)越專業(yè)，表明非營(yíng)利組織不僅可以做好政府的減壓閥，而且還能促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。由此可見(jiàn)，非營(yíng)利組織在社會(huì)管理中具有光明的發(fā)展前景。

[1]康曉光.中國(guó)第三部門觀察報(bào)告(2011)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011.

[2]徐家良.中國(guó)第三部門研究(第五卷)[M].上海：上海交通大學(xué)出版社.2013.

[3]王冬芳.非政府組織與政府的合作機(jī)制：公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)之道[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社.2009.

[4]俞可平.中國(guó)公民社會(huì)的興起及其對(duì)治理的變遷[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2002.

[5]陳廣勝.走向善治:中國(guó)地方政府的模式創(chuàng)新[M].杭州:浙江人學(xué)出版社.2007.

[6]財(cái)新網(wǎng).社團(tuán)告民政部二審學(xué)者吁廢除雙重管理[EB/OL].http://china.caixin.com/2014-11-25/100755272.html.2014.

2015-09-07

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)社科重點(diǎn)課題《泰安農(nóng)村群體性突發(fā)事件管理體系研究》(項(xiàng)目編號(hào)：13XSKA004)的研究成果。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

王園園(1993- )，女，山東濰坊人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共危機(jī)管理；

紀(jì)新青(1965- )，女，山東青島人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理系教授，碩士研究生導(dǎo)師，本文通訊作者。

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1008-8091(2015)04-0090-05