中國行政倫理法制化：困境、態(tài)勢與對策趨向

歐崇亞 潘達康

摘要：行政倫理法是行政倫理的基石，既是具象式的規(guī)范，也是符號系統(tǒng)與理想主張。本文通過現(xiàn)有的困境分析，概括爭議的焦點，據(jù)此提出未來中國的法制化趨向與對策。

關(guān)鍵詞：行政 ?倫理 ?法制

20世紀80年代，美國公共行政學會（ASPA）掀起行政倫理制度化的爭辯，反射尼克松總統(tǒng)后水門（post-

Watergate）時期的大眾關(guān)注。專業(yè)組織也產(chǎn)生倫理法典興起之趨勢，公共行政在倫理及道德議題上學術(shù)之風日盛?；谛姓I(yè)化及對于公務員正式責任和行為標準的要求，促使行政倫理法制化之趨勢，已是不爭事實。

1 行政倫理法制化之困境

歐美發(fā)達國家，均已形成較為系統(tǒng)而完備的行政倫理法制，且研究明顯領先發(fā)展中國家。

1.1 現(xiàn)況

隨著改革開放的逐漸深入以及社會轉(zhuǎn)型期的過渡，公務員的行政倫理出現(xiàn)了一些問題。在公務員中出現(xiàn)了行政倫理失范的現(xiàn)象。這些問題的出現(xiàn)嚴重影響了中國經(jīng)濟的發(fā)展，損害了政府的形象，給社會造成了很大的消極影響。中國行政倫理法制化進程也在逐步探索中前進。1952 年，政務院通過了《中華人民共和國懲治貪污條例》，這是新中國成立后第一部系統(tǒng)的反貪污法律文件。改革開放以來，公務員職業(yè)道德法制化進程加快。1997 年，頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》，詳盡規(guī)范黨員干部的廉潔從政，乃是中國第一個較為系統(tǒng)的準則。2005 年，又制定《中華人民共和國公務員法》。因此，行政倫理法制化在中國并非新的概念。隨著整體社會變遷所衍生層出不窮的政府貪腐問題，論者應當學理與實踐之關(guān)聯(lián)，必須重新檢視之。

1.2 破題

當前，中國已有多部法律、規(guī)章、文件等涉及到公務員行政倫理，如上述之《中華人民共和國公務員法》就對公務員的權(quán)利、義務做出了規(guī)定。《公務員行為規(guī)范》、《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上的領導干部收入申報的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等，雖然直接或間接與公務員的行政倫理建設相關(guān)，但這些制度多數(shù)是政府條例和黨內(nèi)制度，不僅法律效力不足，而且實踐中操作性也不強。

此外，對于公務員行政倫理，學界與實務界唯一的共識是：行政倫理極其重要！然而，公務員行政倫理應如何開展？要功能為何？至今日仍沒有共識。長期以來，中國公務員行政倫理的發(fā)展一直處于缺乏共同參考架構(gòu)，與政出多門卻無法有效整合的窘境;其中最重要的因素是缺乏法制化架構(gòu)用以引導和實踐行政倫理。

2 行政倫理法制化爭議簡述

1983年，Chandler在《美國公共行政道德推理的問題》指出，即以行政倫理制度化為例，檢視各種贊成及反對的原因，突顯實施行政倫理制度化的困難所在。

2.1 贊同方

采認同觀點者，是因行政倫理制度化有以下的功能：

①認可民主的道德品格;

②彰顯自治觀念;

③為公眾期望提供象征性的基礎;

④激勵公共服務中的道德行為;

⑤為員工提供保護傘;

⑥促進工作場所的倫理問題合法化，并為之提供參考架構(gòu)。

行政倫理學者Terry Cooper，亦論述了贊成行政倫理制度化的理由。首先，倫理法制化能凸顯理想、規(guī)范及義務。簡言之，倫理法設定最小化之道德，倫理法傾向普遍性及廣泛性，可提供澄清及內(nèi)化專業(yè)組織價值的機制。

2.2 反對方

否定方認為行政倫理制度化：

①缺乏實用性，因為它們不是過于模糊（激勵性的守則），就是太過具體（法規(guī)性的守則）;

②包含過多自相矛盾的因素，且相互間缺乏優(yōu)位性的適用標準;

③助長了官方文過飾非（或似是而非）的現(xiàn)象以及公眾的犬儒主義，即認為這些準則無法付諸實踐，只能形成預先防范作用;

④為了洗脫組織在培育倫理行為方面所應擔負的職責，只關(guān)注雇員對雇主的義務;

⑤過于強調(diào)硬性禁令（剝奪權(quán)利）的行為;忽略軟性教化（開處方）的行為。

其次，反對行政倫理制度化的理由在于當需要倫理指引時，倫理法常太含糊、抽象及不切實際，難以適用于個別狀況。行政倫理法的用語有時高不勝寒高且解釋空間過于廣泛，且也無法將倫理法訂的太僵化及過于實際，以避免潛在的分裂及沖突。在許多情況下，倫理法常淪為墻壁上優(yōu)雅的裝飾品，偶爾在典禮中引用，但從未認真地用于評估成員的行為。因為欠缺實際運作的結(jié)構(gòu)及程序，此種外部控制的形式太過薄弱。

以Anthony Downs所謂的“反控制的律則”為例，當行政或高階主管越想控制部屬的行為，部屬越會挖空心思去逃避或反制此一作為。其結(jié)果有二：一系為了確保行政的課責，越需增用行政人員，另一系行政人員越多，越須成立另一個單位以為控制之用;所以，擬想控制官僚卻往往制造其他官僚，形成官僚控制官僚的循環(huán)結(jié)果。雖然有論者主張，將倫理與立法合并起來并不適當：因為一旦通過立法程序成為法律，便不再是倫理問題。但立法的過程可視為一種集體的倫理判斷，是一種最低道德標準。而且，人們透過倫理反省及自我決定，可判斷法律的適用情況。在合法范圍內(nèi)，吾人仍有倫理自主權(quán)決定在不同情形下采取不同手段。美國首度以倫理法來約束公務人員行為的，系針對Andrew Jackson總統(tǒng)時期的“分贓制”。迄今，以法律處理公務人員倫理行為的歷史，已有百余年。雖然美國各州所規(guī)范的內(nèi)容不盡相同，但在許多重要議題上仍大同小異，例如對利益沖突的限制、財務公布的要求、退職受雇的限制;許多州也設立了倫理委員會負責處理這些涉及公務人員倫理法的問題;等等。

3 中國行政倫理法制化之對策建議

2013年底，公務員總數(shù)超過717萬人，且不斷上升。這是當今世界規(guī)模最龐大、體系層次最復雜的群體?；趪閷嶋H和未來方向，提出行政倫理法制化的若干對策與建議。

3.1 建立透明性制度文化

公務員的行政倫理，就是公務員的職業(yè)道德。后者系指國家公務員在履行公共權(quán)力、管理公共事務、提供公共服務過程中所必須遵循的道德責任與行為規(guī)范。作為特殊的職業(yè)道德，是調(diào)整公務員與行政機關(guān)之間、社會之間、服務對象之間以及公務員之間關(guān)系的道德傳統(tǒng)、道德心理、道德品質(zhì)和行為規(guī)范的總和，是公共行政活動的內(nèi)在要求和必然產(chǎn)物。

政府應研擬倫理標準，使得組織的專業(yè)人員能夠測量自己的行為、鼓勵糾正錯誤行為以及盡量減少足以導致不道德行為的組織制度環(huán)境。倫理法制化的目的是要激勵倫理行為，以減少貪腐機會以及降低不適當行為之風險，從而培養(yǎng)“透明的制度性文化”。以美國為例，無論是醫(yī)師、會計師、工程師、律師、法官和其他的事業(yè)團體，皆透過法制化的倫理規(guī)范，來掌握成員的行為。甚至專業(yè)的認定，除了要具備專門的技術(shù)、專業(yè)的認證、專業(yè)的組織和專業(yè)教育外，專業(yè)倫理亦為其中不可或缺的面向。因此，為落實行政倫理之內(nèi)涵，將行政倫理法制化與統(tǒng)整化，乃是大勢所趨。

3.2 系統(tǒng)性思考行政倫理法制化之建設

將公務員倫理細化并落實到具體的工作細節(jié)中去。這樣既能夠克服公務員倫理要求過于抽象化與泛化的不足，又能使公務員倫理變得實在和可操作。如在2013 年，中共南京市委、市人民政府相繼制訂33個“一律”的倫理守則：領導在市內(nèi)開展各種調(diào)研考察，一律不掛標語橫幅、不安排群眾迎送等;禁止工作日中午飲酒、禁止用公款宴請和送禮;禁止安排打前站、不得攔截反映問題的群眾等。其特點在于，一是規(guī)定得詳細周密，針對性強，具有極強可操作性;二是杜絕了過去各種規(guī)定中常見的“原則上”和“基本上”等模糊話語，一個標準，沒有例外。但是，《公務員倫理法》也應當配備專門機構(gòu)予以保障實施。以美國為例，1978年文官制度改革法架構(gòu)下之公務員倫理機關(guān)，包括人事管理局（OPM）、功績制保護委員會（MSPB）、特別檢察官辦公室（OSC）等機關(guān)。1989年，國會制定《揭發(fā)不法者保護法》，加重特別檢察官辦公室保護揭發(fā)不法公務員之職責，并讓其脫離功績制保護委員會，成為聯(lián)邦行政部門中之獨立機關(guān)。

借鑒美國等國家的經(jīng)驗，在中國需成立公務員倫理委員會或者辦公室。同時要確保公務員倫理管理機構(gòu)的專業(yè)化和獨立性。其中，專業(yè)化旨在保障管理機構(gòu)能夠有足夠的時間與精力有效地規(guī)范公務員倫理行為。由此可知，行政倫理法制化是一個系統(tǒng)工程，它主要包括公務員倫理法律化、具體部門公務員倫理的制度化、獨力化和外部條件保障的優(yōu)化等環(huán)節(jié)和因素。

3.3 行政倫理法制化之具體配套措施

學者Bowman從倫理法制化之關(guān)鍵要素，說明行政倫理法制化應有之內(nèi)容，在實踐過程中可提供參考：

3.3.1 設立建議機制和報告管道

如建立一個組織的獨立倫理咨詢委員會，設立申訴程序，設立免費的揭弊電話，為確保正當程序而提供結(jié)構(gòu)性支持，以及委派監(jiān)察使（ombudsman）等。又如，修訂人員招募、培訓以及工作業(yè)績評估程序;在工作說明書中，將任職者對其工作倫理性的確認作為考察因素之一;以及揭弊者保護機制以防止打擊報復現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.3.2 科學決策、適度推廣

如在員工會議上任命輪值的守護人，其任務就是在會上提出倫理問題;或者是在重大決策之前制定倫理影響報告。如在部門內(nèi)張貼守則，也可以在機構(gòu)的內(nèi)部業(yè)務通訊和報告刊印出來;在獎勵項目中對典型案例予以承認。

3.3.3 階段性的倫理監(jiān)控

進行書面審查，對易受打擊報復的事項進行評估，員工訪談，調(diào)查及當前機制評估等，以便對項目的效率進行經(jīng)常性評估。

3.3.4 夯實公務員的教養(yǎng)基礎

Dan Ariely指出，該書中的大多數(shù)之規(guī)范，簡單到就像母親所認為一個有教養(yǎng)的人所應有的舉止。針對于此，Sweeney法官在書中寫到，“由于我們的（和你們的）母親另有重責大任，以致于無法在美國每一個法庭現(xiàn)身，所以我提供了這些行為指引”。這也對中國傳統(tǒng)家庭教育提出新的期望和方向。

綜上所述，建構(gòu)行政倫理法制化應有之內(nèi)容，在于透過行政倫理法制訂和修訂的機會，從而使之成為有實效的文件，并將這些倫理法所代表的價值觀納入組織的日常行為習慣之中，以及確保行政倫理法的實施。

參考文獻：

[1]Plant，Jeremy F.（2001）.“Codes of Ethics.”in Cooper， Terry L.ed.，Handbook of Administrative Ethics.New York： Marcel Dekker.

[2]Bowman，James S.，Jonathan P.West，Evan M.Berman， Montgomery Van Wart （2004）. The Professional Edge：Competencies in Public Service.New York：M.E.Sharpe，Inc.

[3]周宜芳，等譯，Dan Ariely.誰說人是理性的[J].天下文化，臺北，2008.

[4]謝文新.國外公務員行政倫理制度建設對中國的啟示[J].理論視野，2014（3）：41-46.