法治視角下醫(yī)院安全保衛(wèi)工作的推進路徑

徐翔

摘要：隨著我國醫(yī)療事業(yè)改革的逐步推進，社會轉(zhuǎn)型時期醫(yī)患矛盾尖銳，加強醫(yī)院安全保衛(wèi)管理工作刻不容緩。在繼續(xù)強化行政管理和醫(yī)院自我規(guī)范的基礎(chǔ)上，醫(yī)院安保也必須納入法治化軌道內(nèi)運行，需要法律的規(guī)范約束和強力保障，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，保障安全保衛(wèi)工作扎實有效開展，為構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系、創(chuàng)建"平安醫(yī)院"提供堅實的法律保障。

關(guān)鍵詞：醫(yī)院；安全保衛(wèi)；法治化

1醫(yī)院安全保衛(wèi)工作的傳統(tǒng)推進路徑

當前，我國公立醫(yī)院基本上屬于事業(yè)單位，一般有相應(yīng)級別的黨政部門進行領(lǐng)導(dǎo)管理。安全保衛(wèi)作為醫(yī)院內(nèi)部行政管理的重要內(nèi)容，其工作內(nèi)容、標準和完成情況通常以"目標管理考核"的方式來推進，而黨政領(lǐng)導(dǎo)部門則除了行政執(zhí)法監(jiān)督外，通常以"紅頭文件"式來加強組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，確保醫(yī)院安保管理措施落實到位。如國家衛(wèi)生計生委和公安部聯(lián)合制定印發(fā)的《關(guān)于加強醫(yī)院安全防范系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》、衛(wèi)生部下發(fā)的《全國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)"三好一滿意"活動2012年工作方案》等，《衛(wèi)生部公安部關(guān)于維護醫(yī)療機構(gòu)秩序的通告》等等，明確醫(yī)院安全防范系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)容，要求醫(yī)院切實做好安全防護工作。不少當?shù)匦l(wèi)生部門則每年出臺《醫(yī)院安全保衛(wèi)工作目標管理考核標準》，將安全保衛(wèi)工作細化為"健全組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、落實安保經(jīng)費、層層簽訂安全目標責任書、消防設(shè)備配置和應(yīng)急方案"等10個左右小項，明確各項獎懲扣分標準，甚至以"一票否決"方式來強化對"安全事故"的零容忍，以獎懲考核等方式引導(dǎo)醫(yī)院加強安全保衛(wèi)工作。這種具有濃烈行政色彩推進模式，強調(diào)黨政領(lǐng)導(dǎo)重視，強化正向規(guī)范引導(dǎo)，通過"考核檢查、評先創(chuàng)優(yōu)、表彰獎勵"等方式，努力推動醫(yī)院加強安全保衛(wèi)工作，對構(gòu)建完整的醫(yī)院安全防范體系有著重要的積極作用，尤其是在安保法治體系尚未健全的情況下，顯得尤為重要。

但是， 隨著社會主義市場經(jīng)濟機制的完善，醫(yī)療事業(yè)單位改革的推進，政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變，尤其是我國法治建設(shè)進程的加快，醫(yī)院安全保衛(wèi)管理的推進也面臨著新的形勢，傳統(tǒng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)加考核引導(dǎo)的安保管理方式應(yīng)當加以改進完善，法治思維和方式將成為引導(dǎo)安保管理的重要路徑。

2法治視角下安全保衛(wèi)工作的應(yīng)然標準

自1997年黨的十五大確定依法治國方略以來，我國社會主義法治建設(shè)逐步走上正軌，2012年黨的十八大報告，在十五大、十六大和十七大關(guān)于依法治國要求和精神的基礎(chǔ)上，提出"全面推進依法治國"，"加快建設(shè)社會主義法治國家"，將依法治國方略提到了一個更新的高度。自黨的十八大以來，習近平總書記就"法治中國"建設(shè)作出了一系列重要批示和重要講話，其中最為核心的是：提出了法治中國建設(shè)的新目標，指明了法治中國建設(shè)的新路徑，確立了法治中國建設(shè)的新方針，規(guī)定了法治中國建設(shè)的新方法。2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將"推進法治中國建設(shè)"確立為我國新時期法治建設(shè)的新目標和全面深化改革的重大內(nèi)容。法治中國建設(shè)的基本要求是運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護穩(wěn)定，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推進各項工作。

法治建議勢在必行，在此背景下，醫(yī)院安保問題也必須跳出傳統(tǒng)的管理方式，依法推進安保防范體系建設(shè)，運用法治思維和法治方式，破解發(fā)展瓶頸，提升管理水平，為患者和醫(yī)務(wù)人員提供一個安全有序的診療環(huán)境。簡單來講，安保管理法治化推進模式，強調(diào)依法進行，醫(yī)院與衛(wèi)生、公安等行政部門各司其職，在法治框架內(nèi)實施法律行為，明晰各自行為的法律界限和法律后果，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。唯此，才能確保醫(yī)院安全保衛(wèi)管理水平上一新臺階。否則，哪怕簽訂再多的責任狀，口號式的呼吁領(lǐng)導(dǎo)重視，都難以持續(xù)有效的推進醫(yī)院安全保衛(wèi)工作。

3法治視角審視下當前醫(yī)院安保存在的問題

從法治視角切入，籠統(tǒng)審視當前醫(yī)院安保管理工作，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題。

3.1立法滯后，法律體系不健全 自依法治國方略提出以來，我國法治建設(shè)快速發(fā)展。2011年3月，全國人大常委會委員長吳邦國宣布：一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。然而遺憾的是，醫(yī)療單位的安全問題至今尚未有直接的法律依據(jù)，新近修改的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》也未明確其參照適用，對依法做好安全保衛(wèi)工作欠缺一個系統(tǒng)完整的法律支撐。但是，國務(wù)院于2004年首次出臺了《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》，盡管只是一個行政法規(guī)，法條內(nèi)容籠統(tǒng)，卻為依法推進安全保衛(wèi)工作提供了現(xiàn)實的法律保障。然而地方人大和省市政府未有進一步實施該條例的法規(guī)和規(guī)章，只是散見于一些指導(dǎo)性紅頭文件中，卻未對醫(yī)院內(nèi)部治安保衛(wèi)執(zhí)法權(quán)限、是否公共場所等作出明確的法律規(guī)定，缺乏相對應(yīng)的法律規(guī)定，造成立法明顯滯后現(xiàn)實執(zhí)法的需要。

3.2醫(yī)院作為法律責任主體凸顯性不夠 一直以來，醫(yī)院安全保衛(wèi)工作過多強調(diào)行政化色彩，領(lǐng)導(dǎo)重視與否直接關(guān)系著安保管理能否到位，這是傳統(tǒng)思維下管理的特點，缺乏法律的規(guī)范約束與強力保障。醫(yī)院作為法人單位，依法必須履行的安保職責必須履行到位，否則涉嫌違法要承擔法律責任。醫(yī)院主要負責人負總責，成立由院長為組長、分管院長、保衛(wèi)科及其他科室參與的領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)，層層簽訂安全生產(chǎn)責任狀。且不說這些責任狀是否具有法律效力，單看其制約保障措施："對發(fā)生重大安全生產(chǎn)事故的科室實行一票否決，年度內(nèi)科室不得評先、評優(yōu)，安全生產(chǎn)的第一責任人和分管責任人不得評獎與提拔"。顯而易見，無論這些內(nèi)部責任狀是否實施，只是可能影響相關(guān)人員的評先、獎金和提拔，與法律責任承擔不是一回事。安保問題關(guān)系醫(yī)療單位的安全大計，如此管理思維模式下，極易淡化醫(yī)院、法人代表等作為法律責任主體所應(yīng)承擔的法律義務(wù)意識，這明顯與法治思維和法治方式不相符。

3.3行政執(zhí)法監(jiān)管的錯位 隨著市場經(jīng)濟體制和法治建設(shè)的發(fā)展，對醫(yī)院安保管理問題，衛(wèi)生、公安等行政部門應(yīng)及時轉(zhuǎn)變職能，依法履行行政審批、指導(dǎo)、監(jiān)管等職責，對為履行安保措施的醫(yī)院，依法進行行政處罰，增強醫(yī)院法人的法律責任意識。但當前部分行政機關(guān)職責不明，繼續(xù)依賴傳統(tǒng)管理思維方式，通過簡單的下文件、評優(yōu)推選等方式，要求醫(yī)院加強安全防范建設(shè)，表彰了諸多"安全生產(chǎn)先進單位"、"綜合治理先進集體"、"治安保衛(wèi)工作先進個人"等類似榮譽，但是本該履行的安全教育引導(dǎo)職責、行政監(jiān)管職責等，要么不履行要么履行不到位，欠缺統(tǒng)一和有效的法律監(jiān)管方法和手段，造成對醫(yī)院行政執(zhí)法監(jiān)管上的錯位，未能達到法治化下的"治理"標準，離依法行政尚有一定距離。

4法治化路徑下的安全保衛(wèi)工作實現(xiàn)標準

黨的十八屆四中全會即將召開，依法治國的主題藍圖將進一步描繪，醫(yī)院安保管理要跳出傳統(tǒng)的思維方式，樹立法治觀念，著力進行法治化規(guī)制，厘清參與主體各自的法律責任，依法應(yīng)當承擔的法律義務(wù)，依法作為。具體來說，就是要做到如下幾個方面：

4.1完善法律法規(guī)，做到有法可依 由于法制建設(shè)起步晚，法制意識尚未建立，安保專項問題仍未納入到法律框架中來。如，《安全生產(chǎn)法》強調(diào)，生產(chǎn)企業(yè)立法部門要完善法律法規(guī)，出臺細致的安全保衛(wèi)法律規(guī)范，對構(gòu)建完整的法律框架體系。國務(wù)院出臺《條例》是我國第一部全面系統(tǒng)地規(guī)范單位內(nèi)部保衛(wèi)工作制度的行政法規(guī)，應(yīng)該說在安保立法上邁出了堅實的一步。但是，這仍遠遠不能滿足現(xiàn)實醫(yī)療單位安全保衛(wèi)的法律需要，特別是醫(yī)院。

4.2依法辦事，做到有法必依 要堅決改變以"是否領(lǐng)導(dǎo)重視、影響考核"為參照執(zhí)行的管理模式，醫(yī)院作為法人，是安全責任的法律主體，主要負責人必須強化法治理念，熟知安全保衛(wèi)相關(guān)法律法規(guī)，嚴格依法履行安保義務(wù)規(guī)定，做到有法必依，這是基本。無論簽訂責任狀與否，都必須做到，否則就是違法，應(yīng)當承擔相應(yīng)法律責任。

4.3強化法治功能，做到執(zhí)法必嚴 醫(yī)院安保法治化管理是一個系統(tǒng)工程，單靠醫(yī)院自行落實，難以有效的實現(xiàn)法律預(yù)期目標，需要相關(guān)行政部門的執(zhí)法監(jiān)督。隨著我國法治政府建設(shè)的推進，依法行政的模式雛形已基本實現(xiàn)，注意運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題。對于醫(yī)院安全保衛(wèi)管理這一問題，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當依法履行審批、監(jiān)督檢查和行政處罰等職能，若發(fā)現(xiàn)醫(yī)院未能依法落實法律規(guī)定，達不到有關(guān)安全保衛(wèi)標準，必須嚴格執(zhí)法，做到執(zhí)法必嚴，共同促進醫(yī)院安保法治化模式的形成。

4.4樹立法律權(quán)威，做到違法必究。要發(fā)揮法律的威懾功能，對違法犯罪活動，要依法嚴懲，不管是醫(yī)院還是衛(wèi)生行政等行政部門，只要怠于法律實施，違反法律規(guī)定，都應(yīng)承擔法律責任，接受法律的制裁，如是，才能共同推動安全保衛(wèi)工作的法治化運行，才能確保醫(yī)院有一個安全的診療環(huán)境。編輯/孫杰