要不要制定電力規(guī)劃？

朱成章

盡管目前全面實行電力市場配置有困難。但是強調(diào)電力規(guī)劃實質(zhì)上是重新強調(diào)電力計劃，市場也就無法在資源配置中起到?jīng)Q定性作用

2014年12月底，國務(wù)院常務(wù)會議正式通過新電改方案。2015年2月，中央政治局常務(wù)會再次對該方案進行了確認。

2014年以來，全國電力供應(yīng)形勢較為寬松，全國火電機組平均利用小時數(shù)僅為4807個，創(chuàng)下近20年最低紀錄。2015年很可能會持續(xù)保持這樣的寬松狀態(tài)。在這樣的“空窗期”進行電改，無疑可以將改革之初行業(yè)波動對社會的影響，控制在最小的范圍內(nèi)。

新電改方案已經(jīng)明確輸配電放開，為電力市場化改革開啟了一個良好的開端。但是另一方面，這份名為《關(guān)于深化電力體制改革的若干意見》的文件還提到了加強電力規(guī)劃，讓原本已經(jīng)因為連續(xù)兩期沒有發(fā)布而淡出人們視野的電力規(guī)劃再度引發(fā)了關(guān)注。

2002年，中國電力行業(yè)進行廠網(wǎng)分開，引入競爭的電力市場化改革。2005年中共中央提出“計劃”變“規(guī)劃”，國家編制了“十一五”、“十二五”兩個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，但電力行業(yè)至今沒有發(fā)布電力規(guī)劃。

沒有電力規(guī)劃，電力工業(yè)的發(fā)展卻比以往任何時候都要快得多，而之前不少電力規(guī)劃的預(yù)測失準。最突出的“十五”計劃預(yù)測錯誤離譜，電力規(guī)劃失控，使得公眾對電力計劃、規(guī)劃的效用產(chǎn)生懷疑。那么在社會開放市場經(jīng)濟條件下，電力規(guī)劃還要不要做？

中國電力行業(yè)的主流觀點是：在社會主義市場經(jīng)濟的條件下，立足中國國情（如長期處于社會主義初級階段，電力行業(yè)需要國有經(jīng)濟占主導(dǎo)），必須重視和加強電力統(tǒng)一規(guī)劃。理由也是如數(shù)家珍。

大量的理由歸納起來，認為社會主義市場經(jīng)濟不可能單獨完成電力資源的配置，需要由國家制定電力規(guī)劃來輔佐，其原因有三：第一，電力市場本身有缺陷（或失靈），價格信號足夠反應(yīng)現(xiàn)期的電力供求關(guān)系，不足以知道建設(shè)周期長的電力投資。第二，電力需要有堅強的國家意志和代表國家意志的規(guī)劃來解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、能源結(jié)構(gòu)不合理和市場投資無政府狀態(tài)問題。第三，我國電力經(jīng)濟特情釋然：我國是公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟體制，市場在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮資源配置作用。

換湯不換藥的“規(guī)劃”

問題是這里所說的電力規(guī)劃是一個什么樣的規(guī)劃，是按中共中央所說的規(guī)劃，還是計劃經(jīng)濟時期“計劃”那樣的規(guī)劃？因為2005年以后沒有公布過“十一五”、“十二五”電力規(guī)劃，沒有人知道電力規(guī)劃是一個什么模樣。但從國家電監(jiān)會委托中電聯(lián)牽頭開展的《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃機制研究》來看，這里所說的“規(guī)劃”，實際上還是原來的“計劃”

從內(nèi)容上看，這個規(guī)劃與20世紀50年代蘇聯(lián)專家指導(dǎo)下編制的電力計劃完全相同，與以往十個電力五年計劃也沒有什么差別。另一個能證明我們現(xiàn)在所說的“規(guī)劃”實際上仍然是“計劃”的證據(jù)，是國家能源局提出“實現(xiàn)規(guī)劃代替路條”。過去電力計劃上先做可行性研究，然后上報項目建議。國家批準項目建議以后，才可以開展勘測設(shè)計工作，然后報設(shè)計任務(wù)書，批準之后可以開工建設(shè)。后來，將批項目建議書改為批路條。到2013年把路條和項目審批都下放了，意味著把電力項目的審批權(quán)力下放給地方和市場，以充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

但國家能源局總是不放心，要通過規(guī)劃替代路條，把下放了的審批權(quán)收回來。有關(guān)官員在2014年4月2日在電力規(guī)劃發(fā)展論壇上表示：“取消和下放審批權(quán)力意味著將項目交給地方和市場，然而規(guī)劃要進一步強化。今后涉及能源規(guī)劃需要由國家審批，涉及到總量布局、區(qū)域協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃也需經(jīng)過國家審批，這是因為地方規(guī)劃不止立足于本省（地區(qū)），但涉及到別的省份（地區(qū)）的能源規(guī)劃布局。此外，國家還將簡化審批程序、編制未來5—7年的規(guī)劃，并按規(guī)劃實施（即規(guī)劃里有的項目可以建設(shè)，規(guī)劃里沒有的項目不允許建設(shè)）。省級規(guī)劃將采取年度審批的方式，相當于一次性“打包”審批路條，實現(xiàn)規(guī)劃代理路條?！?/p>

按照這個要求，五年甚至十年電力規(guī)劃如果有一批項目不具備批準路條的條件，規(guī)劃就不能出籠，規(guī)劃遠比原來的計劃要細致，規(guī)劃編制的難度要比計劃大得多。弄得不好，就像電力“十一五”“十二五”規(guī)劃一樣不能出臺。

另一種觀點認為，市場化條件下，不應(yīng)當有國家的電力規(guī)劃（實質(zhì)是計劃）。國家電力計劃可以配置電力資源，市場也可以配置電力資源。計劃配置電力資源有缺陷，市場配置電力資源也有缺陷，但總的來說，市場配置電力資源比計劃配置電力資源要優(yōu)越，我們不能以電力的特殊性、中國國情的特殊性來否定市場配置電力資源。如果我們肯定要使市場在資源配置中起決定性作用，那么就不應(yīng)當再搞規(guī)劃（指計劃性的規(guī)劃）。

持這一觀點的人認為，西方國家的實踐證明，電力工業(yè)沒有國家電力規(guī)劃或者電力計劃，可以依靠市場配置電力資源，市場配置資源中存在的缺陷可以由政府的政策影響解決。西方國家的“市場資源配置機制下的政府政策輔助”與我國的“政府電力規(guī)劃（實質(zhì)是計劃）指令下的市場資源配置”這兩種做法有著本質(zhì)的區(qū)別。

主張市場化條件下不應(yīng)當有規(guī)劃的專家說，“這就如同一個十字路口只能有一個交通警，如果有兩個交通警指揮，就會導(dǎo)致三種可能結(jié)果：（1）兩個警察指揮一致，其中一個每一偶必要；（2）兩個交通警指揮不一致，其中一個控制另一個，受控制的變成沒用的擺設(shè)；（3）兩個警察互不相讓導(dǎo)致交通混亂?！笨傊袌雠渲秒娏Y源和規(guī)劃（計劃）配置電力資源不可能同時并存。

綜上所述，如果要讓市場區(qū)配置電力資源起決定性作用，繼續(xù)搞電力規(guī)劃是不可行的；讓市場去配置電力資源起決定性作用時，按照黨的十六屆五中全會提出的規(guī)劃是可行的，這種規(guī)劃主要是為了彌補市場配置電力資源的缺陷，彌補市場失靈，通過規(guī)劃制定電力發(fā)展戰(zhàn)略，電力發(fā)展政策。另一種辦法是，由于電力市場建設(shè)落后于其他行業(yè)，電力工業(yè)的特殊性與中國國情的特點，電力工業(yè)尚且難由市場配置資源，繼續(xù)實行計劃過渡。

市場配置的現(xiàn)行問題endprint

市場可以配置電力資源，計劃也可以配置電力資源，但市場和計劃同時配置電力資源有困難，《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃機制研究》出了一個同時配置電力資源的辦法：“加強完善電力統(tǒng)一規(guī)劃是國家對電力行業(yè)實施宏觀調(diào)控的核心手段之一，在此基礎(chǔ)上，對規(guī)劃內(nèi)電力項目通過市場公開招投標來選擇投資主體，就可以從制度安排上實現(xiàn)市場機制配置電力資源的基本要求。因此，深化電力體制改革的過程，是不斷加強和完善電力規(guī)劃的過程，電力統(tǒng)一規(guī)劃越是得到了加強，電力發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題就越少?！?/p>

舉個例子，如果“十三五”電力規(guī)劃確定要新增一億千瓦風(fēng)電，每個新建風(fēng)電廠地址、規(guī)模、投資、建設(shè)和完工時間都已定了，然后去開展招投標選擇投資主體，顯然是規(guī)劃配置資源，招投標并沒有起到配置電力資源的作用。按照研究報告的意見，似乎計劃性質(zhì)的規(guī)劃要始終做下去，但按照黨中央的指示，應(yīng)當走市場經(jīng)濟的道路，應(yīng)當讓市場區(qū)配置資源起基礎(chǔ)性作用，十八大以后應(yīng)當讓市場配置資源起決定性作用，但各行各業(yè)市場化程度有快慢，不一定能齊步走，電力市場化還存在不少困難，市場配置電力資源還存在一些困難。

中國電力工業(yè)以國有經(jīng)濟為主，國有企業(yè)與國有企業(yè)、國有企業(yè)與民營企業(yè)的競爭是偽競爭或者是惡性競爭，競爭不規(guī)范難以形成合理的價格；電價合理化是電力市場的起始點，也是電力市場化的命根子，電力市場配置電力資源靠價格，但中國的電價不能支持電力市場配置電力資源。

在電力市場中，政府起著決定性作用，從中央政府到地方政府，再到各個部委，都有權(quán)干預(yù)電力市場，對市場和準入發(fā)揮決定性的影響力。壓低民用價格，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和農(nóng)產(chǎn)品電價，交叉補貼嚴重，電價嚴重扭曲，影響電力資源的合理配置。

電力工業(yè)的特點是發(fā)供用同時完成，電力不可能大量儲存，當供需不平衡時，電價震蕩幅度會很大，特別是電力供不應(yīng)求時，電價上漲得很高，如美國加州2000年夏天電力危機時，電能總成本提高了近10倍，電能批發(fā)成本升高了近4倍，但是政府不會允許電價充分上揚，而是限制電價上浮空間，從而阻斷價格信號，影響投資。英國電力改革中發(fā)現(xiàn)電力競爭性市場價格波動，發(fā)電商不敢投資辦電，于是決定采取容量電價，電量電價并存，同時實行差價合約，穩(wěn)定電價，確保發(fā)電回報，同樣阻斷價格信號，影響投資。

不少人認為發(fā)電競爭定價，輸配電國家定價，可以解決電價合理化問題，其實能夠參與競爭定價的發(fā)電廠僅僅是一部分，而且這類發(fā)電廠的覆蓋面會越來越小。我國目前非化石能源發(fā)電電價高于煤電，不能參加競爭，天然氣燃點、熱電聯(lián)產(chǎn)、熱電冷聯(lián)產(chǎn)、抽水蓄能電廠和調(diào)峰電廠也不能參與競爭，不能參加競爭的電廠容量在20%—30%之間，隨著低碳、無碳電源的增加，不能參加競爭的電廠比重還會增長，競爭定價的影響會縮小。

發(fā)電和輸配電實行兩種定價機制，發(fā)電價格隨市場浮動，缺電時收益高可以多建電廠，電力富裕時收益減少，相應(yīng)少建電廠。輸配電價格由政府制定，與電力市場供求脫鉤，發(fā)電與輸配電無法協(xié)調(diào)配合。

在計劃經(jīng)濟年代，電力直接生產(chǎn)成本在電價中占比很高，那時折舊率、稅收很低，沒有各種加價。目前中國電價中折舊采取高折舊率、高稅率，還有各種各樣的加價，如新能源附加、水庫維護基金、教育附加、三峽建設(shè)基金等等，還有高負債支付的利息等，電力直接生產(chǎn)成本在電價中占比大大縮小。

電力作為商品除了經(jīng)濟價值之外，還具有社會價值，電力生產(chǎn)又附帶很高的環(huán)境成本。市場競爭電價不能反映電的社會成本和外部成本，這是市場失靈的地方。我國還沒有應(yīng)對電力市場失靈的政策措施。

計劃配置是逆趨勢的

即便是現(xiàn)階段實行完全的市場配置電力資源難以實現(xiàn)，以“規(guī)劃”重現(xiàn)“計劃”也是不可取的。我國過去數(shù)十年的電力計劃經(jīng)濟已經(jīng)暴露出了諸多問題。

首先，對于電力市場需求的預(yù)測是難以實現(xiàn)的。預(yù)測電力需求是規(guī)劃（計劃）電力供給的基礎(chǔ)，對任何規(guī)劃都是一件難事。我國電力經(jīng)濟多方面特殊因素使得國家電力規(guī)劃中的需求預(yù)測尤其困難。十個五年計劃電力需求預(yù)測有九個是偏小的，最突出的是第十個五年計劃。原計劃裝機容量是增加5000萬千瓦，增長率為4.8%，實際增加裝機容量是近2億千瓦，增長率達10.1%，實際增加量為原計劃的4倍。我國五年計劃中的電力市場需求預(yù)測一般都按國家公布的GDP預(yù)計增長速度乘以電力彈性系數(shù)，得出裝機容量增長率。

這種預(yù)測很方便，但由于政府預(yù)測GDP都有余地，電力彈性系數(shù)很難預(yù)測，所以這種電力需求預(yù)測很不可靠，靠這種不可能的需求預(yù)測，去安排電力供給項目，用這些項目去替代路條，必然會拖電力建設(shè)的后腿。由于經(jīng)濟是個極為錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)，如何個體企圖全面分析并預(yù)測其走勢，都是“蚍蜉撼大樹”之舉。經(jīng)濟是用來分析的，而不是去預(yù)測的。世界人士時常用“預(yù)測對是蒙的，預(yù)測錯是必然的”。無法準確預(yù)測，也就無法做出一個準確的計劃。

其次，計劃跟不上變化，不適應(yīng)市場變化。經(jīng)濟發(fā)展和電力需求不僅有長期趨勢，而且受不可預(yù)料因素的影響，充滿了短期市場波動。政府計劃機構(gòu)部門層次繁雜、程序復(fù)雜、不能適應(yīng)市場變化。我國規(guī)劃一般分兩級，即省級規(guī)劃（包括發(fā)電、電網(wǎng)公司規(guī)劃）及國家規(guī)劃。規(guī)劃工作分三段，首先是前期課題，專題及專項研究，綜合性規(guī)劃編制，聽取省、區(qū)、市、發(fā)電公司、電網(wǎng)公司的意見，最終報告省政府，國務(wù)院批準并發(fā)布。由于規(guī)劃周期長，往往跟不上市場的變化。

以“十五”計劃為例，國家計委預(yù)測到2005年裝機容量為3.7億千瓦，年均增長3%，發(fā)電量為17300億千瓦時，年均增長4.8%；到2003年發(fā)電量達到17400億千瓦時，提前2年達到“十五”發(fā)電量計劃目標。2003年修改“十五”計劃，預(yù)計2005年發(fā)電量達到19600億—20000億千瓦時，到2005年實際裝機容量達到5.17億千瓦，發(fā)電量達到24375億千瓦時，又大大超出“十五”修正計劃。如果用這樣的計劃做路條，必然是一個阻礙電力發(fā)展的計劃。endprint

在執(zhí)行中，計劃決策容易一刀切，不能從實際出發(fā)，影響電力系統(tǒng)的效率。20世紀50年代搞一廠變一廠半，兩線一地；80年代提倡小熱電，結(jié)果搞了一批小煤電，小型燃煤熱電廠；21世紀初搞“以大代小”，關(guān)停小煤電追逐大容量燃煤電廠、大容量熱電聯(lián)產(chǎn)；調(diào)峰容量不足時用大機組調(diào)峰，降低發(fā)電效率。長期以來，忽視調(diào)峰、調(diào)頻、特別是高速發(fā)展風(fēng)電、太陽能以后，仍然忽視調(diào)峰調(diào)頻，致使棄風(fēng)、棄電。至今沒有建立起電力系統(tǒng)備用率指標體系。歸納起來，計劃配置資源的特點是：重數(shù)量、輕質(zhì)量，重高新技術(shù)、輕適用性和經(jīng)濟性，重集中統(tǒng)一、輕分散靈活，電力企業(yè)一味追求高技術(shù)、高參數(shù)、大容量，事事爭“第一”求“最大”，其代價是影響電力系統(tǒng)的技術(shù)經(jīng)濟效益。

規(guī)劃編制困難，實施更困難。電力計劃適合于計劃經(jīng)濟時代，因為在計劃經(jīng)濟時代，電力工業(yè)屬于國有企業(yè)，且收支兩條線，投資設(shè)備，耗材都掌握在中央政府手里，中央政府制定計劃，電力部門執(zhí)行計劃，計劃里有的項目投資，設(shè)備，耗材能保證供應(yīng)，可以搞；計劃里沒有的項目投資、設(shè)備、耗材都沒有著落，不可能建設(shè)；計劃編制和計劃實施都不成問題。在市場經(jīng)濟條件下，地方政府，電力公司都有自己的計劃，一般來說，各省市自治區(qū)的計劃和電力公司的計劃總和都比政府計劃的口徑要大。這時，上誰的項目，不上誰的項目，就是一個難題，中央政府的全國電力計劃不好編制。以計劃代替路條，沒有劃入計劃的項目，會偷偷上馬，造成既成事實，逼迫中央政府認賬?！笆濉庇媱澋挠媱澲笜诵?，而實際完成的裝機容量大，與各地的違建工程有關(guān)。

從上面的分析來看，馬上讓市場配置電力資源有難度，但繼續(xù)搞計劃配置電力資源也有難度，怎么辦？黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中支出：“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)劃、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?！?/p>

唯一的辦法就是著力推進電力的市場化改革，推進市場規(guī)劃、市場價格、市場競爭的建立，走市場配置資源的道路。中央決定進行市場經(jīng)濟改革已經(jīng)36年，中央決定“計劃”變“規(guī)劃”已經(jīng)9年，而電力規(guī)劃還停留在計劃配置資源還是市場配置資源上，如果電力部門不愿放棄傳統(tǒng)的中央電力計劃，必然會拖延電力的市場化改革。endprint