農(nóng)民工利益表達的政府治理探析

李尚旗

(廣東技術(shù)師范學院 社科部，廣東廣州 510665)

在農(nóng)民工利益表達過程中，政府需要起到良好的利益協(xié)調(diào)作用，同時政府也有責任保護農(nóng)民工這個弱勢群體的利益，對各種損害農(nóng)民工利益的行為進行約束和監(jiān)督。但我國部分政府部門長期以來在農(nóng)民工問題上的一些認識誤區(qū)，導致他們在面對農(nóng)民工利益表達時不能夠妥善處理，甚至有打壓傾向。這就造成農(nóng)民工利益表達受挫，當農(nóng)民工無法通過體制內(nèi)的利益表達渠道實現(xiàn)利益訴求，非制度化利益表達行動就會成為他們的選擇之一，這必然會對社會的秩序造成重大影響。因此，政府相關(guān)部門如何形成關(guān)于農(nóng)民工利益表達問題的正確認識，并在此基礎(chǔ)上采取科學的應對策略，有著重要的理論意義和實踐意義。

一、部分政府部門對農(nóng)民工利益表達的應對態(tài)度

雖然各級人民政府在維護農(nóng)民工權(quán)益、實現(xiàn)農(nóng)民工利益表達權(quán)方面已經(jīng)取得了巨大成績，但是在關(guān)于農(nóng)民工利益表達問題的認識和應對方面，仍有部分政府部門和相關(guān)工作人員存在些許問題，對待農(nóng)民工通過體制內(nèi)表達渠道反映的利益要求，不能及時作出反應，使農(nóng)民工利益訴求表達受挫。我們從大量的農(nóng)民工利益表達的案例中可以看到，體制內(nèi)利益表達渠道其實是他們的首選，但是當他們的利益表達沒有回應或者受挫后，他們要么會選擇沉默，要么就是鋌而走險選擇強制性的利益表達渠道。這其中，一些政府相關(guān)部門的行政不作為應該說起到了推波助瀾的作用。

農(nóng)民工利益表達在我國缺乏公共權(quán)力的支撐，一些政府對農(nóng)民工利益表達認識的不足也是一個重要原因。雖然近幾年來，我國相關(guān)的政府部門已經(jīng)不斷出臺各種政策來保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，但是農(nóng)民工利益表達權(quán)的實現(xiàn)仍困難重重。一些政府部門對農(nóng)民工利益沒有正確的認識有其歷史的原因。

(一)對農(nóng)民工群體存在一定的偏見

改革開放以來，我國農(nóng)民工大量涌入城市，為我國工業(yè)化、城市化提供了大量的廉價勞動力，為工業(yè)化和城市化的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。但是大量的農(nóng)民工不斷涌入城市，使城市人口急劇增長，給城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了巨大壓力。農(nóng)民工分散雜居以及流動性很大，犯罪及社會不穩(wěn)定因素增加，城市居民就業(yè)壓力加大，這都給城市政府管理體系帶來了巨大的壓力。再加上歷年來屢次出臺各種對農(nóng)村流動人口的各種歧視性和限制性的政策，一些地方政府部門已經(jīng)習慣于對農(nóng)民工的“管理”，沒有“服務”農(nóng)民工的理念，他們忽視了農(nóng)民工進城務工的積極的一面，片面強調(diào)農(nóng)民工涌入城市給城市所帶來的各種困難，所以導致管理和認識上對農(nóng)民工利益認識的不足。

(二)對農(nóng)民工利益表達存在壓制傾向

一些地方政府為了促進本地經(jīng)濟的發(fā)展，千方百計為企業(yè)創(chuàng)造各種所謂的發(fā)展條件，甚至會對各種企業(yè)損害農(nóng)民工利益的事情視而不見?！耙恍┑胤秸沿瀼貏趧臃ㄅc發(fā)展經(jīng)濟對立起來，認為嚴格執(zhí)行勞動法規(guī)定的勞動保險待遇等會影響到當?shù)氐耐顿Y環(huán)境和企業(yè)競爭力，影響地方經(jīng)濟發(fā)展，影響個人政績。”［1］甚至有個別政府以改善招商引資環(huán)境為名，降低勞動保障標準，限制勞動監(jiān)察執(zhí)法，對外資企業(yè)和納稅大戶違反勞動法的行為遷就姑息甚至縱容，損害了勞動者權(quán)益［2］。當農(nóng)民工利益受損，他們找一些相關(guān)政府部門反映他們的利益要求，有的政府部門反應很慢，能拖就拖，對農(nóng)民工正常的利益表達不予理睬和支持。

二、政府部門對農(nóng)民工利益表達的認識重塑

在一些農(nóng)民工非制度化利益表達事件中，原本簡單的勞資爭議問題，因為政府部門在處理農(nóng)民工的利益訴求表達過程中，沒有采取及時、公正的回應措施，導致矛盾激化，有時候政府部門甚至都可能成為農(nóng)民工非制度化利益表達的發(fā)泄對象。要引導農(nóng)民工在制度的框架內(nèi)進行理性的利益表達活動，政府部門就需要改變原有的對利益表達問題的認識態(tài)度。

(一)改變對利益代表的認識

一些政府官員之所以對農(nóng)民工利益表達持有偏見，有其特殊邏輯——因為中國共產(chǎn)黨代表人民的根本利益，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，所以政府代表人民的根本利益。但是政府不可能代表人民群眾的全部利益，政府部門更不可能是人民群眾的唯一利益代言者。有的政府部門在長期的社會管理活動中，受“大政府小社會”傳統(tǒng)思維的影響，已經(jīng)習慣于包辦所有的事務，甚至會習慣性認為，民眾的利益表達活動也必須要由政府部門來代勞。從這樣的認識出發(fā)，一些政府部門就會否定個人利益表達的合理性與合法性，把一些農(nóng)民工自下而上的、基于個體的利益表達認為是“鬧事”，或者是反政府的行為而對其進行防范和壓制。這種思維只看到社會的整體利益，但是沒有認識到整體利益是由各種具體利益組成。隨著社會的發(fā)展，社會階層結(jié)構(gòu)的變動，我國利益分化日益嚴重，農(nóng)民工作為獨立的社會階層必然有其自身的利益要求。政府應該承認農(nóng)民工的整體利益，也要認識到農(nóng)民工有特殊的、具體的利益。農(nóng)民工利益的實現(xiàn)雖然離不開政府部門的支持，但是政府也需要認識到，只有農(nóng)民工自己才能準確了解自身的利益需求，政府部門可以代表農(nóng)民工進行利益表達，但是前提是需要保障農(nóng)民工的利益表達權(quán)利，在農(nóng)民工充分利益表達的基礎(chǔ)上進行有效的利益整合。

(二)重新定位政府的協(xié)調(diào)作用

在很多勞資糾紛中，損害農(nóng)民工利益的直接主體是雇傭方，農(nóng)民工和雇傭方之間的利益矛盾本來是通過二者在利益過程中的利益博弈呈現(xiàn)出來的，政府的責任本來是從中進行控制和調(diào)節(jié)，使矛盾和沖突控制在社會秩序允許的范圍內(nèi)。如果政府這時以社會代表者的身份即第三者的身份來調(diào)節(jié)農(nóng)民工和雇傭方的矛盾，它自然不會成為農(nóng)民工利益表達的矛頭指向。但是一些政府相關(guān)部門往往對農(nóng)民工的利益表達進行壓制，這就使農(nóng)民工利益損失暫時得不到補償，他們的利益表達對象就轉(zhuǎn)向政府了。加上一些地方政府為了追求經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)上升，與雇傭方有著千絲萬縷的聯(lián)系，在包辦農(nóng)民工利益表達時就難免“引火燒身”。這需要相關(guān)政府部門由包辦農(nóng)民工利益表達的做法轉(zhuǎn)為支持農(nóng)民工進行自主性利益表達，這樣才能在農(nóng)民工和雇傭方的社會利益矛盾和沖突中起到控制和調(diào)節(jié)作用。

(三)正確認識利益沖突

“一個僵化的社會，不允許沖突發(fā)生，就會極力阻止必要的調(diào)整，這將把災難性崩潰的危險增大到極限?！保?］“一個彈性的社會從沖突中受益，因為這種行為通過創(chuàng)新和改進規(guī)范保證了它在新條件下繼續(xù)存在。”［4］本來，社會進入市場經(jīng)濟時期后，利益沖突本身已經(jīng)不是問題，而在于沖突的程度以及是否有合法有效的途徑來解決。長期以來，中國社會中最基本的沖突模式是“沖突的雙方是一種你勝我負、你死我活的關(guān)系，這種沖突中缺乏一種以討價還價為特征的理性解決利益沖突的方式”［5］。這種對待利益沖突的認識態(tài)度也會影響到政府對基于利益沖突而產(chǎn)生的利益表達活動的看法。加上長期以來政府部門基于“維穩(wěn)”的邏輯思維考慮，對各種利益沖突很敏感，缺乏一種務實地、理性地對待利益矛盾和沖突的態(tài)度，特別是長期以來對待利益問題的政治化和意識形態(tài)化，使各種利益的討論成為敏感的話題。其實，利益的多元化以及利益多元化基礎(chǔ)上形成的利益沖突和矛盾，并不是多么可怕的一件事情。一般情況下， “利益的表達和博弈是一種比較溫和的社會互動方式，是正常社會生活的一部分。”［6］如果政府能夠盡量不從政治和意識形態(tài)的角度來看待利益沖突，將更有利于政府找到解決矛盾和沖突的措施。政府相關(guān)部門應該認識到導致社會沖突和動蕩的真正原因并不是利益表達，而是利益失衡和利益對立，甚至有時恰恰是因為缺乏有效的利益表達渠道，將有關(guān)利益群體排斥于體制性利益表達之外，才在客觀上積累了社會動蕩和爆發(fā)的能量。政府相關(guān)部門也應該認識到“沖突本身并不會徹底根除。沖突實際上會產(chǎn)生許多使人類生活更具實際意義的東西。沒有沖突，社會就會呆滯，就會滅亡。關(guān)鍵在于社會必須對沖突進行適當?shù)恼{(diào)整，使沖突不以將會毀掉整個社會的暴力方式而進行”［7］。對待農(nóng)民工利益表達問題也一樣，農(nóng)民工利益表達問題主要反映了當前的勞資沖突，是利益沖突的一種，這種利益沖突往往不具有政治色彩。在一些農(nóng)民工利益表達過程中，參與者開始時往往也很自覺努力地將要求控制在有限的勞動報酬范圍之內(nèi)，所以對待農(nóng)民工利益表達所反映出來的利益沖突問題，政府需要采取更務實的態(tài)度。

三、農(nóng)民工利益表達的政府治理

農(nóng)民工利益表達的實質(zhì)無非是實現(xiàn)利益訴求，尤其是勞動權(quán)益。所以要治理農(nóng)民工利益表達問題，減少農(nóng)民工非制度化利益表達事件的發(fā)生，有效維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，政府部門需要在正確分析農(nóng)民工利益表達問題實質(zhì)的基礎(chǔ)上，從以下幾個方面來入手:

(一)建立平等的就業(yè)制度

首先是完善勞動力自由流動制度。各級政府管理部門應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念和思維定勢，樹立憲法上的平等權(quán)觀念，保障農(nóng)民工的平等勞動者地位，打破戶籍、地域、行業(yè)、崗位、工種、所有制等多方面的就業(yè)限制，尊重和維護農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)，杜絕各種針對農(nóng)民工的歧視性規(guī)定，為農(nóng)民工的自由流動提供更好的社會服務。其次，規(guī)范勞動力市場的管理。政府相關(guān)部門應加強對用人單位和各種職業(yè)介紹機構(gòu)的管理，制定和完善各種保護農(nóng)民工權(quán)利的法律規(guī)范，切實依法保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，預防、處理各種農(nóng)民工在就業(yè)過程中遇到的問題。再次，加強農(nóng)民工就業(yè)權(quán)的司法保護。對各種侵害農(nóng)民工合法就業(yè)權(quán)利的抽象行政行為，應加大司法審查力度。同時加強對平等就業(yè)權(quán)的民事司法保護，為農(nóng)民工在求職過程中遇到的各種就業(yè)歧視提供司法保護。

(二)加強勞動監(jiān)察制度建設(shè)

首先，要加強勞動監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)。我們可以在勞動和社會保障部門中設(shè)立勞動監(jiān)察局，同時根據(jù)各地的實際情況配置一定的勞動監(jiān)察人員，政府要保障其充足的人員、經(jīng)費，提高勞動監(jiān)察員的權(quán)限地位，使勞動監(jiān)察真正能履行保護勞動者的職責。其次，勞動監(jiān)察部門應履行職責。勞動監(jiān)察部門應加強日常的監(jiān)察工作，防止和糾正各種對農(nóng)民工的權(quán)益侵害行為，加大對不簽訂勞動合同的用人單位的查處力度。對于一般勞動違法案件，勞動監(jiān)察均應立案處理，不得推向勞動仲裁。通過公布舉報電話等各種途徑來健全群眾舉報的受理和查處制度。再次，各級地方政府要對勞動監(jiān)察工作大力支持。一些地方政府忽視農(nóng)民工權(quán)益保護，缺乏正確的政績觀念，認為勞動監(jiān)察會對招商引資造成負面影響，對勞動監(jiān)察工作橫加干涉，這就對勞動監(jiān)察工作帶來影響。地方政府應以勞動監(jiān)察部門為主，多部門聯(lián)動依法保護農(nóng)民工的合法權(quán)益。最后，盡快制定《勞動保障監(jiān)察法》。從立法上賦予勞動監(jiān)察機構(gòu)無效合同的確認權(quán);明確勞動監(jiān)察案件立案時間，縮短勞動監(jiān)察案件的處理時效;賦予勞動行政監(jiān)察部門一定的行政強制措施的權(quán)力，以保障勞動監(jiān)察部門權(quán)力的有效行使，切實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

(三)建立完善的利益協(xié)調(diào)機制

對農(nóng)民工利益表達進行有效控制和引導，必須要有完善的利益協(xié)調(diào)機制。政府相關(guān)部門作為公共權(quán)力的掌握者和行使者，應該確立其在農(nóng)民工利益表達過程中的中立地位，對農(nóng)民工與雇傭方的利益沖突進行及時的調(diào)節(jié)，對農(nóng)民工的利益要求要有及時的應對機制，這樣才能避免農(nóng)民工因利益要求得不到及時回應，而采取各種非制度化的利益表達方式。政府要建立有效的利益協(xié)調(diào)機制，首先要健全勞動爭議處理機制。勞動爭議處理不善是農(nóng)民工利益表達的主要原因之一。勞動爭議處理不善就會使農(nóng)民工的利益得不到有效維護，勞資沖突加劇，引發(fā)各種農(nóng)民工利益表達行為。政府應通過改革和完善現(xiàn)有的勞動爭議處理機制來解決農(nóng)民工與雇傭方的利益沖突，并通過這些勞動爭議處理機制來及時回應與實現(xiàn)農(nóng)民工的利益要求，減少因此而引發(fā)的農(nóng)民工利益表達事件。政府要改革和完善勞動爭議處理機制，應對現(xiàn)有的勞動仲裁和勞動訴訟制度加以完善，實現(xiàn)“裁審自擇”?！安脤徸該瘛笨梢詽M足勞動爭議的處理，理順仲裁與訴訟程序的關(guān)系，減少當事人通過此途徑進行利益表達的成本。還可以建立專門的勞動法院或勞動法庭?，F(xiàn)有的農(nóng)民工勞動爭議案件多、案值金額小、案情簡單，如果這些大量的勞動糾紛由法院承擔，現(xiàn)有的民事爭議處理程序?qū)㈦y以簡便地處理這些案件。所以要設(shè)立勞動法院或勞動法庭專門從事勞動爭議案件的審判。簡化勞動爭議處理程序也是政府改革和完善勞動爭議處理機制的重要方面。對于一些額度小的追索工資、賠償金、保險金等勞動爭議案件，應簡化訴訟程序，以法定方式明確規(guī)定農(nóng)民工勞動爭議案件農(nóng)民工的訴訟費用可以暫緩繳納，相關(guān)費用等案件處理后再來確定，避免因案件審理費用過高而迫使農(nóng)民工放棄司法救濟的權(quán)利。其次，要完善三方協(xié)商機制。三方協(xié)商，是指由政府、雇主、勞動者三方代表，根據(jù)一定的議事規(guī)則或程序，通過特定的形式開展協(xié)商談判而形成的共同參與決定、相互影響、相互促進、相互制衡的一種制度［8］。通過建立和完善三方協(xié)商制度，可以有效化解勞資矛盾。通過這種制度，政府、雇傭方和農(nóng)民工可以及早發(fā)現(xiàn)問題所在，及時解決。三方協(xié)商也有助于勞資雙方協(xié)議的達成，在雇傭事宜上確立勞資雙方都同意的規(guī)范，從長遠看將惠及雇傭方及農(nóng)民工。

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