合作治理理論視閾下我國高校管理模式的變革

樊忠濤

（渭南師范學院 教務處，陜西 渭南714000）

高校的改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到改革的指導理念、實施步驟、績效評價、社會影響等多方面的內容。在高校的改革中，高校管理模式的改革是重要的組成部分，考慮到現(xiàn)階段我國高校管理模式存在的一系列問題，從一定意義上講，高校管理模式的改革在現(xiàn)階段高校改革過程中具有基礎性的作用。本文將從四個方面對于高校管理模式進行分析和討論：首先，從改革開放以來的背景下分析我國傳統(tǒng)高校管理模式存在的體制性缺陷；其次，結合新時期我國經濟與社會的變化來分析高校管理模式所面臨的挑戰(zhàn)；再次，結合公共管理中合作理論的相關思想資源，展現(xiàn)其對于高校管理模式改革的有益啟示；最后，結合上述的分析，嘗試性的提出我國高校管理模式改革的路徑選擇。

1 傳統(tǒng)高校管理模式的體制性缺陷

從歷史的角度看，中國現(xiàn)代意義上的高等教育體制發(fā)展僅僅只有百余年的歷史。

在我國建國后高等教育發(fā)展的過程中，蘇聯(lián)發(fā)展模式產生了決定性影響。新中國成立后，我國進行了高校的院系調整，將高等學校的發(fā)展納入到國家計劃經濟的統(tǒng)一管理之中，從而高等教育部門成為了服務于國家經濟發(fā)展的重要組成部分。在計劃經濟時期，適應于經濟建設的要求，我國建立了大量的高等院校。在此基礎上，國家在高等教育領域投入了大量的財政資源?？梢哉f，我國高等教育事業(yè)在短期內獲得的巨大發(fā)展與國家給予的大力支持密不可分。蘇聯(lián)發(fā)展模式在帶來了我國高校發(fā)展的同時，其自身的內在缺陷也深深的影響到了我國高校的管理模式。具體而言，計劃經濟時代我國高校管理產生了如下幾個方面的特征。首先，管理理念陳舊。在計劃經濟時代，國家對于高校的管理類具有濃厚的行政權力主導的色彩［2］。高校需要嚴格服從國家的教育計劃安排，高校中各個單位同樣要嚴格服從學校的管理。在這種理念指導下，高校管理體系以及高校內部管理都缺乏足夠的自主性和靈活性。

其次，管理權力高度集中。蘇聯(lián)模式中，權力高度集中是其典型特征。我國高校在計劃經濟時期的管理模式也繼承了蘇聯(lián)模式的這個特征。在我國高校管理模式中，權力的高度集中體現(xiàn)在諸多的方面。在教育管理部門和高校之間，管理權力高度集中在教育管理部門手中［3］。換言之，政府和高校之間，權力高度集中在政府教育管理部門手中，而高校缺乏必要的權力。在高校的行政部門與院系之間，管理權力高度集中在高校行政部門手中。作為高校管理活動中的重要主體之一的教師在管理中缺乏相應的權力。這種特點導致了比較普遍的高校行政化的特點，即高校的管理模式上具有濃厚的行政管理色彩。

再次，管理手段單一化。所謂管理手段，是指高校管理活動中教育管理部門或高校領導者在貫徹意志時采用的方式與方法。在計劃經濟時代，高校管理手段基本依靠自上而下的行政命令來實現(xiàn)。從效果上講，行政命令式的管理模式具有較高的管理效率，是政府部門管理中所普遍采取的管理方式。但是這種管理方式同樣存在著明顯的缺陷，即它缺乏必要的靈活性。過多的依靠行政命令的管理方式導致了高校管理中靈活性的缺乏。教育管理與工業(yè)管理的重要區(qū)別就是教育管理的對象是具有思考能力和主動性的人，而工業(yè)管理的對象是沒有生命的產品。因此管理手段中靈活性的缺乏從本質上看將對于教育效果產生消極的影響。

最后，管理過程封閉化。高校的管理過程事實上是一個復雜的過程，其中涉及到教育部門，廣大教師與學生，社會服務領域等方面。在計劃經濟體制下，由于國民經濟各個部門之間管理上的條塊分割，高校過多的依靠上級教育部門來獲取資源，這導致了高校對于上級主管機構的過度依附狀態(tài)。可以說，這構成了管理過程封閉化的根源。這種管理過程封閉化傾向導致了兩個方面的不足：一方面，高校自身在很大程度上與社會環(huán)境脫節(jié)，難以根據(jù)社會發(fā)展的形勢積極調整自己。另一方面，高校內部的管理活動中，院系之間、部門之間缺乏必要的溝通與合作，在專業(yè)設置、課程安排、研究合作等方面還呈現(xiàn)出各自為政的傾向。因此，傳統(tǒng)高校管理所呈現(xiàn)出的封閉化傾向難以適應新時期的發(fā)展要求。

2 新時期高校管理模式面臨的挑戰(zhàn)

新時期我國高校的管理體制面臨著外部和內部的雙重挑戰(zhàn)，外部挑戰(zhàn)根源于經濟社會發(fā)展外部因素帶來的沖擊。具體而言，外部的挑戰(zhàn)體現(xiàn)在三個方面：首先，隨著市場經濟體制的確立，市場在資源配置中發(fā)揮著基礎性的作用，作為其結果，市場競爭逐漸成為了經濟活動的重要內容。隨著我國市場經濟的成熟，市場功能的發(fā)揮不僅僅體現(xiàn)在經濟資源的配置方面，在我國的教育領域，市場機制也在發(fā)揮著越來越顯著的作用。與計劃經濟時代純粹依靠國家的行政性指令不同，市場經濟時代中各個高校同樣要面臨著教育市場中的市場競爭的挑戰(zhàn)和壓力。在這種情況下，傳統(tǒng)的教育管理模式難以適應日趨激烈的教育市場的競爭，面臨著改革的巨大壓力。其次，隨著市場經濟的發(fā)展，人民群眾的教育需求也日益多元化，社會公眾對于教育質量的標準也更加嚴格，在這種情況下，傳統(tǒng)高校管理模式比較僵化的管理模式使得高校難以有效應對多樣化的需求，也難以對于社會的各種壓力保持必要的敏感。最后，隨著我國全球化程度的加深，開放程度的進一步加快，我國的高校還面臨著越來越明顯的國外高校的競爭和壓力。近年來，越來越多的國際知名高校進入到中國的教育市場之中，它們所帶來的不僅僅是教育資源的競爭，同時也帶來了其各級的教育理念和管理模式的競爭［3］。面對著這種國際的競爭壓力，傳統(tǒng)的高校管理模式也需要進行深刻的變革，在保持自身優(yōu)點的基礎上，吸收國際社會的先進之處，從而更好地適應全球化發(fā)展的要求。

在面臨諸多外部壓力的同時，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的高校管理模式也面臨著內部的壓力。內部挑戰(zhàn)來源于傳統(tǒng)的高校管理模式難以滿足新時代高校師生的要求。具體而言，內部的挑戰(zhàn)體現(xiàn)在如下兩個方面：一方面，廣大師生對于高校管理活動中民主和參與的需求與現(xiàn)有的管理模式存在著一定的矛盾。改革開放以來，隨著市場經濟的發(fā)展，人民群眾的自主意識和權利觀念有了很大的發(fā)展。對于接受了高等教育的師生而言，這方面的需求更加明顯。但是現(xiàn)階段我國的高校管理模式中，高校管理具有相當?shù)男姓鲗?，廣大師生在高校管理中的作用發(fā)揮的并不充分。從一定意義上講，廣大師生的民主參與的需求并沒有得到很好的滿足。近年來高校管理改革中所討論的去行政化呼吁，可以說是對于行政權力過度主導高校管理的反思［4］。另一方面，高校內部的部門之間，院系之間僵化的職責定位一定程度上也引發(fā)了高校內部在資源整合方面的困境。在這種情況下，高校在內部資源配置方面難以充分和市場需求對接，在研究資源的整合，院系專業(yè)的調整等方面都存在著這方面的傾向。

綜合上述兩個方面，傳統(tǒng)的高校管理模式在新時期面臨著外部和內部的挑戰(zhàn)。本文認為，這些挑戰(zhàn)并不是無法解決的，通過管理理念的更新，管理方式的創(chuàng)新，我國高校正在逐步摸索出一條適應自身發(fā)展的管理模式。從更深層次的背景上來看，我國高校所面臨的挑戰(zhàn)根源于傳統(tǒng)管理模式在新的歷史條件下所遭遇的種種不適應。因此，要有效應對這些挑戰(zhàn)，我們不能僅僅停留在頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的局部改革上，而是要結合新時期的特點和高校管理的獨特性，對于傳統(tǒng)高校的管理體制進行深刻的改革［5］。在這個方面，近年來公共管理領域中興起的合作治理理論對于我國高校管理模式的改革具有重要的借鑒意義。

3 合作治理理論及其有益啟示

在經典的公共管理理論中，科層制管理被視為公共部門的典范。從歷史發(fā)展的角度看，科層制的形成是人類社會現(xiàn)代化的體現(xiàn)?？茖庸芾碇兴N含的工具理性精神，比如自上而下的命令，職位性權威，等等內容都是符合人類社會現(xiàn)代化發(fā)展的潮流［6］。隨著人類社會的發(fā)展，尤其是全球化進程加快，后工業(yè)時代的到來，形成于工業(yè)時代的這種思想也面臨著越來越多的問題。在這種情況下，推進合作治理成為了未來人類社會發(fā)展的重要選擇［7］。從一定意義上講，近年來興起的合作治理模式所蘊含的新的理念能夠一定程度上彌補傳統(tǒng)管理思想的不足。具體而言，合作治理理論具有如下幾個方面的新啟示：首先，合作治理倡導參與意識。在傳統(tǒng)的科層管理模式中，依靠傳統(tǒng)的科層等級制來實現(xiàn)管理是普遍的方式。從一定意義上講，這種管理模式符合工具理性的本質要求，體現(xiàn)了管理過程中的層級化特征。相比之下，合作治理倡導管理活動過程中的參與。從本質上講，管理模式的參與更加符合人性管理的要求。傳統(tǒng)的管理模式中，管理對象通常被視為沒有主觀意識的服從對象，在這種情況下，管理過程更多的依靠自上而下的行政命令。合作治理的優(yōu)勢在于將參與的因素引進到管理過程之中。從這個意義上講，管理的過程被理解為管理者和被管理者之間良性互動的過程［8］。在這個過程中，被管理者的意見能夠被表達出來，其主動性能夠被調動起來；另一方面，參與式管理能夠更好的實現(xiàn)信息的溝通，優(yōu)化管理過程。

其次，合作治理提倡激勵機制的建構。合作治理的實現(xiàn)不僅需要參與意識，還需要激勵機制的構建。在現(xiàn)代管理過程中，激勵機制起著至關重要的作用。激勵機制發(fā)揮著兩個方面的作用：一方面，激勵機制能夠有效地引導被管理者的行為，從而為管理目標的實現(xiàn)起到推動作用；另一方面，激勵機制還能夠有效的降低管理過程的成本，優(yōu)化管理的過程。從這個意義上講，設計良好的激勵機制是提升管理水平的基礎。

再次，合作治理倡導權力下放的改革。在現(xiàn)代社會中，隨著經濟社會事務的復雜化，管理的過程也將變得越加復雜。面對這種新的情況，傳統(tǒng)的依靠科層體制來實現(xiàn)管理的局面面臨著挑戰(zhàn)。這其中最為嚴峻的挑戰(zhàn)就是管理者有限的信息處理能力和管理實踐過程中大量信息之間的矛盾。如果說在前現(xiàn)代化時期，這個矛盾還不甚突出的話，那么隨著經濟社會的高速發(fā)展，這個矛盾則越加凸現(xiàn)出來。在這種情況下，通過不斷的進行權力下放是勢在必行的改革方向。從本質上講，權力下放的過程，就是將信息不斷進行分散處理的過程。通過將管理過程中所需要處理的信息在基層加以處理，從而避免了信息處理的滯后。就此而言，推動權力下放的改革是現(xiàn)代管理實踐的重要體現(xiàn)和基本要求。

最后，合作治理重視責任機制的建構。管理的過程涉及到權力的分配和行使過程。傳統(tǒng)的管理理論關注于權力分配的合理性，但是其缺陷卻在于對于責任機制的重視程度不足。事實上，良好的管理過程需要構建相應的責任機制。只有實現(xiàn)了權力與責任的配合，管理過程才能夠實現(xiàn)良好的績效。

作為近年來新發(fā)展起來的理論流派，合作治理理論包含了豐富的內容，引導我們相當程度上突破了傳統(tǒng)管理理論的樊籬。從這個意義上講，合作治理理論所包含的思想啟示，能夠揭示出我們在傳統(tǒng)觀念支配下的思想盲點，進而更加深刻的引導我們的高校改革實踐。

4 創(chuàng)新高校管理模式的路徑選擇

第一，優(yōu)化權力結構?，F(xiàn)階段，我國高校的管理模式在相當程度上是行政權力主導的，因此高校權力結構中行政權力具有決定性作用。從管理實踐的效果來看，行政權力主導的權力結構難以調動廣大教師和學生的積極性，其缺乏靈活性的管理方式已經引發(fā)了越來越多的批評［9］。因此，優(yōu)化權力結構是創(chuàng)新高校管理模式的重要途徑。具體而言，就是要改變行政權力主導的現(xiàn)狀，提升教師和學生組織在權力結構中的地位。教師代表大會是我國高校中教師進行自我管理的重要組織，是廣大教師在學校事務方面進行參與的重要平臺。學生會是廣大學生的自治組織，是學生表達自身利益，維護自身權利的重要組織［11］。盡管我國在高校管理中普遍設立了上述組織，但是就其實踐效果而言，其功能并沒有充分發(fā)揮出來。從這個意義上講，優(yōu)化權力結構，就是要改變行政權力主導的格局，在事關學校發(fā)展和教師學生重大利益問題上，發(fā)揮教師代表大會和學生會組織的功能。

第二，設計激勵機制。如前所述，激勵機制能夠引導人的行為，進而產生預期的管理效果。長期以來，我國在高校管理模式中普遍運用行政命令的管理方式，激勵機制的弱化是比較常見的現(xiàn)象。在新時期中，設計符合我國高校發(fā)展的激勵機制是高校管理改革的重要路徑。高校激勵機制的建構需要從如下兩個方面來推進：一方面，設立科學而全面的獎勵體系。獎勵體系是激勵機制的重要體現(xiàn)，在高校管理中充分發(fā)揮獎勵體系的作用，將發(fā)揮事倍功半的效果。另一方面，改革高校管理中的考核體系。考核體系是評價高校教師教學與科研的指揮棒。在改革的進程中，高校需要不斷根據(jù)新的形勢來調整考核體系。通過獎勵體系和考核體系，高校能夠激發(fā)廣大教師和學生的積極性，按照未來的發(fā)展方向更好地服務于高校的總體發(fā)展。

第三，完善績效評價?？冃гu價是對管理過程的結果進行客觀估計的過程。在我國高校的管理模式中，績效評價沒有受到充分的重視，因此其具有比較廣闊的改革空間。現(xiàn)階段的績效評價中，存在著兩個方面的不足：即評價主體過于單一；評價指標不甚健全。所謂評價主體過于單一，指的是對于高校的績效評價過多的集中在高校行政管理部門手中。評價指標不健全意味著評的評價指標過于集中在某一個方面，缺乏全面性和客觀性。從這個角度看，完善績效評價可以從兩個方面加以推進。在評價主體方面，應該改革現(xiàn)階段過多依靠上級行政管理部門進行評價的局面。在評價的主題方面實現(xiàn)多元化的改革，將廣大師生納入到績效評價的工作中來。在評價指標方面，應該進一步豐富現(xiàn)有的指標體系，形成生產知識、培養(yǎng)人才、服務社會三大領域的指標體系。通過上述兩個方面的改革，高校管理中的不足能夠被不斷的克服，從而適應于改革與發(fā)展的要求。

從總體上看，高校管理模式的改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，其中涉及到高校行政管理部門，高校內部的行政機構與院系，廣大教師與學生諸多方面。我國正處在體制轉型的攻堅階段，高校管理模式的改革亦是如此。盡管面臨著思想觀念和體制機制上的阻力，但是考慮到高校在我國經濟社會發(fā)展中所發(fā)揮的重大作用，推進高校管理模式的改革就勢在必行。對此我國高校還需要進行更多的探索與實踐。

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