主體視域下基層治理法治化路徑創(chuàng)新探析

○ 龔 晨

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這標(biāo)志著我國社會主義法治國家建設(shè)按下了“快進鍵”?！稕Q定》從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，指出“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”，強調(diào)要“推進基層治理法治化”。2015年1月，習(xí)近平在《求是》雜志上發(fā)表的《加快建設(shè)社會主義法治國家》一文中指出，要把全面推進依法治國的工作重點放在基層，努力把全會提出的各項工作和舉措落實到基層。在今天落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的宏大語境下，基層的依法治理具有基礎(chǔ)性地位和根本性作用，推進基層治理法治化，是全面推進依法治國的必然要求，是創(chuàng)新基層治理法治建設(shè)的內(nèi)在要求，是破除基層治理現(xiàn)實困境的迫切要求。推進基層治理法治化，是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域廣泛而深刻的革命的重要內(nèi)容之一，必須加強基層黨組織對基層治理法治化工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。面對“推進基層治理法治化”的這個重大而緊迫的現(xiàn)實任務(wù)，如何落實好全面推進依法治國、法治中國建設(shè)的新要求，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，是當(dāng)前廣大基層干部面臨的一個新課題。對此，筆者以為，從黨員干部主體的層面來看，在正確認(rèn)識到始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本前提下，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，積極培育有利于基層干部法治素養(yǎng)提升的法治文化，不斷增強基層干部的法治思維、法治為民意識、依法辦事能力，是推進基層治理法治化的必由之路，是創(chuàng)新基層治理法治化道路的必然選擇。

一、推進基層治理法治化的根本前提：始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”[1]。在推進基層治理法治化的進程中，所要牢牢把握的根本之點，是必須在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進。黨和法治的關(guān)系，長期以來，既是一個理論的熱點問題，又是一個實踐的難點問題。社會上，出現(xiàn)的這種那種“要法治，不要黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“要黨的領(lǐng)導(dǎo)，不要法治”的認(rèn)識，都是錯誤的，錯在沒有正確處理認(rèn)識到黨和法治的關(guān)系?！度嗣袢請蟆房恼J(rèn)為，“黨大還是法大”是個偽命題。但“在現(xiàn)實生活中，有人將黨和法的關(guān)系曲解為黨的文件與國家法律適用哪一個、領(lǐng)導(dǎo)指示與國家法治聽哪一個、法院依法辦案還是按領(lǐng)導(dǎo)說的辦案、領(lǐng)導(dǎo)說了算還是法律說了算等。這實際上是對黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的內(nèi)涵以及兩者關(guān)系存在認(rèn)識偏差”[2]。實質(zhì)上，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的。社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，因為黨的領(lǐng)導(dǎo)決定著社會主義法治的根本性質(zhì)，決定著社會主義法治的根本內(nèi)容，是社會主義法治的根本要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治，這也是不言而喻的。依法治國是黨治國理政的基本方略，依法執(zhí)政是黨的治國理政的基本方式，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化方向，是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的強化、細(xì)化和優(yōu)化，從而更加有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位、完成黨的執(zhí)政使命。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治建設(shè)之間是相輔相成、互相促進的關(guān)系?？梢哉f，社會主義法治愈發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位愈穩(wěn)固；黨的領(lǐng)導(dǎo)地位愈穩(wěn)固，愈有利于社會主義法治的發(fā)展。那種把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層法治建設(shè)、推進基層治理法治化割裂開來，甚至對立起來觀點和做法是極其錯誤的。習(xí)近平指出：“黨和法的關(guān)系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。”推進基層治理法治化，絕不是對過去基層治理成績、經(jīng)驗的否定，而是在過去治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對基層治理深入地推進，是基層治理的“法治版”、“升級版”。只有始終堅持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，基層治理法治化才會沿著正確的前進方向，健康發(fā)展、順利有序推進。對此，在推進基層治理法治化中，黨的領(lǐng)導(dǎo)這個制度要求和根本原則，必須長期堅持、全面貫徹、不斷發(fā)展。

二、推進基層治理法治化的核心所在：充分發(fā)揮基層黨組織作用

據(jù)新華社2014年6月13日電，黨的基層組織430.4萬個，8000多萬名黨員活躍在這些組織。從全國整體來說，基層黨組織建設(shè)現(xiàn)狀喜憂參半，喜的是，全國7448個城市街道、3.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9萬個社區(qū)（居委會）、58.4萬個建制村已建立黨組織，覆蓋率均超過99%。憂的是，截至2014年4月，全國共排查確定軟弱渙散村黨組織57688個，占村黨組織總數(shù)的9.6%；軟弱渙散社區(qū)黨組織5222個，占社區(qū)黨組織總數(shù)的5.6%。其中，7195個村和556個社區(qū)的黨組織更是存在班子不齊、書記長期缺職等嚴(yán)重問題?；鶎狱h組織是基層治理法治化的重要保證，是基層治理沿著健康方向發(fā)展、落實好各項任務(wù)、取得實質(zhì)性成效的政治保證?；鶎狱h組織的軟弱渙散，黨組織的應(yīng)然作用得不到完全釋放，基層黨員干部的管理松弛，黨員干部的應(yīng)有作用不能充分發(fā)揮，這是制約基層治理法治化推進的重要阻滯因素。在基層治理法治化的進程中，不可掉以輕心。

一是要健全適應(yīng)基層治理法治化要求的基層黨組織體系。首先，在領(lǐng)導(dǎo)方式上，促進“三個轉(zhuǎn)變”，即要把政治思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S，把政策治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ卫?，把政治動員轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蝿訂T。其次，要通過有效方式，在基層治理法治化中貫徹實施黨的領(lǐng)導(dǎo)，做好“四個善于”，即善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選按照法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護黨內(nèi)團結(jié)統(tǒng)一。最后，要積極推進基層治理法治化的體系創(chuàng)新，實現(xiàn)“四個創(chuàng)新”，即創(chuàng)新基層治理法治化的組織體系；創(chuàng)新基層治理法治化的工作體系；創(chuàng)新基層治理法治化的方法體系；創(chuàng)新基層治理法治化保障體系。此外，要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，以黨的自身建設(shè)推進基層治理法治化，堅持依法治國和依紀(jì)治黨一體推進。

二是要創(chuàng)新基層黨組織的制度規(guī)定與基層治理的各項制度契合共融機制。從一定意義上說，發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國的戰(zhàn)斗堡壘作用，這是基層黨建工作在新常態(tài)下重要的理論遵循、法治遵循和實踐遵循。這就要求，在推進基層治理法治化工作中，必須充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，必須創(chuàng)新基層黨組織的制度規(guī)定與基層治理的各項制度契合發(fā)展、共融互促機制。首先，必須彰顯黨組織的五大優(yōu)勢。優(yōu)化基層黨組織狀況，加大基層黨組織整頓、整治，著力促進基層黨組織的組織資源轉(zhuǎn)化為基層治理法治化的資源，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織作用有效覆蓋到基層治理的各個領(lǐng)域、各個層面，著眼發(fā)揮好黨的理論優(yōu)勢、政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，使黨組織的制度規(guī)定與基層治理的各項制度有機銜接、協(xié)調(diào)運作。其次，要凸顯黨組織的三大作用。改進基層黨組織建設(shè)，加大基層黨建的創(chuàng)新、創(chuàng)造，著力提高基層黨員干部依法辦事、依法決策、依法發(fā)展的實際本領(lǐng)，使黨組織在基層治理法治化中的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力得到不斷增強，著眼促成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境形成，使黨組織在基層治理法治化中的把握方向、模范帶頭、協(xié)調(diào)各方的戰(zhàn)斗堡壘作用得到充分發(fā)揮。

三、推進基層治理法治化的重心所在：增強基層干部法治觀念和法治為民意識

基層干部，是我們黨在基層執(zhí)政的骨干和中堅力量，是基層治理的主體。基層治理在法治軌道上能行多遠，能行多久，能行多穩(wěn)，一個很重要的邏輯起點是，關(guān)鍵看基層干部是否維護法律權(quán)威，是否樹立法治信仰，是否擁有法治思維，也就是說是否尊崇法治，是否敬畏法治。由于基層干部直接與人民群眾面對面地發(fā)生具體行政行為，基層干部是否堅守法治信仰和法治底線，是否樹立規(guī)則意識和契約意識，是否有崇尚科學(xué)理性的良法精神，也就直接影響著法律在群眾中的威信，直接影響著群眾對民主法治建設(shè)的信心。堅守法治的定力，堅定法治的意志，是基層干部理當(dāng)具備的政治品質(zhì)。正如習(xí)近平所指出，“對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念”，“不懂得這個規(guī)矩，就不是合格的干部”。

基層干部敬畏法治，最根本的是要敬畏法治對權(quán)力的約束，敬畏公民的合法權(quán)益，要有法治為民意識，自覺把手中的權(quán)力在法治的框架內(nèi)為人民謀利益。然而，在基層治理的實際現(xiàn)實中，與法治對立的“人治”思想仍然占據(jù)著許多基層干部的靈魂與思想，一些基層干部患有“權(quán)力依賴癥”，特權(quán)思想嚴(yán)重，習(xí)慣于以權(quán)壓法、以言代法。比如，有的基層干部認(rèn)為，“領(lǐng)導(dǎo)的意思，就是法律的意思”；“在基層干事，沒有幾分匪氣，難以承擔(dān)重任”；“不管用什么方式，擺平就是水平”，等等。因此，在突破基層的熟人社會、人情社會的傳統(tǒng)前提下，提升基層干部法治思維，增強基層干部法治觀念和法治為民意識，對于推進基層治理法治化這項工作來說，是當(dāng)務(wù)之急。健全常態(tài)化的法治導(dǎo)向，健全多領(lǐng)域、多層次的、強有力的導(dǎo)向機制體系，是增強基層干部法治觀念和法治為民意識的重要途徑。

首先，要健全宣傳引導(dǎo)機制體系。鞏固發(fā)揮報刊、廣播、電視、板報、工作簡報等傳統(tǒng)傳媒的獨特優(yōu)勢，強化互聯(lián)網(wǎng)思維和新媒體新技術(shù)在以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系學(xué)習(xí)宣傳的運用。積極探索通過微博、微信、微報、微視、微電影等新媒體資源開展多維度、立體化的普法宣傳；加強基層干部帶頭學(xué)法、模范守法、執(zhí)法為民正面宣傳和輿論引導(dǎo)；運用以案說法、典型曝光、事件評述等方式，強化基層干部學(xué)法、用法、守法的輿論監(jiān)督。

其次，要健全教育引導(dǎo)機制體系。通過多種形式的教育，促進基層干部法治意識的養(yǎng)成，使之固化為自覺的行動意識。黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出：“把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課?！边@對法治教育提出了新要求，也為干部教育培訓(xùn)提出了新指向。全國各地依法治國、法治教育的專題講座、培訓(xùn)班的舉辦，就是對這一要求的具體落實。建構(gòu)法治教育的長效機制，刻不容緩；黨校必須發(fā)揮好培養(yǎng)干部法治思維主渠道作用，無容置疑。黨校理應(yīng)狠抓“必修課”，在課堂教學(xué)、案例教學(xué)、實訓(xùn)課教學(xué)等方面大有作為，培養(yǎng)、訓(xùn)練干部的法治思維，以教育引導(dǎo)基層干部切實增強法治觀念。

最后，要健全評價引導(dǎo)機制體系。通過建立健全鮮明的用人導(dǎo)向、考核評價機制，形成對培育基層干部法治思維正向積極的評價引導(dǎo)作用。基層干部法治觀念和法治為民意識的形成，與當(dāng)前干部考核評價、選拔任用機制息息相關(guān)。習(xí)近平在主持中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時明確指出，“各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件”。十八屆四中全會的《決定》強調(diào)，“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部”。這一舉措，使得干部考核評價機制得到進一步的調(diào)整完善，必將有利于引導(dǎo)和督促各級干部法治素養(yǎng)的提升。要積極推廣領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律知識考試制度和公務(wù)員法律知識考試等做法，把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。在這方面，上海徐匯區(qū)規(guī)定，法律考試不過關(guān)一律不能當(dāng)區(qū)長，并將這一制度細(xì)化，進入干部選舉和任命的相關(guān)流程和干部評價信息體系，受到基層群眾歡迎。與此同時，要建立健全適應(yīng)法治社會要求的、適合不同層級特點的干部績效考核評價機制，形成一整套考核評價標(biāo)準(zhǔn)、評價指標(biāo)體系，考核基層干部的工作實績。

四、推進基層治理法治化的保障所在：加快建設(shè)富有地域特色的法治文化

法治理論的奠基者亞里士多德認(rèn)為，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[3]（P1999）。這告訴我們，人民內(nèi)心的擁護和真誠信仰，是法律權(quán)威的根本所在。而要樹立法律權(quán)威，很重要的一點，就得依賴法治文化的培育。只有建立在正當(dāng)性、合理性以及必要性基礎(chǔ)之上的服從的自愿化和服從的制度化，才會產(chǎn)生讓人基于信賴而自發(fā)服從的力量。推進基層治理法治化，就得堅決摒棄“人治”觀念，避免將法治形式化、手段化、部門化等錯誤傾向。所謂法治文化，是指“從一定的政治、經(jīng)濟、文化的歷史和現(xiàn)實環(huán)境中生長出來，經(jīng)過長期社會化過程積淀下來的，人們對法律生活所持有的以價值觀為核心的思維方式和行為方式”[4]，是由法治意識、法治觀念、法治思想、法律價值取向等多種基本要素構(gòu)成。法治觀念和法治為民意識的養(yǎng)成，法治精神、法治文化的培育，既需要國家和社會由外而內(nèi)地推動，更需要基層干部由內(nèi)而外地自覺培養(yǎng)。而這必然需要一個長期的過程，需要“潤物細(xì)無聲”的耳濡目染切身感受?；趯Ψㄖ斡腿欢纳袷デ楦校瑢Ψㄖ伟l(fā)自內(nèi)心的由衷地認(rèn)同和尊崇，法治才有可能轉(zhuǎn)化為一種工作、生活的準(zhǔn)則、指南，而這必須依賴于法治文化的熏陶。更何況，基層治理法治化，就是一個復(fù)雜的、長期的、系統(tǒng)的工程，不可一蹴而就，需要久久為功。只有在濃厚的法治文化氛圍的侵染、浸潤下，法治才有可能逐漸成為一種行為習(xí)慣、行動自覺。因此，必須強化法治文化對基層治理、基層法治建設(shè)的筑基作用、引領(lǐng)作用和支撐作用。

首先，要健全法治宣傳教育機制。將法治宣傳教育與社會主義法治建設(shè)實踐相結(jié)合，實現(xiàn)法治宣傳教育的普遍化、常規(guī)化和制度化。創(chuàng)新法治宣傳教育工作理念、方式方法、載體陣地，緊緊圍繞工作重點、社會熱點、問題難點、矛盾焦點開展法治宣傳教育，加大與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳力度；進一步深化法律進機關(guān)、進單位、進企業(yè)、進學(xué)校、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)（法律六進）主題活動，推動法治宣傳教育向面上拓展，向基層深入，多形式、多載體地提供即時、系統(tǒng)的法律知識普及和法治信息傳播服務(wù)；健全普法協(xié)調(diào)合作、宣傳教育、媒體公益普法機制，提升基層黨員干部、老百姓對基層治理法治化的知曉度、認(rèn)同度和參與度。

其次，要構(gòu)建法治與德治互促共進機制。法治與德治是相互促進的。加強公民道德建設(shè)，弘揚中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強法治的道德底蘊，以道德滋養(yǎng)法治精神，強化道德對法治文化的支撐作用。注重法治與中華傳統(tǒng)文化、地方特色文化的融合發(fā)展，積極培育公平正義為核心的法治價值文化觀[5]。近些年，我國在司法領(lǐng)域出現(xiàn)個別的冤假錯案，給民眾的法治意識帶來沖擊，同時也觸及到社會公正的底線。針對這種情況，必須培育出以公平正義為核心的法治價值文化觀，而這種文化觀要通過公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法、提高司法公信度而逐步培育形成，對此，必須以嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法為重點全面推進法律實施，特別是要增強司法的公信力。

最后，要構(gòu)建中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化法治資源開發(fā)機制。以發(fā)展的眼光認(rèn)識中國法治文化資源豐厚積淀，立足于我國的具體國情整合法治文化資源，堅持本土法治文化的主體地位。注重文化融合，既要繼承傳統(tǒng)文化中的法治元素，又要大膽吸收借鑒外來先進法治文化。以廣西賀州為例，就必須要注重法治與民族文化的結(jié)合，廣泛開展具有賀州地域特色的群眾性文化活動、法治文化創(chuàng)作和展示活動，在法治文化藝術(shù)作品中植入客家語言、少數(shù)民族山歌等賀州本土文化元素，建設(shè)好瑤族法治文化、客家法治文化、生態(tài)法治文化廣場、公園、長廊、展館、街區(qū)、社區(qū)等陣地體系。因地制宜建設(shè)與區(qū)域鄉(xiāng)村、城市環(huán)境協(xié)調(diào)、與生態(tài)融合的法治文化設(shè)施，將法治宣傳內(nèi)容固化為“看得見、摸得著”的法治文化景觀。

[1]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].光明日報，2014-10-29.

[2]李林.“黨大還是法大”是個偽命題[N].人民日報，2015-04-02.

[3]（古希臘）亞里士多德.政治學(xué)[M]，吳青彭，譯.北京：商務(wù)印書館，1965.

[4]李志強，何忠國.以法治文化引領(lǐng)法治建設(shè)[J].紅旗文稿，2013，（7）.

[5]韓瑞波.從價值到理論：洛克政府理論的建構(gòu)邏輯[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2014，（6）.