生態(tài)利益補償?shù)姆ㄖ票Ｕ?/h1>
2015-03-31 00:48:17何雪梅
社會科學(xué)研究 2014年1期
〔摘要〕 生態(tài)利益補償是指為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)生態(tài)公平，保障可持續(xù)地利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，運用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段協(xié)調(diào)各生態(tài)利益相關(guān)者之間的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)利益關(guān)系，抑制消極的生態(tài)破壞行為，激勵積極的生態(tài)保護(hù)行為的制度安排。本文通過對我國現(xiàn)有的生態(tài)利益補償制度進(jìn)行梳理和實證分析發(fā)現(xiàn)其不足，以期用健全我國生態(tài)利益補償?shù)牧⒎w系、完善以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補償制度、探索生態(tài)利益的市場化補償?shù)确绞綖榻⒘己玫纳鷳B(tài)補償運行機(jī)制提供法制保障。
〔關(guān)鍵詞〕 生態(tài)服務(wù);生態(tài)利益補償;法制保障;實施機(jī)制
〔中圖分類號〕DF46 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）01-0091-05
〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金項目“生態(tài)利益衡平的法制保障研究”（12BFX120）
〔作者簡介〕何雪梅，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，重慶 400044。
引言
Costanza在《全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和自然資本的價值》中指出“生態(tài)服務(wù)是人類從自然和生態(tài)系統(tǒng)獲取的各種利益，包括直接的生態(tài)產(chǎn)品和支持功能、調(diào)節(jié)功能等其他生態(tài)利益”。<sup>〔1〕</sup>為了解決生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需不足的問題，實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展，自1970代以來，對生態(tài)利益補償這一概念的研究和實踐日趨成熟，生態(tài)利益補償也從抑制消極的環(huán)境破壞行為逐步過渡到激勵積極的環(huán)境保護(hù)行為。不同學(xué)科領(lǐng)域都分別從自身的角度和著重點對生態(tài)利益補償進(jìn)行研究和考量，環(huán)境保護(hù)法學(xué)關(guān)注的是建立起生態(tài)利益補償機(jī)制的法制保障，本文擬從法學(xué)角度分析和梳理生態(tài)利益補償?shù)母拍?、法律制度保障和實施機(jī)制。
一、 生態(tài)利益補償?shù)睦碚搩?nèi)涵
（一）生態(tài)利益補償?shù)母拍罱缍?/p>
生態(tài)利益補償理論涉及多學(xué)科的交叉，不同學(xué)科以不同的研究視角對其概念的界定各有側(cè)重，莫衷一是。如《環(huán)境科學(xué)大詞典》以科學(xué)解釋為出發(fā)點將自然生態(tài)補償（natural ecological compensation）的概念定義為“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力”。<sup>〔2〕</sup>從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，生態(tài)利益補償是指“通過對損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源的目的”。<sup>〔3〕</sup>有環(huán)境法學(xué)者指出，生態(tài)利益補償是“為了恢復(fù)、維持和增強生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，國家對導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者收費（稅）以及國家或生態(tài)受益者對為改善、維持或增強生態(tài)服務(wù)功能為目的而作出特別犧牲者給予經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的補償”。<sup>〔4〕</sup>結(jié)合以上各說，筆者試圖從分析生態(tài)利益補償?shù)哪康?、主體、客體以及法律關(guān)系入手，界定生態(tài)利益補償?shù)沫h(huán)境法學(xué)概念。第一，補償?shù)哪康模菫榱吮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)代內(nèi)、代際公平，保障可持續(xù)地利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，實現(xiàn)人類社會永續(xù)經(jīng)營。第二，補償?shù)闹黧w是生態(tài)補償中的利益相關(guān)者，可以分為支付主體和受償主體，主要由國家、法人、社會團(tuán)體和自然人構(gòu)成。通常來說，環(huán)境破壞者或生態(tài)利益獲得者是支付主體，因環(huán)境破壞受損者、為保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能作出特別犧牲者是受償主體。①第三，補償?shù)目腕w是生態(tài)服務(wù)，包括生態(tài)產(chǎn)品的供給服務(wù)和環(huán)境系統(tǒng)的調(diào)節(jié)、支持、景觀、文化等服務(wù)。第四，生態(tài)利益補償?shù)姆申P(guān)系，生態(tài)補償實質(zhì)上是對生態(tài)利益相關(guān)者之間的利益協(xié)調(diào)，可以通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種途徑進(jìn)行協(xié)調(diào)。
①由于生態(tài)利益補償?shù)奶厥庑?，從某種意義上講，社會全體成員都是生態(tài)利益的受益者，所以有時候支付主體本身也是受償主體。
根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為生態(tài)利益補償?shù)亩x應(yīng)該是：為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)生態(tài)公平，保障可持續(xù)地利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，運用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段協(xié)調(diào)各生態(tài)利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，抑制消極的生態(tài)破壞行為，激勵積極的生態(tài)保護(hù)行為的制度安排。
（二）生態(tài)利益補償?shù)睦碚撘罁?jù)
1.自然資源的有償使用和生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費
人類長久以來都認(rèn)為自然資源取之不盡用之不竭，生態(tài)環(huán)境承載力無窮并且能夠自我修復(fù)，所以不斷攫取資源、肆意破壞生態(tài)環(huán)境。當(dāng)災(zāi)害頻發(fā)、資源短缺、生態(tài)危機(jī)出現(xiàn)時，人類才驚覺有限的生態(tài)環(huán)境資源再也無法滿足日益增長的需求。資源的稀缺性和維護(hù)生態(tài)環(huán)境的人類勞動決定了自然資源和生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本，有償使用和為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費是實現(xiàn)其相應(yīng)的資本權(quán)益的有效途徑。
2.生態(tài)價值評估理論
生態(tài)系統(tǒng)是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，人類既需要直接從生態(tài)系統(tǒng)中獲取生存所必需的食物、水、工業(yè)原料等生態(tài)產(chǎn)品，也需要間接獲得如調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，還需要獲得認(rèn)知發(fā)展、消遣娛樂、美學(xué)享受等其他生態(tài)利益。生態(tài)價值評估是指專門機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)評估人員按照特定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，運用科學(xué)的方法和技術(shù)手段對人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行貨幣化的價值評價和判斷的行為。對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行貨幣化的價值評估，有助于對生態(tài)利益補償?shù)木唧w化和定量化。
3.外部性理論和公共物品
外部性理論是指未能在生產(chǎn)和經(jīng)營活動中得到體現(xiàn)的外部成本或外部效益，生態(tài)保護(hù)行為使社會受益且無需支付對價，產(chǎn)生正外部性;而環(huán)境破壞行為導(dǎo)致社會受損，破壞者也不用為其破壞行為承擔(dān)成本，則產(chǎn)生負(fù)外部性?！氨庸胖赋觯鐣呺H成本收益與私人邊際成本收益背離時，必須依靠外部力量，即政府干預(yù)加以解決。當(dāng)它們不相等時，政府可以通過稅收與補貼等經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段使邊際稅率（邊際補貼）等于外部邊際成本（邊際外部收益），使外部性‘內(nèi)部化?！?lt;sup>〔5〕</sup>生態(tài)利益補償就是為了使這種“外部性”內(nèi)部化，從而實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的帕累托最優(yōu)。
“公共產(chǎn)品是這樣一種產(chǎn)品，它能夠便宜地向一部分消費者提供，但是一旦該商品向一部分消費者提供，就很難阻止其他人也消費。”〔6〕生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)顯然是這樣一種公共物品，不具有排他性。生態(tài)利益補償可以運用經(jīng)濟(jì)手段建立有效的激勵措施，使生態(tài)受益者付費以約束對生態(tài)服務(wù)的濫用，從而避免“搭便車”現(xiàn)象和“公地的悲劇”。
4.公平正義理論
任何一種法律制度的終極目標(biāo)都是實現(xiàn)社會的公平正義，這是法律本身的價值追求。環(huán)境資源先天分配不均造成了各個區(qū)域發(fā)展的不平衡，生態(tài)利益補償通過調(diào)整相關(guān)利益人的關(guān)系可以彌補這種失衡，促進(jìn)公平正義的實現(xiàn)。另外，生態(tài)利益補償要求當(dāng)代人對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)、維護(hù)和改善，也解決了代際公平的問題。
（三）生態(tài)利益補償?shù)脑瓌t
生態(tài)利益補償?shù)脑瓌t用以指導(dǎo)決策及具體實施的方方面面，貫穿于整個生態(tài)補償?shù)姆芍贫戎?，尤其是對補償主體和補償客體的確認(rèn)有著基礎(chǔ)性的作用。原則的確定有利于綜合發(fā)揮行政、經(jīng)濟(jì)、社會的作用，促使環(huán)境生態(tài)利益得到合理補償。其一，“誰污染誰負(fù)責(zé)，是指那些對生態(tài)環(huán)境造成了污染的單位和個人，必須按照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定，采取相應(yīng)措施治理污染源和被污染的環(huán)境，并賠償或補償因此而給他人和生態(tài)環(huán)境造成的損失?！?lt;sup>〔7〕</sup>其二，誰保護(hù)誰受益，由于邊際成本效應(yīng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)者往往要犧牲部分當(dāng)前利益和機(jī)會成本，如果得不到補償，會降低人們參與生態(tài)保護(hù)活動的積極性，反之則能使環(huán)境保護(hù)行為的正外部性內(nèi)部化。其三，誰受益誰補償，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)有償使用的具體體現(xiàn)，生態(tài)利益和服務(wù)再不是任意索取的免費午餐，可以有效避免搭便車和公地悲劇，客觀上也體現(xiàn)了公平正義的價值追求。以上原則符合環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會的基本要求，能積極推動生態(tài)利益補償法律制度的建立，并為生態(tài)利益補償?shù)膶嵤┨峁┲笇?dǎo)和支持。
二、我國建立生態(tài)利益補償?shù)谋匾苑治?/p>
（一）建立生態(tài)利益補償?shù)默F(xiàn)實需求
自然資源低價、無價和生態(tài)服務(wù)無償?shù)臓顟B(tài)，使生態(tài)環(huán)境難以得到相應(yīng)的補償，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能逐漸衰退。生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的矛盾越來越突出，生態(tài)破壞者和受害者，生態(tài)保護(hù)者和受益者之間利益分配不公，導(dǎo)致正外部性缺乏激勵，負(fù)外部性無法抑制，現(xiàn)實狀態(tài)呼吁生態(tài)利益補償機(jī)制的建立以調(diào)整各利益相關(guān)主體的利益關(guān)系，從而促進(jìn)地區(qū)間、群體間的公平協(xié)調(diào)發(fā)展，擴(kuò)大人類的整體生態(tài)利益。
根據(jù)這一現(xiàn)實需求，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，采取了一系列行之有效的措施改善生態(tài)環(huán)境。生態(tài)利益補償?shù)慕⑹菫榭沙掷m(xù)地享用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的重要制度保障?！包h的十六屆五中全會首次明確提出，‘按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機(jī)制。近年來，國務(wù)院每年都將建立生態(tài)補償機(jī)制列為年度工作重點”，<sup>〔8〕</sup>《生態(tài)補償條例》也已著手起草。中央政府和地方政府積極開展各類生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索，在森林生態(tài)系統(tǒng)補償、流域補償?shù)仍S多方面已獲得成功經(jīng)驗。
（二）生態(tài)利益補償在我國的立法現(xiàn)狀
我國對生態(tài)利益補償?shù)难芯亢蛯嵺`始于1990年代初期，不同學(xué)科不同領(lǐng)域的專家學(xué)者從不同角度解讀生態(tài)利益補償，開展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值評估和生態(tài)系統(tǒng)綜合評估工作。對于生態(tài)利益補償立法方面的具體實踐主要表現(xiàn)在以下方面：
1.國家立法機(jī)關(guān)、中央政府推動的，以國家政策、法律法規(guī)形式實施的生態(tài)補償。國家行政機(jī)關(guān)發(fā)布了以《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》、《關(guān)于森林生態(tài)效益補助資金試點工作的意義》、《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》等為代表的一系列國家政策文件，總括性地指導(dǎo)生態(tài)利益補償?shù)南嚓P(guān)工作。立法機(jī)關(guān)頒布了《森林法》、《防沙治沙法》、《退耕還林條例》等與生態(tài)補償相關(guān)的法律法規(guī)，并積極開展退耕還林、天然林保護(hù)、建立自然保護(hù)區(qū)等重大生態(tài)工程建設(shè)。
2.地方政府對生態(tài)利益補償?shù)淖灾餍蕴剿鲗嵺`，各地政府相繼出臺各種與生態(tài)利益補償具體實施和完善相關(guān)的地方性政策和法律規(guī)范性文件。如2005年8月浙江省形成并通過的《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機(jī)制的若干意見》，對資源費的生態(tài)補償功能、區(qū)域間的生態(tài)補償方式等問題予以明確。又如2004年江西省發(fā)布的《江西省東江源頭區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的“十一五”規(guī)劃》，對東江源的生態(tài)補償問題從確定相關(guān)利益方、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償資金來源等方面積極探索。
（三）我國生態(tài)利益補償存在的不足
盡管我國生態(tài)利益補償?shù)难芯亢蛯嵺`已取得一定成效，但仍然存在一些問題和不足。首先，未能建立起生態(tài)利益補償?shù)姆审w系。我國現(xiàn)有的與生態(tài)利益補償相關(guān)的法律法規(guī)多散見于各部門法和單行法規(guī)中，明顯存在結(jié)構(gòu)性的政策缺位。其次，補償資金來源單一，主要是中央和地方政府的財政投入和轉(zhuǎn)移支付，基本為“輸血式”生態(tài)補償，沒有建立起市場化的融資渠道。再次，生態(tài)補償運行機(jī)制不明晰，沒有調(diào)動起利益相關(guān)者的積極性，參與度不高，生態(tài)補償多以政府強制的方式實行，補償機(jī)制自身缺乏活力，難以發(fā)揮作用。最后，生態(tài)補償?shù)墓芾砘靵y，在生態(tài)補償本身往往涉及多個部門和多個地區(qū)管轄的情況下，沒有專門獨立的行政機(jī)構(gòu)管理，也缺乏有效的監(jiān)管和制衡，造成實施成本過高且效率低下。
三、構(gòu)建生態(tài)利益合理補償?shù)姆芍贫?/p>
生態(tài)利益補償是一個跨學(xué)科、跨區(qū)域、跨部門的具有綜合性、復(fù)雜性特點的系統(tǒng)工程，要想建立起良好的生態(tài)利益補償運行體系還面臨許多困難和挑戰(zhàn)，解決這一問題的重要途徑就是通過把理論政策和現(xiàn)實實踐上升到法律制度層面，為生態(tài)利益補償提供堅實的法制保障。
（一）健全我國生態(tài)利益補償?shù)牧⒎w系
如前所述，目前我國與生態(tài)利益補償相關(guān)的法律法規(guī)大多零散分布于各部門法中，缺乏一個由各種位階的法律規(guī)范所組成的內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系。筆者認(rèn)為，第一，應(yīng)制定專門的《生態(tài)利益補償法》，對生態(tài)利益補償?shù)幕痉懂犎纾貉a償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償途徑等重要概念用法律形式予以確定，以此作為生態(tài)利益補償普遍適用的綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)生態(tài)補償?shù)膶嵤?，促使生態(tài)利益補償法制化、規(guī)范化、科學(xué)化?？上驳氖牵?010年4月國家發(fā)改委已啟動起草《生態(tài)補償條例》，這是我國生態(tài)利益補償法制建設(shè)的重大突破，據(jù)悉目前《生態(tài)補償條例》的草稿已經(jīng)形成，正在廣泛征集各方意見，“草案內(nèi)容涉及補償原則、補償領(lǐng)域、補償對象、補償方式、補償評估及標(biāo)準(zhǔn)、補償資金等各方面內(nèi)容?！?lt;sup>〔9〕</sup>如能在條例的基礎(chǔ)上升華完善，出臺《生態(tài)利益補償法》，將大力推進(jìn)生態(tài)利益補償機(jī)制的健全，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。第二，對與生態(tài)利益補償相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行梳理和整合。事實上，我國已頒布許多與各項生產(chǎn)要素相關(guān)的生態(tài)利益補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，這些法律法規(guī)從不同角度不同側(cè)重對生態(tài)利益補償?shù)木唧w實施作了相關(guān)規(guī)定，如：1998年修訂的《森林法》第6條明確表明“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。”又如1994年頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》第23條規(guī)定“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排;國家對國家級自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補助?！边@些法律規(guī)范和各級政府的政策性文件構(gòu)成了我國建立生態(tài)利益補償制度的重要法律基礎(chǔ)和來源，有著不可或缺的重大作用。但這些法律法規(guī)比較零散，各自為政，相互之間很難協(xié)調(diào)配合，所以應(yīng)當(dāng)仔細(xì)梳理并整合相關(guān)規(guī)定，最大限度地避免法律沖突，力爭使其達(dá)到內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，互為補充，相互配合建立起良好的生態(tài)利益補償法律法規(guī)體系，有效地保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。
（二）完善以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補償制度
政府補償是目前我國實行生態(tài)利益補償最主要的形式，因其是一種強制型直接管理的補償方式，所以實施起來較為容易和有效?！罢a償即政府利用非市場方式，比如財政援助、轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)稅費、優(yōu)惠貸款、利率優(yōu)惠甚至直接進(jìn)行獎勵等方式對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行的直接補償?！?lt;sup>〔10〕</sup>政府補償?shù)膶嵤┲黧w是國家或上級政府，采取的補償手段有財政補貼、政策傾斜、稅費改革等。
1.財政轉(zhuǎn)移支付制度
財政轉(zhuǎn)移支付一直是我國實現(xiàn)中央與地方以及地方與地方之間財政平衡的重要調(diào)整手段。我國幅員遼闊，各地區(qū)先天占有的生態(tài)資源具有很大的差異性，加之經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，各地對生態(tài)利益補償?shù)呢斦芰蛯ι鷳B(tài)補償?shù)男枨笞匀灰簿筒槐M相同，政府為了平衡這種差異，保障經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的生態(tài)利益，就需要建立起科學(xué)合理的針對生態(tài)利益補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付制度。在現(xiàn)階段，還在初步探索市場化的生態(tài)利益補償方式，所以財政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)利益補償?shù)闹匾Y金來源，以縮小各地區(qū)之間因財政能力的差異而產(chǎn)生的對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的投入的差距。一方面，實施自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，中央對地方、上級對下級的針對生態(tài)利益補償?shù)呢斦Ц掇D(zhuǎn)移，以幫助地方對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效的保護(hù)，彌補因資源開發(fā)對環(huán)境造成的損害。另一方面，促進(jìn)地方政府間橫向生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立，由于我國實行“先富與后富”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展中地區(qū)為發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境服務(wù)和低價的自然資源，所以發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該實行橫向轉(zhuǎn)移支付以補償生態(tài)利益，以經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)區(qū)域間生態(tài)利益的再調(diào)配，實現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境整體的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)利益補償?shù)牧硪回斦D(zhuǎn)移支付的形式是設(shè)立專項基金或?qū)ｍ棑芸?，如對生態(tài)公益林的補償、水土保持的補貼、退耕還林的補償?shù)鹊?，以此方式?nèi)部化生態(tài)補償?shù)呢?fù)外部性，從而調(diào)動參與生態(tài)保護(hù)的積極性。
2.差異性的區(qū)域政策
我國各地自然資源條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有很大的差異性，在生態(tài)利益補償方面，剛性的法規(guī)需要一些因地制宜的柔性政策作為補充，以保障經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)生態(tài)環(huán)境的維護(hù)。這種政策傾斜實質(zhì)上也是一種非物質(zhì)的生態(tài)補償方式，使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)通過政策優(yōu)先權(quán)限，有效利用政策資源更好地可持續(xù)地享用生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品和服務(wù)。這種政策差異類似于國際環(huán)境法上的“共同但有區(qū)別”的原則，是在沒有起點公平的現(xiàn)實情況下追求結(jié)果公平。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在開發(fā)資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，對生態(tài)系統(tǒng)的索取和破壞，客觀上對其他地區(qū)也會造成很大的影響，尤其是對同一流域或相鄰的地區(qū)，受益者理所當(dāng)然應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)承擔(dān)更多的責(zé)任。另外，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)既擔(dān)負(fù)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，還有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實需求，在兩者之間盡量追求平衡，所以環(huán)境保護(hù)或生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策應(yīng)該因區(qū)域的不同而有所區(qū)別。
3.環(huán)境稅費制度
環(huán)境稅費制度是生態(tài)利益補償?shù)牧硪恢匾Y金來源，通過對自然資源和生態(tài)環(huán)境定價內(nèi)部化影響生態(tài)環(huán)境行為的外部性成本（或效益），鼓勵正外部性，抑制負(fù)外部性。（1）征收資源費。眾所周知，自然資源具有稀缺性并且在養(yǎng)護(hù)、更新等環(huán)節(jié)上也凝聚了無差別的人類勞動，顯然自然資源是有價的。在開發(fā)自然資源的過程中產(chǎn)生的超額價值應(yīng)該為公眾和國家所有，征收資源費既能為再分配這種價值為維護(hù)自然的可持續(xù)性積累資金，又能引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，使開發(fā)利用行為不超過生態(tài)閾。資源費中應(yīng)專設(shè)生態(tài)補償項目。（2）排污費制度。排污費制度是指環(huán)境使用者向環(huán)境排放污染物品后，依其污染程度、治理費用、社會影響繳納相應(yīng)的排污費用?！敖?jīng)過20多年的發(fā)展，排污費制度已經(jīng)成為一項比較成熟、行之有效的環(huán)境管理制度，已在中國得到全面實施?！?lt;sup>〔11〕</sup>（3）環(huán)境稅制度。以開發(fā)、破壞和利用生態(tài)環(huán)境資源的行為為課稅對象，環(huán)境稅收只能用于環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，不可挪作他用。征收環(huán)境稅，既有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，又能有效地進(jìn)行生態(tài)補償和修復(fù)。（4）生態(tài)補償費制度。“生態(tài)補償費是以防止生態(tài)環(huán)境破壞為目的，以從事對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)者為對象，以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容，以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障條件的環(huán)境管理制度?！?lt;sup>〔12〕</sup>生態(tài)補償費應(yīng)該納入到生態(tài)利益補償基金中。
4.生態(tài)建設(shè)重點工程的實施
政府主導(dǎo)實施的生態(tài)利益補償還包括生態(tài)重點工程的建設(shè)，如退耕還林項目、天然防護(hù)林項目、退牧還草項目等，這些項目涉及的范圍廣、投資規(guī)模大，建成以后對生態(tài)環(huán)境的影響巨大，是維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要方式。生態(tài)建設(shè)重點工程是以可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點，綜合考量整個生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境的交互作用，在充分研究和設(shè)計后，由政府主導(dǎo)實施的。生態(tài)重點工程建成后，無論是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和修復(fù)都有著不可估量的巨大作用。
（三）建立生態(tài)利益的市場化補償方式
生態(tài)利益的市場化補償是指市場主體通過其市場交易行為改善生態(tài)環(huán)境并從中獲取收益的活動，交易的對象有生態(tài)環(huán)境資源的所有、使用、收益等權(quán)屬，還有生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境服務(wù)功能以及環(huán)境污染治理的配額。比較常見的有排污權(quán)交易、水權(quán)交易、配額交易等?？扑苟ɡ硎巧鷳B(tài)利益市場化補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，提供了對外部不經(jīng)濟(jì)性的另一種彌補方式，是庇古理論的有效補充?？扑苟ɡ碚J(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)明晰，并且交易成本很小的情況下，通過市場的交易轉(zhuǎn)換，其最終結(jié)果都能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，達(dá)到資源配置的合理性和環(huán)境保護(hù)的有效性。
建立生態(tài)利益補償?shù)氖袌龌绞?，需要明晰自然資源物權(quán)和設(shè)立高效、交易費用合理的生態(tài)環(huán)境交易市場。市場化的生態(tài)利益補償方式可以以經(jīng)濟(jì)利益有效地刺激各相關(guān)利益人，擴(kuò)大參與度，增強活力，引導(dǎo)“輸血式”生態(tài)利益補償向“造血式”生態(tài)利益補償轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新市場交易模式，如私人直接補償?shù)姆绞剑档徒灰踪M用，以鼓勵補償者和受償者自愿協(xié)商通過產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)市場化的生態(tài)利益補償。
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（責(zé)任編輯：謝 科）
社會科學(xué)研究 2014.1.
〔摘要〕 生態(tài)利益補償是指為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)生態(tài)公平，保障可持續(xù)地利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，運用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段協(xié)調(diào)各生態(tài)利益相關(guān)者之間的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)利益關(guān)系，抑制消極的生態(tài)破壞行為，激勵積極的生態(tài)保護(hù)行為的制度安排。本文通過對我國現(xiàn)有的生態(tài)利益補償制度進(jìn)行梳理和實證分析發(fā)現(xiàn)其不足，以期用健全我國生態(tài)利益補償?shù)牧⒎w系、完善以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補償制度、探索生態(tài)利益的市場化補償?shù)确绞綖榻⒘己玫纳鷳B(tài)補償運行機(jī)制提供法制保障。
〔關(guān)鍵詞〕 生態(tài)服務(wù);生態(tài)利益補償;法制保障;實施機(jī)制
〔中圖分類號〕DF46 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）01-0091-05
〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金項目“生態(tài)利益衡平的法制保障研究”（12BFX120）
〔作者簡介〕何雪梅，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，重慶 400044。
引言
Costanza在《全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和自然資本的價值》中指出“生態(tài)服務(wù)是人類從自然和生態(tài)系統(tǒng)獲取的各種利益，包括直接的生態(tài)產(chǎn)品和支持功能、調(diào)節(jié)功能等其他生態(tài)利益”。<sup>〔1〕</sup>為了解決生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需不足的問題，實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展，自1970代以來，對生態(tài)利益補償這一概念的研究和實踐日趨成熟，生態(tài)利益補償也從抑制消極的環(huán)境破壞行為逐步過渡到激勵積極的環(huán)境保護(hù)行為。不同學(xué)科領(lǐng)域都分別從自身的角度和著重點對生態(tài)利益補償進(jìn)行研究和考量，環(huán)境保護(hù)法學(xué)關(guān)注的是建立起生態(tài)利益補償機(jī)制的法制保障，本文擬從法學(xué)角度分析和梳理生態(tài)利益補償?shù)母拍?、法律制度保障和實施機(jī)制。
一、 生態(tài)利益補償?shù)睦碚搩?nèi)涵
（一）生態(tài)利益補償?shù)母拍罱缍?/p>
生態(tài)利益補償理論涉及多學(xué)科的交叉，不同學(xué)科以不同的研究視角對其概念的界定各有側(cè)重，莫衷一是。如《環(huán)境科學(xué)大詞典》以科學(xué)解釋為出發(fā)點將自然生態(tài)補償（natural ecological compensation）的概念定義為“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力”。<sup>〔2〕</sup>從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，生態(tài)利益補償是指“通過對損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源的目的”。<sup>〔3〕</sup>有環(huán)境法學(xué)者指出，生態(tài)利益補償是“為了恢復(fù)、維持和增強生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，國家對導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者收費（稅）以及國家或生態(tài)受益者對為改善、維持或增強生態(tài)服務(wù)功能為目的而作出特別犧牲者給予經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的補償”。<sup>〔4〕</sup>結(jié)合以上各說，筆者試圖從分析生態(tài)利益補償?shù)哪康?、主體、客體以及法律關(guān)系入手，界定生態(tài)利益補償?shù)沫h(huán)境法學(xué)概念。第一，補償?shù)哪康模菫榱吮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)代內(nèi)、代際公平，保障可持續(xù)地利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，實現(xiàn)人類社會永續(xù)經(jīng)營。第二，補償?shù)闹黧w是生態(tài)補償中的利益相關(guān)者，可以分為支付主體和受償主體，主要由國家、法人、社會團(tuán)體和自然人構(gòu)成。通常來說，環(huán)境破壞者或生態(tài)利益獲得者是支付主體，因環(huán)境破壞受損者、為保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能作出特別犧牲者是受償主體。①第三，補償?shù)目腕w是生態(tài)服務(wù)，包括生態(tài)產(chǎn)品的供給服務(wù)和環(huán)境系統(tǒng)的調(diào)節(jié)、支持、景觀、文化等服務(wù)。第四，生態(tài)利益補償?shù)姆申P(guān)系，生態(tài)補償實質(zhì)上是對生態(tài)利益相關(guān)者之間的利益協(xié)調(diào)，可以通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種途徑進(jìn)行協(xié)調(diào)。
①由于生態(tài)利益補償?shù)奶厥庑?，從某種意義上講，社會全體成員都是生態(tài)利益的受益者，所以有時候支付主體本身也是受償主體。
根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為生態(tài)利益補償?shù)亩x應(yīng)該是：為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)生態(tài)公平，保障可持續(xù)地利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，運用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段協(xié)調(diào)各生態(tài)利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，抑制消極的生態(tài)破壞行為，激勵積極的生態(tài)保護(hù)行為的制度安排。
（二）生態(tài)利益補償?shù)睦碚撘罁?jù)
1.自然資源的有償使用和生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費
人類長久以來都認(rèn)為自然資源取之不盡用之不竭，生態(tài)環(huán)境承載力無窮并且能夠自我修復(fù)，所以不斷攫取資源、肆意破壞生態(tài)環(huán)境。當(dāng)災(zāi)害頻發(fā)、資源短缺、生態(tài)危機(jī)出現(xiàn)時，人類才驚覺有限的生態(tài)環(huán)境資源再也無法滿足日益增長的需求。資源的稀缺性和維護(hù)生態(tài)環(huán)境的人類勞動決定了自然資源和生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本，有償使用和為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費是實現(xiàn)其相應(yīng)的資本權(quán)益的有效途徑。
2.生態(tài)價值評估理論
生態(tài)系統(tǒng)是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，人類既需要直接從生態(tài)系統(tǒng)中獲取生存所必需的食物、水、工業(yè)原料等生態(tài)產(chǎn)品，也需要間接獲得如調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，還需要獲得認(rèn)知發(fā)展、消遣娛樂、美學(xué)享受等其他生態(tài)利益。生態(tài)價值評估是指專門機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)評估人員按照特定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，運用科學(xué)的方法和技術(shù)手段對人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行貨幣化的價值評價和判斷的行為。對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行貨幣化的價值評估，有助于對生態(tài)利益補償?shù)木唧w化和定量化。
3.外部性理論和公共物品
外部性理論是指未能在生產(chǎn)和經(jīng)營活動中得到體現(xiàn)的外部成本或外部效益，生態(tài)保護(hù)行為使社會受益且無需支付對價，產(chǎn)生正外部性;而環(huán)境破壞行為導(dǎo)致社會受損，破壞者也不用為其破壞行為承擔(dān)成本，則產(chǎn)生負(fù)外部性?！氨庸胖赋觯鐣呺H成本收益與私人邊際成本收益背離時，必須依靠外部力量，即政府干預(yù)加以解決。當(dāng)它們不相等時，政府可以通過稅收與補貼等經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段使邊際稅率（邊際補貼）等于外部邊際成本（邊際外部收益），使外部性‘內(nèi)部化?！?lt;sup>〔5〕</sup>生態(tài)利益補償就是為了使這種“外部性”內(nèi)部化，從而實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的帕累托最優(yōu)。
“公共產(chǎn)品是這樣一種產(chǎn)品，它能夠便宜地向一部分消費者提供，但是一旦該商品向一部分消費者提供，就很難阻止其他人也消費。”〔6〕生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)顯然是這樣一種公共物品，不具有排他性。生態(tài)利益補償可以運用經(jīng)濟(jì)手段建立有效的激勵措施，使生態(tài)受益者付費以約束對生態(tài)服務(wù)的濫用，從而避免“搭便車”現(xiàn)象和“公地的悲劇”。
4.公平正義理論
任何一種法律制度的終極目標(biāo)都是實現(xiàn)社會的公平正義，這是法律本身的價值追求。環(huán)境資源先天分配不均造成了各個區(qū)域發(fā)展的不平衡，生態(tài)利益補償通過調(diào)整相關(guān)利益人的關(guān)系可以彌補這種失衡，促進(jìn)公平正義的實現(xiàn)。另外，生態(tài)利益補償要求當(dāng)代人對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)、維護(hù)和改善，也解決了代際公平的問題。
（三）生態(tài)利益補償?shù)脑瓌t
生態(tài)利益補償?shù)脑瓌t用以指導(dǎo)決策及具體實施的方方面面，貫穿于整個生態(tài)補償?shù)姆芍贫戎?，尤其是對補償主體和補償客體的確認(rèn)有著基礎(chǔ)性的作用。原則的確定有利于綜合發(fā)揮行政、經(jīng)濟(jì)、社會的作用，促使環(huán)境生態(tài)利益得到合理補償。其一，“誰污染誰負(fù)責(zé)，是指那些對生態(tài)環(huán)境造成了污染的單位和個人，必須按照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定，采取相應(yīng)措施治理污染源和被污染的環(huán)境，并賠償或補償因此而給他人和生態(tài)環(huán)境造成的損失?！?lt;sup>〔7〕</sup>其二，誰保護(hù)誰受益，由于邊際成本效應(yīng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)者往往要犧牲部分當(dāng)前利益和機(jī)會成本，如果得不到補償，會降低人們參與生態(tài)保護(hù)活動的積極性，反之則能使環(huán)境保護(hù)行為的正外部性內(nèi)部化。其三，誰受益誰補償，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)有償使用的具體體現(xiàn)，生態(tài)利益和服務(wù)再不是任意索取的免費午餐，可以有效避免搭便車和公地悲劇，客觀上也體現(xiàn)了公平正義的價值追求。以上原則符合環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會的基本要求，能積極推動生態(tài)利益補償法律制度的建立，并為生態(tài)利益補償?shù)膶嵤┨峁┲笇?dǎo)和支持。
二、我國建立生態(tài)利益補償?shù)谋匾苑治?/p>
（一）建立生態(tài)利益補償?shù)默F(xiàn)實需求
自然資源低價、無價和生態(tài)服務(wù)無償?shù)臓顟B(tài)，使生態(tài)環(huán)境難以得到相應(yīng)的補償，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能逐漸衰退。生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的矛盾越來越突出，生態(tài)破壞者和受害者，生態(tài)保護(hù)者和受益者之間利益分配不公，導(dǎo)致正外部性缺乏激勵，負(fù)外部性無法抑制，現(xiàn)實狀態(tài)呼吁生態(tài)利益補償機(jī)制的建立以調(diào)整各利益相關(guān)主體的利益關(guān)系，從而促進(jìn)地區(qū)間、群體間的公平協(xié)調(diào)發(fā)展，擴(kuò)大人類的整體生態(tài)利益。
根據(jù)這一現(xiàn)實需求，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，采取了一系列行之有效的措施改善生態(tài)環(huán)境。生態(tài)利益補償?shù)慕⑹菫榭沙掷m(xù)地享用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的重要制度保障?！包h的十六屆五中全會首次明確提出，‘按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機(jī)制。近年來，國務(wù)院每年都將建立生態(tài)補償機(jī)制列為年度工作重點”，<sup>〔8〕</sup>《生態(tài)補償條例》也已著手起草。中央政府和地方政府積極開展各類生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索，在森林生態(tài)系統(tǒng)補償、流域補償?shù)仍S多方面已獲得成功經(jīng)驗。
（二）生態(tài)利益補償在我國的立法現(xiàn)狀
我國對生態(tài)利益補償?shù)难芯亢蛯嵺`始于1990年代初期，不同學(xué)科不同領(lǐng)域的專家學(xué)者從不同角度解讀生態(tài)利益補償，開展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值評估和生態(tài)系統(tǒng)綜合評估工作。對于生態(tài)利益補償立法方面的具體實踐主要表現(xiàn)在以下方面：
1.國家立法機(jī)關(guān)、中央政府推動的，以國家政策、法律法規(guī)形式實施的生態(tài)補償。國家行政機(jī)關(guān)發(fā)布了以《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》、《關(guān)于森林生態(tài)效益補助資金試點工作的意義》、《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》等為代表的一系列國家政策文件，總括性地指導(dǎo)生態(tài)利益補償?shù)南嚓P(guān)工作。立法機(jī)關(guān)頒布了《森林法》、《防沙治沙法》、《退耕還林條例》等與生態(tài)補償相關(guān)的法律法規(guī)，并積極開展退耕還林、天然林保護(hù)、建立自然保護(hù)區(qū)等重大生態(tài)工程建設(shè)。
2.地方政府對生態(tài)利益補償?shù)淖灾餍蕴剿鲗嵺`，各地政府相繼出臺各種與生態(tài)利益補償具體實施和完善相關(guān)的地方性政策和法律規(guī)范性文件。如2005年8月浙江省形成并通過的《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機(jī)制的若干意見》，對資源費的生態(tài)補償功能、區(qū)域間的生態(tài)補償方式等問題予以明確。又如2004年江西省發(fā)布的《江西省東江源頭區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的“十一五”規(guī)劃》，對東江源的生態(tài)補償問題從確定相關(guān)利益方、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償資金來源等方面積極探索。
（三）我國生態(tài)利益補償存在的不足
盡管我國生態(tài)利益補償?shù)难芯亢蛯嵺`已取得一定成效，但仍然存在一些問題和不足。首先，未能建立起生態(tài)利益補償?shù)姆审w系。我國現(xiàn)有的與生態(tài)利益補償相關(guān)的法律法規(guī)多散見于各部門法和單行法規(guī)中，明顯存在結(jié)構(gòu)性的政策缺位。其次，補償資金來源單一，主要是中央和地方政府的財政投入和轉(zhuǎn)移支付，基本為“輸血式”生態(tài)補償，沒有建立起市場化的融資渠道。再次，生態(tài)補償運行機(jī)制不明晰，沒有調(diào)動起利益相關(guān)者的積極性，參與度不高，生態(tài)補償多以政府強制的方式實行，補償機(jī)制自身缺乏活力，難以發(fā)揮作用。最后，生態(tài)補償?shù)墓芾砘靵y，在生態(tài)補償本身往往涉及多個部門和多個地區(qū)管轄的情況下，沒有專門獨立的行政機(jī)構(gòu)管理，也缺乏有效的監(jiān)管和制衡，造成實施成本過高且效率低下。
三、構(gòu)建生態(tài)利益合理補償?shù)姆芍贫?/p>
生態(tài)利益補償是一個跨學(xué)科、跨區(qū)域、跨部門的具有綜合性、復(fù)雜性特點的系統(tǒng)工程，要想建立起良好的生態(tài)利益補償運行體系還面臨許多困難和挑戰(zhàn)，解決這一問題的重要途徑就是通過把理論政策和現(xiàn)實實踐上升到法律制度層面，為生態(tài)利益補償提供堅實的法制保障。
（一）健全我國生態(tài)利益補償?shù)牧⒎w系
如前所述，目前我國與生態(tài)利益補償相關(guān)的法律法規(guī)大多零散分布于各部門法中，缺乏一個由各種位階的法律規(guī)范所組成的內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系。筆者認(rèn)為，第一，應(yīng)制定專門的《生態(tài)利益補償法》，對生態(tài)利益補償?shù)幕痉懂犎纾貉a償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償途徑等重要概念用法律形式予以確定，以此作為生態(tài)利益補償普遍適用的綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)生態(tài)補償?shù)膶嵤?，促使生態(tài)利益補償法制化、規(guī)范化、科學(xué)化?？上驳氖牵?010年4月國家發(fā)改委已啟動起草《生態(tài)補償條例》，這是我國生態(tài)利益補償法制建設(shè)的重大突破，據(jù)悉目前《生態(tài)補償條例》的草稿已經(jīng)形成，正在廣泛征集各方意見，“草案內(nèi)容涉及補償原則、補償領(lǐng)域、補償對象、補償方式、補償評估及標(biāo)準(zhǔn)、補償資金等各方面內(nèi)容?！?lt;sup>〔9〕</sup>如能在條例的基礎(chǔ)上升華完善，出臺《生態(tài)利益補償法》，將大力推進(jìn)生態(tài)利益補償機(jī)制的健全，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。第二，對與生態(tài)利益補償相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行梳理和整合。事實上，我國已頒布許多與各項生產(chǎn)要素相關(guān)的生態(tài)利益補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，這些法律法規(guī)從不同角度不同側(cè)重對生態(tài)利益補償?shù)木唧w實施作了相關(guān)規(guī)定，如：1998年修訂的《森林法》第6條明確表明“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。”又如1994年頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》第23條規(guī)定“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排;國家對國家級自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補助?！边@些法律規(guī)范和各級政府的政策性文件構(gòu)成了我國建立生態(tài)利益補償制度的重要法律基礎(chǔ)和來源，有著不可或缺的重大作用。但這些法律法規(guī)比較零散，各自為政，相互之間很難協(xié)調(diào)配合，所以應(yīng)當(dāng)仔細(xì)梳理并整合相關(guān)規(guī)定，最大限度地避免法律沖突，力爭使其達(dá)到內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，互為補充，相互配合建立起良好的生態(tài)利益補償法律法規(guī)體系，有效地保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。
（二）完善以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補償制度
政府補償是目前我國實行生態(tài)利益補償最主要的形式，因其是一種強制型直接管理的補償方式，所以實施起來較為容易和有效?！罢a償即政府利用非市場方式，比如財政援助、轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)稅費、優(yōu)惠貸款、利率優(yōu)惠甚至直接進(jìn)行獎勵等方式對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行的直接補償?！?lt;sup>〔10〕</sup>政府補償?shù)膶嵤┲黧w是國家或上級政府，采取的補償手段有財政補貼、政策傾斜、稅費改革等。
1.財政轉(zhuǎn)移支付制度
財政轉(zhuǎn)移支付一直是我國實現(xiàn)中央與地方以及地方與地方之間財政平衡的重要調(diào)整手段。我國幅員遼闊，各地區(qū)先天占有的生態(tài)資源具有很大的差異性，加之經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，各地對生態(tài)利益補償?shù)呢斦芰蛯ι鷳B(tài)補償?shù)男枨笞匀灰簿筒槐M相同，政府為了平衡這種差異，保障經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的生態(tài)利益，就需要建立起科學(xué)合理的針對生態(tài)利益補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付制度。在現(xiàn)階段，還在初步探索市場化的生態(tài)利益補償方式，所以財政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)利益補償?shù)闹匾Y金來源，以縮小各地區(qū)之間因財政能力的差異而產(chǎn)生的對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的投入的差距。一方面，實施自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，中央對地方、上級對下級的針對生態(tài)利益補償?shù)呢斦Ц掇D(zhuǎn)移，以幫助地方對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效的保護(hù)，彌補因資源開發(fā)對環(huán)境造成的損害。另一方面，促進(jìn)地方政府間橫向生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立，由于我國實行“先富與后富”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展中地區(qū)為發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境服務(wù)和低價的自然資源，所以發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該實行橫向轉(zhuǎn)移支付以補償生態(tài)利益，以經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)區(qū)域間生態(tài)利益的再調(diào)配，實現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境整體的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)利益補償?shù)牧硪回斦D(zhuǎn)移支付的形式是設(shè)立專項基金或?qū)ｍ棑芸?，如對生態(tài)公益林的補償、水土保持的補貼、退耕還林的補償?shù)鹊?，以此方式?nèi)部化生態(tài)補償?shù)呢?fù)外部性，從而調(diào)動參與生態(tài)保護(hù)的積極性。
2.差異性的區(qū)域政策
我國各地自然資源條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有很大的差異性，在生態(tài)利益補償方面，剛性的法規(guī)需要一些因地制宜的柔性政策作為補充，以保障經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)生態(tài)環(huán)境的維護(hù)。這種政策傾斜實質(zhì)上也是一種非物質(zhì)的生態(tài)補償方式，使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)通過政策優(yōu)先權(quán)限，有效利用政策資源更好地可持續(xù)地享用生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品和服務(wù)。這種政策差異類似于國際環(huán)境法上的“共同但有區(qū)別”的原則，是在沒有起點公平的現(xiàn)實情況下追求結(jié)果公平。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在開發(fā)資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，對生態(tài)系統(tǒng)的索取和破壞，客觀上對其他地區(qū)也會造成很大的影響，尤其是對同一流域或相鄰的地區(qū)，受益者理所當(dāng)然應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)承擔(dān)更多的責(zé)任。另外，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)既擔(dān)負(fù)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，還有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實需求，在兩者之間盡量追求平衡，所以環(huán)境保護(hù)或生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策應(yīng)該因區(qū)域的不同而有所區(qū)別。
3.環(huán)境稅費制度
環(huán)境稅費制度是生態(tài)利益補償?shù)牧硪恢匾Y金來源，通過對自然資源和生態(tài)環(huán)境定價內(nèi)部化影響生態(tài)環(huán)境行為的外部性成本（或效益），鼓勵正外部性，抑制負(fù)外部性。（1）征收資源費。眾所周知，自然資源具有稀缺性并且在養(yǎng)護(hù)、更新等環(huán)節(jié)上也凝聚了無差別的人類勞動，顯然自然資源是有價的。在開發(fā)自然資源的過程中產(chǎn)生的超額價值應(yīng)該為公眾和國家所有，征收資源費既能為再分配這種價值為維護(hù)自然的可持續(xù)性積累資金，又能引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，使開發(fā)利用行為不超過生態(tài)閾。資源費中應(yīng)專設(shè)生態(tài)補償項目。（2）排污費制度。排污費制度是指環(huán)境使用者向環(huán)境排放污染物品后，依其污染程度、治理費用、社會影響繳納相應(yīng)的排污費用?！敖?jīng)過20多年的發(fā)展，排污費制度已經(jīng)成為一項比較成熟、行之有效的環(huán)境管理制度，已在中國得到全面實施?！?lt;sup>〔11〕</sup>（3）環(huán)境稅制度。以開發(fā)、破壞和利用生態(tài)環(huán)境資源的行為為課稅對象，環(huán)境稅收只能用于環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，不可挪作他用。征收環(huán)境稅，既有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，又能有效地進(jìn)行生態(tài)補償和修復(fù)。（4）生態(tài)補償費制度。“生態(tài)補償費是以防止生態(tài)環(huán)境破壞為目的，以從事對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)者為對象，以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容，以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障條件的環(huán)境管理制度?！?lt;sup>〔12〕</sup>生態(tài)補償費應(yīng)該納入到生態(tài)利益補償基金中。
4.生態(tài)建設(shè)重點工程的實施
政府主導(dǎo)實施的生態(tài)利益補償還包括生態(tài)重點工程的建設(shè)，如退耕還林項目、天然防護(hù)林項目、退牧還草項目等，這些項目涉及的范圍廣、投資規(guī)模大，建成以后對生態(tài)環(huán)境的影響巨大，是維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要方式。生態(tài)建設(shè)重點工程是以可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點，綜合考量整個生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境的交互作用，在充分研究和設(shè)計后，由政府主導(dǎo)實施的。生態(tài)重點工程建成后，無論是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和修復(fù)都有著不可估量的巨大作用。
（三）建立生態(tài)利益的市場化補償方式
生態(tài)利益的市場化補償是指市場主體通過其市場交易行為改善生態(tài)環(huán)境并從中獲取收益的活動，交易的對象有生態(tài)環(huán)境資源的所有、使用、收益等權(quán)屬，還有生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境服務(wù)功能以及環(huán)境污染治理的配額。比較常見的有排污權(quán)交易、水權(quán)交易、配額交易等?？扑苟ɡ硎巧鷳B(tài)利益市場化補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，提供了對外部不經(jīng)濟(jì)性的另一種彌補方式，是庇古理論的有效補充?？扑苟ɡ碚J(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)明晰，并且交易成本很小的情況下，通過市場的交易轉(zhuǎn)換，其最終結(jié)果都能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，達(dá)到資源配置的合理性和環(huán)境保護(hù)的有效性。
建立生態(tài)利益補償?shù)氖袌龌绞?，需要明晰自然資源物權(quán)和設(shè)立高效、交易費用合理的生態(tài)環(huán)境交易市場。市場化的生態(tài)利益補償方式可以以經(jīng)濟(jì)利益有效地刺激各相關(guān)利益人，擴(kuò)大參與度，增強活力，引導(dǎo)“輸血式”生態(tài)利益補償向“造血式”生態(tài)利益補償轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新市場交易模式，如私人直接補償?shù)姆绞剑档徒灰踪M用，以鼓勵補償者和受償者自愿協(xié)商通過產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)市場化的生態(tài)利益補償。
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（責(zé)任編輯：謝 科）
社會科學(xué)研究 2014.1.
