元陽(yáng)縣公益林的監(jiān)督管理要點(diǎn)探析

曹駿武

(云南省紅河州元陽(yáng)縣林業(yè)局,云南 元陽(yáng) 662400)

元陽(yáng)縣公益林的監(jiān)督管理要點(diǎn)探析

曹駿武

(云南省紅河州元陽(yáng)縣林業(yè)局,云南 元陽(yáng) 662400)

摘要:指出了森林生態(tài)效益的發(fā)揮逐漸成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn),森林的經(jīng)營(yíng)管理逐漸由以生產(chǎn)木材為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變,公益林及其相關(guān)管理也順應(yīng)時(shí)代需要而不斷發(fā)展。基于此,就公益林的監(jiān)督管理要點(diǎn)進(jìn)行了重點(diǎn)研究。

關(guān)鍵詞:公益林;監(jiān)督管理;要點(diǎn);分析

1森林生態(tài)系統(tǒng)效益

森林作為林業(yè)最基本的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象,是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體,是我國(guó)的重要“江河源”、“生態(tài)源”,直接關(guān)系國(guó)土生態(tài)安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)防護(hù)和人居生態(tài)環(huán)境改善,同時(shí)也影響大氣中碳素的吸收儲(chǔ)存。

生態(tài)效益指森林能夠涵養(yǎng)水源,防止泥沙沖刷和崩塌,保護(hù)和改良土壤,改良空氣質(zhì)量等。同時(shí),還具有維護(hù)生物多樣性、遺傳多樣性和物種保護(hù)功能。當(dāng)前,對(duì)公益林的定義各有不同,但都包含如下內(nèi)容:維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,保持生態(tài)平衡,保護(hù)生物多樣性,為人類生存、生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境,滿足人類社會(huì)的生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展,主要提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木、林地。

公益林具體包括兩類,一是防護(hù)林,包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林等;二是特種用途林,包括自然保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)小區(qū)、森林公園內(nèi)的森林和風(fēng)景觀賞林、林憩林、國(guó)防林、母樹林、科研林、工業(yè)環(huán)保林、名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木。公益林建設(shè)指按照一定建設(shè)程序與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)規(guī)劃用于公益林的土地和現(xiàn)有公益林進(jìn)行營(yíng)造、經(jīng)營(yíng)和管理的過(guò)程。公益林建設(shè)以實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為宗旨,以現(xiàn)代林業(yè)理論為指導(dǎo),以充分發(fā)揮森林的生態(tài)和社會(huì)效益為目標(biāo),以分類經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)。遵循自然規(guī)律,依靠科技進(jìn)步,發(fā)展與保護(hù)并重,封山育林、飛播造林、人工造林相結(jié)合,積極培育與限制性利用相結(jié)合,逐步建成完備的林業(yè)生態(tài)體系。

2元陽(yáng)縣公益林建設(shè)現(xiàn)狀

2.1　公益林建設(shè)過(guò)程

元陽(yáng)縣認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家和省、州政府的有關(guān)要求,先后于1996年、2001年、2004年、2009年、2011年,2013年組織開(kāi)展了全縣森林分類區(qū)劃試點(diǎn)、兩類林區(qū)劃、重點(diǎn)公益林區(qū)劃、地方公益林區(qū)劃和國(guó)家級(jí)公益林分級(jí)區(qū)劃、縣級(jí)實(shí)施方案修編、元陽(yáng)縣國(guó)家級(jí)省級(jí)公益林區(qū)劃落界。經(jīng)過(guò)多次區(qū)劃調(diào)整,全縣公益林規(guī)模、布局得到不斷優(yōu)化和完善,基本滿足了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的需要。全縣林業(yè)用地面積175.8萬(wàn)畝,其中納入補(bǔ)償?shù)墓媪置娣e70.73萬(wàn)畝,公益林占林業(yè)用地的40.2%,商品林占59.8%;按事權(quán)等級(jí)劃分,國(guó)家級(jí)公益林56.93萬(wàn)畝,省級(jí)公益林13.8萬(wàn)畝,分別占全縣公益林面積的80.5%、19.5%,基本符合元陽(yáng)縣森林資源分布狀況和重要生態(tài)區(qū)位保護(hù)的要求,公益林區(qū)的林分林木生長(zhǎng)良好,林相整齊,森林蓄積已逐年增加,森林生態(tài)效益日趨顯著。

2.2　公益林管理從無(wú)償?shù)接袃?/h2>

自2004年區(qū)劃國(guó)家重點(diǎn)公益區(qū)劃界定后,元陽(yáng)縣公益林集體林地實(shí)現(xiàn)無(wú)償?shù)接袃?村集體護(hù)林員報(bào)酬從原來(lái)集體集資到國(guó)家補(bǔ)償?shù)倪^(guò)度,加上國(guó)家對(duì)能源建設(shè)推廣應(yīng)用,以及各項(xiàng)林業(yè)重點(diǎn)工程的實(shí)施,元陽(yáng)縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來(lái)越好,公益林涵養(yǎng)水源的有效增強(qiáng),公益林起著極為重要的作用,充分發(fā)揮了公益林的生態(tài)效益,既有力地支撐了綠色生態(tài)安全屏障建設(shè)和生物多樣性寶庫(kù)建設(shè),又為林產(chǎn)業(yè)發(fā)展留下了充足的空間。

3元陽(yáng)縣公益林管理監(jiān)督的現(xiàn)狀

3.1　區(qū)劃結(jié)構(gòu)不合理

元陽(yáng)縣林區(qū)中形式單一,主要表現(xiàn)在林區(qū)中單層純林較多,混合型林區(qū)偏少,再者樹種單一,沒(méi)有進(jìn)行多樹間隔種作的形式,致使林區(qū)的實(shí)用效益和綜合功能減弱。公益林區(qū)土地利用低于一般土地的使用率,特別是其中的稀疏林地區(qū)域。樹林少造成其保水性能較差,造成整片區(qū)域的生態(tài)環(huán)境防護(hù)功能變得相對(duì)薄弱。

3.2　管理機(jī)制不健全

元陽(yáng)縣林業(yè)主管部門屬公益林管理的職能部門,在縣人民政的領(lǐng)導(dǎo)下,與鄉(xiāng)人民政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的工作人員來(lái)共同管理公益林森林資源,但公益林林地分布廣,導(dǎo)致森林防火,林業(yè)有害生物防治,補(bǔ)償資金兌現(xiàn)、日常管護(hù)等一系列常規(guī)工作量大,人均任務(wù)較重,從而造成監(jiān)管工作效率低,很難取得理想的管理效果。在公益林建設(shè)中,投入的多,收獲的少的現(xiàn)象依然存在。部分林農(nóng)受不住經(jīng)濟(jì)利益誘惑,對(duì)林區(qū)的林木亂砍亂伐,隨意占用林地現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn),對(duì)生態(tài)林區(qū)的發(fā)展造成一定的影響。

3.3　資金保障有待完善

3.3.1　公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

中央財(cái)政和地方財(cái)政雖然投入了大量的資金用于對(duì)公益林的補(bǔ)償,從2004年集體部分啟動(dòng)實(shí)施公益林補(bǔ)償資金5元/年·畝起步,目前提高到補(bǔ)償資金15元/年·畝,但國(guó)家對(duì)糧農(nóng)種糧的直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)具購(gòu)置補(bǔ)貼等每畝約合110~170元補(bǔ)貼相比,仍存在較大差距。

3.3.2　公益林補(bǔ)償資金來(lái)源單一,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一

目前,公益林補(bǔ)償資金僅來(lái)源于國(guó)家財(cái)政,國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償資金來(lái)源于中央財(cái)政,地方公益林補(bǔ)償資金來(lái)源于地方財(cái)政,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)差別十分顯著,缺乏“誰(shuí)利用、誰(shuí)付費(fèi),誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的機(jī)制,缺乏公益林保護(hù)和建設(shè)的社會(huì)資金渠道。國(guó)家級(jí)公益林雖然根據(jù)其所在的生態(tài)區(qū)位、立地條件和林分狀況等差別劃分為3個(gè)保護(hù)等級(jí),對(duì)3個(gè)保護(hù)等級(jí)也規(guī)定了與其相適應(yīng)的保護(hù)管理要求。但在補(bǔ)償時(shí)沒(méi)有體現(xiàn)出生態(tài)區(qū)位不同所產(chǎn)生生態(tài)價(jià)值的差異、自然條件不同帶來(lái)的保護(hù)投入的差異、經(jīng)營(yíng)受限損失發(fā)展機(jī)會(huì)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失,以及不同起點(diǎn)、不同經(jīng)營(yíng)投入成本的差異等,而是執(zhí)行一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓叫?沒(méi)有體現(xiàn)差別化,這不利于國(guó)家級(jí)公益林的管理。

4加強(qiáng)公益林管理監(jiān)督措施

4.1　全面規(guī)劃,因地制宜建設(shè)公益林

(1)大力營(yíng)造混交林。由于混交林可以最大程度地利用地上和地下?tīng)I(yíng)養(yǎng)空間,使生產(chǎn)率和總生物量得到提高,不斷地豐富生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)和生物多樣性,并且大力營(yíng)造混交林還能夠有效地提高植物抵御病蟲害的能力,同時(shí)如果混交林得到大范圍的推廣的話,由于其根系深廣,還能夠有效地控制水土流失,不斷地改善生態(tài)環(huán)境。

(2)增加區(qū)域景觀的異質(zhì)性,以提高生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。對(duì)于整個(gè)區(qū)域景觀系統(tǒng)來(lái)說(shuō),元陽(yáng)縣公益林是很重要的一個(gè)組成部分,應(yīng)該遵守整體優(yōu)化、異質(zhì)性、多樣性、綜合性和生態(tài)美的原則。只有遵守了這些原則,才能促進(jìn)公益林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定,因此應(yīng)該多樹種營(yíng)造人工林,進(jìn)行帶、塊狀混交,以形成復(fù)層結(jié)構(gòu)、各景觀要素交錯(cuò)分布、抗干擾能力強(qiáng)的優(yōu)化穩(wěn)定的景觀。

(3)建立多種管護(hù)模式。管護(hù)責(zé)任應(yīng)該由元陽(yáng)縣公益林的林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)起來(lái),在選擇管護(hù)形式時(shí),也應(yīng)該依據(jù)元陽(yáng)縣公益林的分布特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、交通條件等因素選擇最行之有效的模式。

(4)加強(qiáng)元陽(yáng)縣公益林的林地管理,防止林地逆轉(zhuǎn)。禁止在元陽(yáng)縣公益林地開(kāi)展開(kāi)墾、采石、筑墳、挖沙和取土等活動(dòng)。

4.2　科學(xué)保障,可持續(xù)經(jīng)營(yíng)公益林

4.2.1　認(rèn)真貫徹政策,加強(qiáng)宣傳

公益林建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期硬性工作,建設(shè)管理是長(zhǎng)效機(jī)制,認(rèn)真貫徹履行《森林法》、《森林法實(shí)施條例》是根本,按照《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》和《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)貼資金管理辦法》及上級(jí)相關(guān)文件精神,結(jié)合《云南省林地管理辦法》,在管理過(guò)程中,依法行政,依法護(hù)林。采取多種形式做好開(kāi)展林業(yè)政策宣傳動(dòng)員工作、認(rèn)真向群眾講解生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的重要性及森林分類區(qū)劃界定工作目的、意義。幫助各村組建立和完善鄉(xiāng)規(guī)民約,使廣大群眾自覺(jué)參與到生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)工作來(lái),為公益林建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.2.2　生態(tài)經(jīng)營(yíng),全面管理

建立健全各級(jí)有關(guān)保護(hù)、經(jīng)營(yíng)和管理公益林的法律法規(guī),建立健全公益林建設(shè)資金投入機(jī)制,完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度,為公益林建設(shè)提供基本保障。建立生態(tài)效益林補(bǔ)償基金,用于公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理以及有關(guān)損失的補(bǔ)償,按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償,社會(huì)收益、政府統(tǒng)籌”的原則,通過(guò)制定公益林政策,多渠道籌資的方式進(jìn)行生態(tài)效益林補(bǔ)償。在資金支撐上,要求將公益林建設(shè)納入社會(huì)公益事業(yè)范疇,納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算之中,以保證公益林資金到位。通過(guò)立法建立公益林補(bǔ)償資金征收制,對(duì)破壞環(huán)境的各種工業(yè)項(xiàng)目征收款項(xiàng),拓展公益補(bǔ)償資金征收渠道。公益林建設(shè)中,按照嚴(yán)格管理和科學(xué)經(jīng)營(yíng)的要求,除禁伐區(qū)外,以優(yōu)惠的政策吸引各種投資,積極引導(dǎo)林農(nóng)依托公益林資源,大力發(fā)展林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林林產(chǎn)品采集加工,森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)。

4.3　依托科技服務(wù),推進(jìn)公益林建設(shè)

加快建立元陽(yáng)縣公益林資源環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系、公益林管理理信息系統(tǒng)建設(shè)等,研究制定公益林生態(tài)環(huán)境價(jià)值的量化評(píng)價(jià)方法,不斷地提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性。努力提高生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新能力,大力開(kāi)發(fā)利用生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)新技術(shù)和新能源技術(shù)等,為公益林保護(hù)和建設(shè)提供技術(shù)支撐。

4.4　明確責(zé)任,落實(shí)到位。

對(duì)全縣公益林地塊,按責(zé)任區(qū)劃分,從縣到鄉(xiāng),鄉(xiāng)到村,村到護(hù)林員,層層落實(shí)到位,明確責(zé)任、權(quán)利、任務(wù)。特別對(duì)生態(tài)惡劣、重點(diǎn)水源林區(qū)的森林資源加強(qiáng)管理與防護(hù)。定期對(duì)公益林的責(zé)任單位和村集體進(jìn)行重點(diǎn)清查,對(duì)各管理單位進(jìn)行定期督查,確保公益林補(bǔ)償資金真正落實(shí)到公益林林權(quán)所有者。健全護(hù)林網(wǎng)絡(luò)制度,落實(shí)護(hù)林員責(zé)任和報(bào)酬。對(duì)護(hù)林員的選聘、管護(hù)職責(zé)及年度考核辦法要作出明確規(guī)定,充分發(fā)揮資金效益。建立一支相對(duì)穩(wěn)定的專兼職相結(jié)合的公益林護(hù)林員隊(duì)伍,與護(hù)林員簽訂管護(hù)協(xié)議,健全護(hù)林網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)全覆蓋。

5結(jié)語(yǔ)

在公益林建設(shè)上,還要不斷探索新的模式,尋求新方法,實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的經(jīng)營(yíng)和管護(hù)。當(dāng)然,在建立公益林管理機(jī)制的同時(shí),還要采取措施提高林區(qū)農(nóng)戶的公益林管護(hù)意識(shí),完善補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)公益林建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

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中圖分類號(hào):S7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1674-9944(2015)01-0144-02

作者簡(jiǎn)介:曹駿武(1977—),男,云南元陽(yáng)人,彝族,工程師,主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作。

收稿日期:2014-12-16