國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心建設(shè)研究

王巧玲+張金峰+范欣宇

摘要：政府信息查閱中心是國(guó)家綜合檔案館“五位一體”的功能之一，其建設(shè)發(fā)展與中國(guó)民主政治建設(shè)與大數(shù)據(jù)時(shí)代背景密切相關(guān)。目前中國(guó)絕大多數(shù)國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心實(shí)際提供的公開(kāi)信息比《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》要求的范圍窄，且實(shí)地查閱利用率較低，很多工作人員認(rèn)為其屬于邊緣功能。針對(duì)上述問(wèn)題，作者提出必須在檔案部門就新形勢(shì)下政府信息查閱中心建議之重要意義達(dá)成共識(shí)，從滿足用戶需求的角度出發(fā)，盡量拓寬政府信息的接收范圍，發(fā)揮綜合檔案館館藏與信息管理體制優(yōu)勢(shì)，打造相對(duì)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的一站式公共信息資料中心，充分挖掘?qū)嶓w館和互聯(lián)網(wǎng)各自優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新信息提供方式。

關(guān)鍵詞：國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心檔案館建設(shè)

2000年以來(lái)，中國(guó)國(guó)家綜合檔案館開(kāi)始了向公共檔案館轉(zhuǎn)型的歷史性進(jìn)程，并實(shí)現(xiàn)了從“三位一體”到“四位一體”、“五位一體”功能定位的跨越。[1]2008年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）在法規(guī)層面正式將提供政府信息利用服務(wù)確定為國(guó)家綜合檔案館的法定職能。另一方面，圍繞滿足新型功能定位需要的、新一輪全國(guó)范圍內(nèi)的各級(jí)國(guó)家綜合檔案館建設(shè)（含新建、改建、擴(kuò)建）大潮也自2000年以來(lái)拉開(kāi)序幕，并逐漸由沿海、東部等地向內(nèi)陸、中西部推進(jìn)。[2]因此，我們有必要以新一輪建設(shè)大潮為契機(jī)，總結(jié)分析國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心的建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上探索符合新時(shí)期發(fā)展的建設(shè)新思路。

一、國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心建設(shè)的現(xiàn)狀

為了解國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心的建設(shè)情況，除查閱文獻(xiàn)、流量網(wǎng)站以外，課題組于2013年7月至2014年11月赴京、津、滬、浙、蘇、皖、魯、遼、粵、桂等地國(guó)家綜合檔案館開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研。

（一）各級(jí)國(guó)家綜合檔案館都于2008年前后掛牌建立了政府信息查閱中心

盡管掛牌的名稱并不完全統(tǒng)一，如中央檔案館掛牌的名稱是“政府公開(kāi)信息查閱中心”，北京市掛牌的名稱是“政府信息公開(kāi)查閱中心”，上海市掛牌的名稱是“政府公開(kāi)信息查閱服務(wù)中心”、吉林省掛牌的名稱是“政府公開(kāi)信息查閱利用中心”，但全國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館都在《條例》正式實(shí)施的2008年前后相繼在原已公開(kāi)現(xiàn)行文件服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，建立了政府信息查閱中心，并圍繞政府信息收集、整理和提供利用三大環(huán)節(jié)建立了基本的工作制度，配備了相應(yīng)的場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和工作人員。

（二）一般都提供紙質(zhì)和電子版雙套政府信息查閱服務(wù)

目前各級(jí)國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心都提供紙質(zhì)版和電子版雙套政府信息查閱服務(wù)，其紙質(zhì)版政府信息的收集主要通過(guò)政府部門報(bào)送，但電子版的收集方式大致有三種：一是由政府部門同紙質(zhì)版政府信息一起報(bào)送過(guò)來(lái)的，如山東省檔案館；二是從政府在外網(wǎng)上開(kāi)通的政府信息公開(kāi)網(wǎng)站下載并導(dǎo)入檔案館自身開(kāi)發(fā)的政府信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)中，如青島市檔案館；三是檔案館提供的電子版閱覽服務(wù)其實(shí)就是為利用者提供上網(wǎng)設(shè)備，讓其瀏覽政府在外網(wǎng)上開(kāi)通的政府信息公開(kāi)網(wǎng)站，如北京市檔案館。

（三）各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的政府信息查閱中心的設(shè)置大多相對(duì)獨(dú)立

鑒于檔案與政府信息兩者在工作對(duì)象、尤其是在保密和安全要求上的不同，大多數(shù)國(guó)家綜合檔案館的政府信息查閱中心都設(shè)置在相對(duì)獨(dú)立的空間中，與檔案信息的查閱利用區(qū)域有明顯地界限區(qū)分，其信息收集、整理和提供利用等工作也都自成體系。

二、國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

（一）國(guó)家綜合檔案館實(shí)際提供的公開(kāi)信息比《條例》要求的范圍窄

《條例》第十、十一、十二條列舉了十余類涉及民眾切身利益、各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息具體內(nèi)容。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心提供的政府信息，是由同級(jí)政府及組成部門根據(jù)自身制定的“政府信息公開(kāi)目錄”移交的，其所涉范圍往往小于《條例》的規(guī)定；有的地方甚至利用《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》與《條例》的矛盾沖突之處，將本應(yīng)公開(kāi)的政府信息提前歸檔，并以此為由，拒絕公開(kāi)。另外，從時(shí)間上看，大多數(shù)國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心提供的公開(kāi)信息都在2008年及以后。

（二）實(shí)體館查閱利用率自2008年后銳減，目前很多地方場(chǎng)地設(shè)備閑置

國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心實(shí)地查閱人數(shù)在2008年《條例》正式實(shí)施后開(kāi)始銳減。很多調(diào)研對(duì)象甚至不愿提供具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，只說(shuō)“人數(shù)很少”。另外，浙江省2011年的調(diào)研數(shù)據(jù)也同樣說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題：有45%的檔案館未開(kāi)展利用人次的統(tǒng)計(jì)，利用人次在10人以下的占25%。[3]

實(shí)體館的查閱利用率較低，其重要原因之一與上述問(wèn)題密切相關(guān)：即其提供的信息比《條例》要求的范圍窄，不能最大限度地滿足公眾查閱利用需求；其重要原因之二就是《條例》正式實(shí)施后，綜合檔案館自2000年以來(lái)因職能創(chuàng)新[4]而獲得的政府現(xiàn)行文件利用服務(wù)提供方面的相對(duì)“壟斷”地位不復(fù)存在，且與《條例》規(guī)定的其他幾類主體，如圖書(shū)館，政府門戶網(wǎng)站等相比，綜合檔案館政府信息查閱中心目前提供的服務(wù)不僅沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，甚或還處于弱勢(shì)地位。這種弱勢(shì)地位既體現(xiàn)在綜合檔案館相對(duì)較低的公眾知曉度上，也與其服務(wù)提供時(shí)間僅限于工作日有關(guān)。

（三）通過(guò)檔案信息網(wǎng)發(fā)揮政府信息查閱中心功能的比例相對(duì)較低

截至2014年5月31日，在31個(gè)省級(jí)國(guó)家綜合檔案館中，有7個(gè)不提供相關(guān)服務(wù)（其中1個(gè)尚未建立檔案信息網(wǎng)），約占整個(gè)調(diào)查對(duì)象總數(shù)的22%；有9個(gè)提供鏈接跳轉(zhuǎn)至政府開(kāi)通的政府信息公開(kāi)網(wǎng)頁(yè)，占比為30%；有9個(gè)提供的是已公開(kāi)現(xiàn)行文件公開(kāi)服務(wù)；僅有6個(gè)提供政府信息公開(kāi)服務(wù)。如果將提供已公開(kāi)現(xiàn)行文件的公開(kāi)服務(wù)等同于提供政府信息的公開(kāi)服務(wù)，那么在31個(gè)省級(jí)單位中，國(guó)家綜合檔案館通過(guò)檔案信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮政府信息查閱中心基本功能的僅占48%。

（四）政府信息查閱中心的地位不受重視，很多工作人員認(rèn)為是邊緣功能endprint

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多國(guó)家綜合檔案館的工作人員認(rèn)為，檔案館的本職是保存和管理檔案并提供利用服務(wù)，提供政府信息只是附帶的，何況目前查閱利用率低，更說(shuō)明該工作目前沒(méi)有太大的社會(huì)需求。

三、推進(jìn)國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心建設(shè)的建議

（一）在檔案部門就新形勢(shì)下政府信息查閱中心建議之重要意義達(dá)成共識(shí)

在檔案部門內(nèi)部統(tǒng)一認(rèn)識(shí)：由于檔案與政府信息之間存在的密切關(guān)系，國(guó)家綜合檔案館是最重要的政府信息儲(chǔ)存中心，建設(shè)政府信息查閱中心既是現(xiàn)行法律法規(guī)即《條例》賦予的法定職能，也是中國(guó)民主政治建設(shè)、大數(shù)據(jù)時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)其向公共檔案館轉(zhuǎn)型及創(chuàng)新發(fā)展提出的必然要求。[5]

（二）從滿足用戶需求的角度出發(fā)，盡量拓寬政府信息的接收范圍

以《條例》規(guī)定為依據(jù)，以公眾普遍關(guān)注的民生、環(huán)保、政府預(yù)決算、稅收、城市建設(shè)等內(nèi)容為重點(diǎn)，逐步促使各行政機(jī)關(guān)將應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息全部移送進(jìn)館，并將接收政府公開(kāi)信息的年限，由2008年逐漸向前延伸。[6]

（三）打造相對(duì)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的一站式公共信息資料中心

從信息時(shí)效性劃分，政府信息包括政府現(xiàn)行信息和歷史信息。與圖書(shū)館、行政服務(wù)大廳相比，國(guó)家綜合檔案館的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于其豐富的館藏檔案資源及專業(yè)化的信息管理體制，這些館藏檔案不僅包括根據(jù)《條例》應(yīng)公開(kāi)的政府歷史信息，還包括其他應(yīng)向公眾開(kāi)放的從各個(gè)方面反映時(shí)代變遷的社會(huì)歷史信息。因此，可以在做好保密審查工作的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮國(guó)家綜合檔案館的獨(dú)特信息資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府信息和開(kāi)放檔案兩者進(jìn)行資源整合，運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維推進(jìn)管理創(chuàng)新，提供深層次、高質(zhì)量的公共信息產(chǎn)品，打造一站式公共信息資料中心。

（四）充分挖掘?qū)嶓w館和互聯(lián)網(wǎng)的各自優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新信息提供方式

在信息技術(shù)日益普及的今天，互聯(lián)網(wǎng)因其方便快捷、不受時(shí)空限制，已成為公眾獲取信息的首選方式。[7]國(guó)家綜合檔案館政府信息查閱中心建設(shè)須重視和加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的開(kāi)發(fā)，提供便捷的多移動(dòng)終端搜索、下載和在線閱覽、個(gè)性化公共信息管理幫助、訂閱和推送等服務(wù)。另一方面，實(shí)體館在提供紙質(zhì)版文件資料閱覽、數(shù)字信息終端設(shè)施設(shè)備、信息技術(shù)支持、開(kāi)放親民的公共信息文化場(chǎng)所等服務(wù)方面則具有互聯(lián)網(wǎng)不可替代的優(yōu)勢(shì)。

*本文為北京市檔案局項(xiàng)目（編號(hào)：2013-01）“國(guó)家綜合檔案館建設(shè)研究”的階段性研究成果之一，該項(xiàng)目為以北京市檔案局（館）為依托單位的北京市校外人才培養(yǎng)基地建設(shè)項(xiàng)目（2012）。

參考文獻(xiàn)：

[1][2]楊冬權(quán).[N/OL].[2009-12-30]全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上的講話.http：//jda.cq.gov.cn/xwzx/ldjh/ 21726.htm.

[3]郭嘯笑.國(guó)家檔案館政府信息公開(kāi)服務(wù)效果評(píng)價(jià)研究[D].浙江：浙江大學(xué)，2012.

[4]楊霞.國(guó)家檔案館政府信息公開(kāi)服務(wù)：困局與應(yīng)變[J].檔案學(xué)研究，2014，（1）：54-58.

[5]國(guó)家檔案局辦公室中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)[[N/ OL].中國(guó)檔案報(bào).[2014-5-5].http：//www.zgdazxw.com. cn/news/2014-05/05/content_45061.htm.

[6]馬忠魁.北京市國(guó)家檔案館政府主動(dòng)公開(kāi)信息接收和查閱工作面臨的主要問(wèn)題及對(duì)策[J].北京檔案，2013，（9）：18-20.

[7]胡燕.公眾檔案利用行為現(xiàn)狀的調(diào)查分析——基于蘇州市民的調(diào)查[J].檔案學(xué)通訊，2014，（5）：4-10.endprint