中美地震應(yīng)急避難場所比較研究＊

李紅梅 劉 寧 魏艷旭 王恬恬

1）河北省地震局，石家莊050021

2）河北傳媒學(xué)院，石家莊050071

（作者電子信箱，李紅梅：lhm＠eq－h(huán)e.ac.cn）

引言

地震應(yīng)急避難場所可在震時臨時安置受災(zāi)人員，使震區(qū)群眾及時避難避險，有效抵御余震危害，是行之有效的非工程性震害防御措施之一。本研究在調(diào)研美國地震應(yīng)急避難場所情況的基礎(chǔ)上，從地震應(yīng)急避難場所的管理主體、分類、配套設(shè)施等方面比較與我國的異同，分析美國在地震應(yīng)急避難場所建設(shè)方面的可資借鑒之處，提出對我國地震應(yīng)急避難場所建設(shè)的啟示。

1 美國的地震應(yīng)急避難場所

在美國，應(yīng)急避難場所建設(shè)是各級應(yīng)急規(guī)劃的重要組成部分，各種類型、大小的應(yīng)急避難場所分布在全國各地，在防范颶風(fēng)、雪暴、火災(zāi)、地震、化學(xué)污染、恐怖襲擊等災(zāi)害方面發(fā)揮著重要作用［1］。但是，與颶風(fēng)、火災(zāi)等災(zāi)害相比，地震屬于較小概率災(zāi)害，美國很少有地震專用的應(yīng)急避難場所，多數(shù)避難場所是針對風(fēng)暴等氣象災(zāi)害而設(shè)并兼用作地震應(yīng)急避難場所。盡管如此，不論應(yīng)對何種自然災(zāi)害，美國各類應(yīng)急避難場所都是為給災(zāi)民提供臨時居所而設(shè)，其建設(shè)、管理、維護(hù)和啟用都會遵從一些基本規(guī)范，從而表現(xiàn)出一些共性特征。因此，本研究將介紹美國應(yīng)急避難場所建設(shè)的共性特征，而不僅僅局限于地震應(yīng)急避難場所。

1.1 管理

美國應(yīng)急避難場所相關(guān)工作主要在郡、縣等地方級層面，主要由當(dāng)?shù)胤钦M織管理，如紅十字會，并且和當(dāng)?shù)卣谝?guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面密切配合，以滿足當(dāng)?shù)匦枨?。如果需要的話，還可以得到州政府乃至聯(lián)邦政府的支持［2］。

1.1.1 非政府組織

非政府組織，包括紅十字會、地方社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、宗教部門等，在提供應(yīng)急避難服務(wù)方面擔(dān)當(dāng)重要角色。應(yīng)急避難場所一般由專業(yè)人員負(fù)責(zé)管理，包括受過良好訓(xùn)練的避難場所管理人員和經(jīng)驗豐富的志愿者，他們一起為受災(zāi)者提供兒童和老年人看護(hù)、開展娛樂活動、提供精神和情感支持，以及藥物、衣物、毛毯和個人衛(wèi)生用品等服務(wù)。

如2006年紅十字會賓夕法尼亞分會就啟動了一項社區(qū)避難場所項目。該項目由紅十字會領(lǐng)導(dǎo)，并從美國鋼鐵基金會獲取了8萬美元的資金支持。該項目為社區(qū)志愿者提供了救災(zāi)工具，并提供開放和維護(hù)避難場所等相關(guān)技能的培訓(xùn)。該項目購置有5輛拖車，每輛都配備有足夠為100人提供避難場所需用的設(shè)備，可以覆蓋5個社區(qū)。

1.1.2 政府機(jī)構(gòu)

政府機(jī)構(gòu)，主要是各級應(yīng)急管理部門，其主要職責(zé)是為避難場所的運(yùn)作和管理提供指導(dǎo)，保證避難場所具有足夠大的容量，并且妥善安排相關(guān)程序，以確保災(zāi)時各機(jī)構(gòu)間密切協(xié)作。

聯(lián)邦政府在應(yīng)急避難場所管理方面的作用主要表現(xiàn)在兩方面：一是通過公共保健、緊急救助、住房、人力資源等服務(wù)，為支持創(chuàng)建地方和州級避難場所提供政策、指導(dǎo)和資源［3］；二是當(dāng)總統(tǒng)宣布有重大災(zāi)難發(fā)生時，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署通過自身的公共支持項目，為避難場所建設(shè)和醫(yī)療救護(hù)提供資金支持，尤其在某些重大災(zāi)難導(dǎo)致避難場所的需求超過了州級承受力時，聯(lián)邦政府必須做好準(zhǔn)備提供支持。

1.2 功能

簡言之，美國對應(yīng)急避難場所的功能定位是提供短期避難場所和滿足基本生存需要的服務(wù)。具體來說，應(yīng)急避難場所除用作臨時居所之外，還具有多種功能［4］：為家庭成員災(zāi)后重新匯合提供場所；獲取災(zāi)害救助的報名點；獲取最新災(zāi)情、人員傷亡、應(yīng)急反應(yīng)和恢復(fù)重建等相關(guān)信息的地點；當(dāng)進(jìn)入災(zāi)后救援和恢復(fù)重建階段時，避難場所為災(zāi)民提供滿足當(dāng)前需求的相關(guān)服務(wù)。

1.3 類型

美國應(yīng)急避難場多數(shù)建在學(xué)校、教堂、公共活動中心、軍械庫等滿足特殊建筑需要或其他要求的場所。從其針對的人群來看，主要可分為3類［5］：

（1）普通大眾避難所（General Population Shelters）。此類避難所主要考慮滿足一般大眾的避難需求，多數(shù)都經(jīng)過當(dāng)?shù)丶t十字會檢測達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，配備有水、電、食品、洗漱設(shè)施等生活必備用品，有至少滿足最小需求的管理人員。

（2）特需避難所（Special Needs Shelters）。在考慮到一般大眾避難需求的基礎(chǔ)上，針對一些有特殊需求的人士，如老年人、殘疾人、寵物飼養(yǎng)者等，設(shè)置有滿足特殊需求的特需避難所。

（3）臨時避難所（Shelters of Last Resort）。當(dāng)遇到大型災(zāi)難造成應(yīng)急避難場所緊張時，可能需要臨時增設(shè)一些避難所，如臨時征用游艇、帳篷、空置建筑物、軍營、學(xué)生宿舍等。這些避難所通常沒有預(yù)先配置好的管理人員，也缺乏配套生活設(shè)施，只是提供臨時躲避場地。

2 中國的地震應(yīng)急避難場所建設(shè)

我國對應(yīng)急避難場所的建設(shè)起步較晚，從2003年起，開始推進(jìn)地震應(yīng)急避難場所建設(shè)，并于2003年10月建成全國第一個應(yīng)急避難場所——北京元大都城垣遺址公園應(yīng)急避難場所。2004年9月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)防震減災(zāi)工作的通知》（國發(fā)［2004］25號）明確指出，“要結(jié)合城市廣場、綠地、公園等建設(shè)，規(guī)劃設(shè)置必需的應(yīng)急疏散通道和避險場所，配置必要的避險逃生設(shè)施”。按照此要求，中國地震局發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)地震應(yīng)急避難場所的意見》，積極推動省會城市和百萬人口以上城市災(zāi)害應(yīng)急避難場所的規(guī)劃設(shè)計，對應(yīng)急避難場所的規(guī)劃原則、建設(shè)思路、管理要求等提出了建議，并要求各省、自治區(qū)、直轄市地震局要加強(qiáng)與各地政府的溝通，先在有條件的城市完成建設(shè)試點工作，隨后在轄區(qū)范圍內(nèi)推進(jìn)。從此，應(yīng)急避難場所建設(shè)在全國逐步展開。截至2011 年底，全國各地已建成應(yīng)急避難場所5 771個，總面積36 734多萬平方米，預(yù)計可容納人口11 159萬人。

盡管如此，我國地震應(yīng)急避難場所的數(shù)量和配套設(shè)施仍離現(xiàn)實需求有較大差距。這些避難場所的設(shè)施普遍不夠完善，飲水、如廁等基本生活服務(wù)難以保障。

3 比較

3.1 管理主體

為受災(zāi)者提供避難場所是一項復(fù)雜的工作，需要各機(jī)構(gòu)間的計劃協(xié)調(diào)、及時部署以及包括非政府組織、私營部門、各級政府在實施階段的相互配合。在我國，地震應(yīng)急避難場所平時基本上是由政府機(jī)關(guān)管理，在震時才會發(fā)動和聯(lián)系社會力量協(xié)助提供醫(yī)療衛(wèi)生、心理救援等服務(wù)。而美國應(yīng)急避難場所則無論震時還是平時，都主要由紅十字會等非政府組織來管理，各級政府機(jī)構(gòu)包括應(yīng)急管理部門在內(nèi)，只是輔助管理，提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)［6］。

3.2 分布范圍

美國的應(yīng)急避難場所起步較早，早在2008年，國家避難場所系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)就顯示，美國至少有3 800多個應(yīng)急避難場所。且這些避難場所多歸郡、縣等地的基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)管理，這表明美國應(yīng)急避難場所的分布較為密集，且無論是在大中型城市，還是在郡縣級地區(qū)，都有較為廣泛的分布［5］。相比而言，我國由于此項工作起步較晚，目前應(yīng)急避難場所的設(shè)置在數(shù)量上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，與美國相距甚遠(yuǎn)。且我國相關(guān)部門建設(shè)應(yīng)急避難場所的思路是先在大中型城市試點，然后再逐步推廣，這造成目前我國應(yīng)急避難場所在空間上分布不均，集中分布在較為發(fā)達(dá)的大中型城市，而小城市乃至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等地區(qū)則幾乎沒有。

3.3 配套設(shè)施

美國的應(yīng)急避難場所十分重視相關(guān)配套設(shè)置的建設(shè)，幾乎每個應(yīng)急避難場所都有經(jīng)過培訓(xùn)的有經(jīng)驗人員參與管理和維護(hù)，相關(guān)生活設(shè)施包括水、電、衛(wèi)生、食品等物資配備也比較齊全［7］。在我國，盡管已經(jīng)出臺《地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施（GB 21734—2008）》［8］這一國家標(biāo)準(zhǔn)，提出了較為細(xì)化的應(yīng)急避難場所配套設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但由于我國目前應(yīng)急避難場所建設(shè)還正處于推進(jìn)階段，很多避難場所的配套設(shè)施建設(shè)還很不完善，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到國家要求。但可喜的是，避難場所建設(shè)正在逐步規(guī)范化，如北京的元大都城垣遺址公園作為我國第一個地震應(yīng)急避難場所，其各方面配套設(shè)施已較為健全，目前可提供11 種應(yīng)急避險功能，有13種150多塊應(yīng)急避難場所標(biāo)志和39處避難疏散區(qū)，應(yīng)急供電、供水、物資儲備、衛(wèi)生防疫等設(shè)施配備齊全。

4 對我國地震應(yīng)急避難場所建設(shè)的啟示

4.1 充分發(fā)揮社會力量參與地震應(yīng)急避難場所的管理和運(yùn)作

美國應(yīng)急避難場所的管理以非政府組織為主，像紅十字會、宗教組織、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)等社會力量，在確保應(yīng)急避難場所發(fā)揮救災(zāi)功能方面起著舉足輕重的作用。例如，紅十字會協(xié)助檢查場所設(shè)置是否符合救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)并提供醫(yī)療服務(wù)；宗教組織提供人道主義無償志愿服務(wù)；企業(yè)等提供資金及設(shè)備援助；等等［9］。目前我國應(yīng)急避難場所的管理主要還是依靠政府部門，并未充分發(fā)揮社會力量參與其中，盡管在震時也有紅十字會等相關(guān)社會團(tuán)體參與提供服務(wù)，但就整體的管理和運(yùn)作而言仍是輔助性質(zhì)。建議我國平時在應(yīng)急避難場所的管理工作中，加強(qiáng)與相關(guān)社會團(tuán)體的溝通聯(lián)系，聽取他們關(guān)于此項工作的合理建議，必要時還可聯(lián)合這些社會團(tuán)體建立管理委員會，充分發(fā)揮其在各自領(lǐng)域的優(yōu)勢和主動提供服務(wù)的積極性。

4.2 充分考慮特殊社會群體對地震應(yīng)急避難場所的需求

特殊群體如少兒、老人、殘疾人等，往往較之常人對地震應(yīng)急避難場所有更多的需求，如需要護(hù)理人員、需要無障礙設(shè)施、需要準(zhǔn)備一些專用藥品等。因而，在避難場所建設(shè)時，不僅需要考慮一般人的基本生活需求，還應(yīng)照顧到這些特殊人群的需求。美國的應(yīng)急避難場所在此方面工作比較細(xì)致，建立有針對特殊群體的特需避難場所［1］。我國目前尚沒有專門針對特殊社會群體單獨設(shè)立避難場所，但在國家標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施（GB 21734—2008）》［8］中，已對避難場所的“無障礙設(shè)施”建設(shè)有明確規(guī)定。但在具體實施中仍未對特殊群體的特殊需求做到足夠的重視，目前的避難場所多是主要針對普通社會群體的基本生活需要而設(shè)，今后需要在服務(wù)特殊社會群體方面加強(qiáng)工作。

［1］U.S.Department of Energy.Natural Phenomena Hazards Design and Evaluation Criteria for Department of Energy Facilities.DOE－STD－1020－2002.Washington，DC.January，2002.［2014－08－19］.http：∥energy.gov／sites／prod／files／2013／07／f2／STD－10202002.pdf

［2］The National Governors Association.Governors’s Guide to Mass Evalucation 2014.［2014－08－19］.http：∥www.nga.org／files／live／sites／NGA／files／pdf／GovGuideMassEvacuation.pdf

［3］Federal Emergency Management Agency.Taking Shelter From the Storm：Building a Safe Room Inside Your House.FEMA 320.Second Edition.March，2004.［2014－08－19］.http：∥www.rhinovault.com／fema320.pdf

［4］Federal Emergency Management Agency.Design and Construction Guidance for Community Safe Rooms.FEMA 361，Second Edition.August 2008.［2014－08－19］.http：∥www.fema.gov／media－library－data／20130726－1508－20490－8283／fema＿p＿361.pdf

［5］Federal Emergency Management Agency.Emergency Food ＆Shelter Program.April，2014.［2014－08－19］.http：∥www.fema.gov／media－library－data／1400100226157－9d8929bd1ac8d465c643da765d89020c／Fact%20Sheet－Emerg%20Food%20Shelter%20Prog－April%202014＿clean.pdf

［6］Federal Emergency Management Agency.National Disaster Housing Strategy.Janarary 16，2009.［2014－08－19］.https：∥www.fema.gov／pdf／emergency／disasterhousing／NDHS－core.pdf

［7］Federal Emergency Management Agency.National Shelter System Fact Sheet.May 1，2014.［2014－08－19］.http：∥www.fema.gov／media－library－data／1400184377690－5678e11babf8eadb5ba56e751c975f2f／Fact%20Sheet－National%20Shelter%20System－April%202014.pdf

［8］中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會.GB 21734—2008 地震應(yīng)急避難場所 場 址及 配 套 設(shè) 施.（2008－05－07）［2014－08－19］.http：∥a.9001.net.cn：5533／upload／2009／9／200991764278001.pdf

［9］Federal Emergency Management Agency.Design and Construction Guidance for Community Shelters.FEMA 361.July，2000.［2014－08－19］.http：∥www.rhinovault.com／fema361.htm