推進浙江省產(chǎn)業(yè)扶持財政資金股權(quán)投資改革的政策建議

內(nèi)容提要：經(jīng)濟新常態(tài)之下轉(zhuǎn)變財政支持企業(yè)發(fā)展的方式，放大財政性資金杠桿作用，助力浙江省產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，是浙江省財政專項資金管理改革的重要內(nèi)容。本文在分析改革背景以及現(xiàn)行改革模式的基礎(chǔ)上,結(jié)合浙江省實際情況,提出浙江財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金實行市場化運作的政策建議。

〔收稿日期〕2015-02-28

〔作者簡介〕羅荊，企業(yè)處主任科員，碩士，研究方向為企業(yè)預(yù)算管理。

浙江省正處于破除資源要素制約、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐、培育新的經(jīng)濟增長點的關(guān)鍵時期。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級離不開財政政策的引導(dǎo)和扶持，財稅改革則要求厘清政府和市場的關(guān)系，明晰公共財政運行邊界。在這個大背景下，亟需對傳統(tǒng)的財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式進行創(chuàng)新，找到政府與市場、財政資金與社會資本的結(jié)合點，充分發(fā)揮財政“四兩撥千斤”的作用，有效激發(fā)市場活力。

一、推進產(chǎn)業(yè)扶持財政資金股權(quán)投資改革的必要性

推進產(chǎn)業(yè)扶持財政資金股權(quán)投資改革是適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，完善財政體制、解決制度瓶頸的重大改革。

首先，從財稅改革的方向看。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提出清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?。浙江省也明確省級政府部門一般不再直接向企業(yè)分配和撥付資金，并建立省級專項資金管理清單，將省級專項由235個整合歸并為54個。應(yīng)該說，經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，特別是競爭性領(lǐng)域的去專項資金化，是財稅改革的方向。推進產(chǎn)業(yè)扶持財政資金股權(quán)投資改革，既契合中央關(guān)于財稅體制改革的政策精神，同時也是浙江省財政部門在當(dāng)前經(jīng)濟形勢復(fù)雜的情況下發(fā)揮主觀能動性的重大機遇。

其次，從資金的使用績效看。傳統(tǒng)的以直接無償補助為主的財政支持方式，績效缺乏有效考核，容易助長部門和企業(yè)“重資金爭取、輕資金管理”的傾向，產(chǎn)生“不用白不用”的心理，甚至通過包裝項目、重復(fù)申報等不當(dāng)手段來獲取資金，同時也破壞了公平競爭的市場環(huán)境。股權(quán)投資方式則可循環(huán)重復(fù)使用，通過股權(quán)式參與和市場化運作，讓企業(yè)公平參與競爭，而且還會帶來合理的資本回報。

再次，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的特點看。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是創(chuàng)新經(jīng)濟的發(fā)展，高科技產(chǎn)業(yè)具有低資產(chǎn)、高成長、高風(fēng)險的特點，高風(fēng)險性決定了企業(yè)融資難，企業(yè)發(fā)展所需資金存在銀行不肯貸、市場不敢給的現(xiàn)象。同時，財政扶持資金也由于支持方式上的無償性，一定程度上回避社會對企業(yè)高風(fēng)險的質(zhì)疑。股權(quán)投資通過企業(yè)競爭，市場選擇，給有潛力的企業(yè)“第一桶金”，與企業(yè)一起孵化、成長，待企業(yè)成熟后及時退出，以此形成示范帶動效應(yīng)，從而將創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)新收益內(nèi)部化、創(chuàng)新風(fēng)險分散化。

最后，從權(quán)力運行機制看。專項資金往往憑借行政權(quán)力來分配資金，一則容易滋生權(quán)力設(shè)租、尋租，增加監(jiān)管成本，二則受資金分配者的專業(yè)限制和信息不對稱的影響，在甄別項目時，不一定能發(fā)現(xiàn)最優(yōu)的項目，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況。股權(quán)投資引入市場化管理，無論是項目選擇，還是投融資決策，都由市場決定，真正做到專業(yè)的人做專業(yè)的事，可有效避免權(quán)力濫用和決策失誤。

二、現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)扶持財政資金股權(quán)投入方式比較分析

近年來，國家相關(guān)部門和部分省市在改革創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式，實行市場化運作模式方面進行了積極的探索。從國家級層面來看，設(shè)立了“國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金”、“國家參股創(chuàng)業(yè)投資基金”、“科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，2015年1月國務(wù)院常務(wù)會議決定設(shè)立400億規(guī)模的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。從省級層面來看，以廣東省為代表的部分省市試行省級財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理，以江蘇省為代表的部分省市實行產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金。總體來看，傳統(tǒng)的財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式正在向政府引導(dǎo)基金和廣東財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理(以下簡稱“廣東股權(quán)投資”)兩種方式轉(zhuǎn)變。政府引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。廣東股權(quán)投資是指廣東省在基本公共服務(wù)和行政運行領(lǐng)域之外，財政安排用于支持經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展、提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和社會服務(wù)等方面的資金實施經(jīng)營性股權(quán)投資。不論是政府引導(dǎo)基金還是股權(quán)投入，都是政府引導(dǎo)、市場化方式(股權(quán)投入)運作，克服單純通過市場配置產(chǎn)業(yè)投資資本的市場失靈問題，通過資金有償使用，支持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展，促進技術(shù)與市場融合、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)對接，孵化和培育面向未來的新興產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟邁向中高端水平，但在具體的定位上存在一定差異，具體表現(xiàn)為：

1.運作主體定位不同。廣東股權(quán)投資的主要實施流程是產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金由廣東省省級行業(yè)主管部門會同省財政廳發(fā)布項目申報指南，組織開展項目競爭性評審，按領(lǐng)域相關(guān)、業(yè)務(wù)專長、管理對接、綜合發(fā)展原則確定受托管理機構(gòu)(具有股權(quán)投資管理經(jīng)驗的省屬國有獨資企業(yè))，受托管理機構(gòu)開展獨立調(diào)查，省級行業(yè)主管部門會同省財政廳下達項目計劃及資金，受托管理機構(gòu)按照項目計劃、資金計劃和投資方案等與被投資企業(yè)簽訂協(xié)議，具體實施。政府引導(dǎo)基金實行市場化運作、專業(yè)化管理，公開招標(biāo)擇優(yōu)選定若干家基金管理公司負責(zé)運營、自主投資決策，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府和財政部門僅僅提供基本的市場“守夜人”服務(wù)。

2.杠桿投資效應(yīng)不同。廣東股權(quán)投資的資金來源是廣東省財政預(yù)算安排，由原產(chǎn)業(yè)扶持類財政專項資金整合，沒有發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的放大效應(yīng)。政府引導(dǎo)基金則是發(fā)揮財政資金杠桿作用，吸引有實力的企業(yè)、大型金融機構(gòu)等社會、民間資本參與，形成產(chǎn)業(yè)投資基金。

3.風(fēng)險承擔(dān)主體不同。盡管廣東省不斷完善投資風(fēng)險管控機制，要求受托管理機構(gòu)及持股主體要按照《公司法》及相關(guān)法律對有限責(zé)任公司的規(guī)定開展股權(quán)投資，承擔(dān)有限責(zé)任，防止債務(wù)連帶風(fēng)險。省有關(guān)部門要加強股權(quán)投資實施管理，省財政廳把股權(quán)投資資金納入公共財政考核評價體系，負責(zé)實施重點評價或引入第三方評價政策實施效果。但市場風(fēng)險在一定程度上是存在的，特別是為實現(xiàn)既定政策目標(biāo)，重點支持的是抵抗市場風(fēng)險較弱的處于成長期的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，一旦發(fā)生類似金融危機等風(fēng)暴，財政資金面臨嚴(yán)重損失的可能性非常大。政府引導(dǎo)基金在風(fēng)險分擔(dān)及回避等方面則顯的更為安全，財政投入的資金可采取“優(yōu)先股”(政府財政出資作為“優(yōu)先股”，確保本金與利息的安全，利息則參考同期國債利率或8%固定收益)、“回購模式”(風(fēng)險投資機構(gòu)在約定時間內(nèi)，按照當(dāng)初約定的價格回購被投資企業(yè)的“財政出資所占股權(quán)比例”)。總體而言，政府引導(dǎo)基金和廣東股權(quán)投資這兩種模式都還處于探索階段，政府引導(dǎo)基金在擴大杠桿效應(yīng)，防范回避市場風(fēng)險具有明顯優(yōu)勢，但股權(quán)投資則在落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，體現(xiàn)引導(dǎo)目標(biāo)，克服“市場失靈”上更能體現(xiàn)政府影響力。

三、推進浙江省產(chǎn)業(yè)扶持財政資金股權(quán)投資改革的建議

浙江省是民營經(jīng)濟大省，市場經(jīng)濟體制較為完善，民間資本充裕，具有發(fā)展和投資環(huán)境的比較優(yōu)勢，且處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。2013年-2014年浙江省政府設(shè)立創(chuàng)新強省基金(6億元)、信息經(jīng)濟創(chuàng)投基金(20億元)，已具備一定的產(chǎn)業(yè)基金管理經(jīng)驗。探索符合浙江省情的產(chǎn)業(yè)扶持財政改革之路，應(yīng)綜合政府引導(dǎo)基金和廣東股權(quán)投資模式的優(yōu)勢，找準(zhǔn)“政府引導(dǎo)”與“市場運作”之間的平衡點，采用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式推進財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

(一)改革思路

評價產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運作成效主要有三個方面：一是引導(dǎo)基金撬動民間資本規(guī)模大小；二是引導(dǎo)基金及子基金投資中早期高新技術(shù)企業(yè)的比例高低；三是以有償方式保持基金的良性循環(huán)，風(fēng)險防控能力強弱。

1.實現(xiàn)雙贏，體現(xiàn)“雙向”杠桿擴大效應(yīng)。浙江省民營經(jīng)濟發(fā)達，民間資本活躍，參與政府投資項目的意向也較為濃厚，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)充分利用民間資本，擴大財政資金的杠杠效應(yīng)。同時，基金公司也可以通過財政資金的注入，充分利用財政資金解決自身資金投資不足的問題，擴大自身資金的杠桿效應(yīng)，實現(xiàn)政府與市場的雙贏局面。

2.準(zhǔn)確定位，體現(xiàn)充分市場化原則。實踐經(jīng)驗表明，財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金股權(quán)投資改革必須堅持引入市場化、專業(yè)化運作模式。政府把握宏觀方向，制定和完善政策環(huán)境，減少行政干預(yù)，加強對基金管理人的選擇和產(chǎn)業(yè)基金總體投資方向的把關(guān)，把具體經(jīng)營權(quán)交給直接面對市場的基金管理人，合理分配政府與基金公司之間的損失和利得，探索完善激勵機制，提高政府財政資金運作效益。

(二)具體路徑

1.準(zhǔn)確定位政府角色，體現(xiàn)政府導(dǎo)向目標(biāo)。建議將廣東股權(quán)投資模式由省級行業(yè)主管部門會同省財政廳發(fā)布產(chǎn)業(yè)類項目申報指南，組織開展項目競爭性評審，完善為省級行業(yè)主管部門、省財政廳和合作的基金公司按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策研究發(fā)布項目申報要求，在社會上公開征集符合要求的企業(yè)參與股權(quán)投資，由省級行業(yè)主管部門和省財政廳組織專家對項目是否符合政府引導(dǎo)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進行初步篩選，然后由基金公司在篩選后的項目中進行自主選擇，實施股權(quán)投資，具體結(jié)果報省級行業(yè)主管部門和省財政備案。

2.合理設(shè)定投資模式，擴大資金杠桿效應(yīng)。財政出資比例、財政出資保本的風(fēng)險防范要求和投資本地高新企業(yè)的投資比例是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金合作談判的主要焦點，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金肩負引導(dǎo)社會資金投向的政策性任務(wù)，還不得不“兼顧”社會資本與基金管理人對投資收益的合理回報訴求、自身財政出資安全的考量及扶持本地高新技術(shù)中小企業(yè)成長及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等。建議政府出資與基金公司參股設(shè)立政策導(dǎo)向明確的產(chǎn)業(yè)扶持引導(dǎo)基金，杠桿系數(shù)可考慮為1:4，財政資金只參股該基金，但協(xié)議約定該基金總額的30%～40%用于支持省級行業(yè)主管部門和省財政廳篩選出符合政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項目，放大財政資金投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿。財政投入資金按照“優(yōu)先股”模式或“回購模式”管理，確保財政資金的安全。同時，根據(jù)被投資企業(yè)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展周期，明確股權(quán)投資參股期限和比例，參股期限一般為3-5年，最長不超過10年，財政資金出資額占被投資企業(yè)的股份原則上不超過其總股本的30%(且不為第一大股東)。

3.擴大有償資金規(guī)模，提高專業(yè)投資管理能力。加大財政扶持企業(yè)資金有償使用的范圍和規(guī)模，減少財政資金對社會資本的擠出效應(yīng)，是深化財政資金管理改革的重要路徑。建議進一步整合財政專項資金，根據(jù)財力狀況和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要逐步增加財政資金投入規(guī)模，充分發(fā)揮資金的規(guī)（下轉(zhuǎn)第89頁）