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    對規(guī)范檔案中介服務(wù)的思考

    2015-03-30 08:01:17陳春華
    檔案與建設(shè) 2015年2期
    關(guān)鍵詞:檔案法中介機構(gòu)規(guī)范性

    陳春華

    (南通市檔案局,江蘇南通,226018)

    檔案中介服務(wù)機構(gòu),是指介于檔案行政管理部門與社會之間,為社會各企事業(yè)單位及家庭、個人提供各種類型檔案業(yè)務(wù)服務(wù)的,享有獨立法律地位、獨立核算、自負盈虧的社會組織。在我國,檔案中介服務(wù)機構(gòu)首先出現(xiàn)在較為發(fā)達的東部沿海地區(qū),隨后逐步向其他地區(qū)延伸,呈現(xiàn)出欣欣向榮的發(fā)展態(tài)勢。但是由于尚處于初級階段,各方面還不夠成熟,服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。因此,規(guī)范檔案中介機構(gòu)的服務(wù)行為,并引導(dǎo)其健康有序發(fā)展,是檔案行政管理部門當(dāng)前面臨的一項新課題。

    一、規(guī)范檔案中介服務(wù)的必要性

    中辦發(fā)【2014】15 號文件《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出:“規(guī)范并支持檔案中介機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)參與檔案事務(wù)?!币?guī)范并支持檔案中介機構(gòu)的發(fā)展,需要有章可循,因此,制定并出臺相關(guān)規(guī)范性文件,是規(guī)范該行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵和必要手段。

    1.有利于建立健全檔案中介機構(gòu)行業(yè)法規(guī)和政策體系。當(dāng)前,我國檔案中介組織的立法明顯滯后于實踐。法律法規(guī)不健全表現(xiàn)在兩個方面:首先,國家層面上的法律、法規(guī)沒有關(guān)于檔案中介組織的條款?;蛘哒f,還沒有一部關(guān)于檔案中介機構(gòu)行業(yè)的全國性的法律規(guī)范。《中華人民共和國檔案法》在檔案工作中具有最高的法律效力,是我國檔案事業(yè)的方向標(biāo),使檔案工作的開展有法可依,但是縱觀該法,沒有對檔案中介組織的設(shè)立、人員資格等做出規(guī)定。其次,地方檔案中介服務(wù)的立法已經(jīng)先行展開,并且取得了相關(guān)的成果。但是目前專門性的涉及檔案中介機構(gòu)管理的地方性法規(guī)尚不多見,各地地方性檔案條例里有關(guān)檔案中介機構(gòu)管理的條文也不多,遠遠不能滿足檔案中介機構(gòu)管理的現(xiàn)實需要。法制的不健全已經(jīng)制約了檔案中介組織的發(fā)展,因此,積極探索并制定出臺全國性和地方性檔案中介機構(gòu)規(guī)范性文件,不斷完善檔案中介機構(gòu)行業(yè)法規(guī)和政策體系迫在眉睫。

    2.有利于確保國家檔案資源的齊全完整、安全保密,促進檔案事業(yè)良性發(fā)展。國家綜合檔案館館藏檔案的質(zhì)量,很大程度上取決于進館單位檔案收集整理的質(zhì)量。在聘請社會檔案中介機構(gòu)從事檔案業(yè)務(wù)的單位中,有很多屬于國家檔案局9 號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》確定的檔案進館單位。包括各級中國共產(chǎn)黨委員會及所屬各部門、人民代表大會及其常設(shè)機構(gòu)、人民政府及其所屬各部門和單位、人民政協(xié)及其常設(shè)機構(gòu)、人民法院、人民檢察院、各民主黨派機關(guān)、工會共青團婦聯(lián)等人民團體、國有企業(yè)、事業(yè)單位,以及以上機構(gòu)的下屬單位和臨時機構(gòu)等。這些單位檔案業(yè)務(wù)的質(zhì)量,直接關(guān)系到進館檔案的質(zhì)量,也關(guān)系到各級國家綜合檔案館館藏結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。因此,規(guī)范檔案中介服務(wù),加強對檔案質(zhì)量的控制,才能確保國家檔案資源的安全,促進檔案資源體系建設(shè),從而最終推動檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

    3.有利于提高檔案中介機構(gòu)行業(yè)發(fā)展水平,促進全行業(yè)的成長成熟。目前我國檔案中介機構(gòu)的發(fā)展水平還遠遠落后于發(fā)達國家同行業(yè)水平。據(jù)統(tǒng)計,美國擁有2000 多家文件管理公司,其市場占有率達40%;美國的世界500 強企業(yè)中,85%以上的企業(yè)采用了檔案外包業(yè)務(wù),而目前我國企業(yè)這一數(shù)字還不到5%。深究其因,不僅是因為我國檔案中介機構(gòu)起步晚,地區(qū)發(fā)展不平衡,也與缺乏健全的

    二、規(guī)范檔案中介服務(wù)的可行性

    作為檔案行政管理部門,規(guī)范和引導(dǎo)社會檔案中介機構(gòu)參與檔案事務(wù),確保國家檔案資源安全,不僅十分必要,而且具備了可行性。

    1.《檔案法》的精神是制定檔案中介服務(wù)規(guī)范的依據(jù)。一切規(guī)范性文件的制定出臺都必須有法律依據(jù),或符合法的精神。《中華人民共和國檔案法》是全國檔案工作的最高法,雖然該法沒有關(guān)于檔案中介組織的具體條款,但對檔案中介組織進行規(guī)范是符合該法精神的?!稒n案法》第一條“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作,有效地保護和利用檔案,為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù),制定本法?!边@是該法立法的宗旨和精神所在,因此,凡是有利于檔案的管理和收集、整理工作,有利于保護和利用檔案的規(guī)章和規(guī)范,都符合《檔案法》的精神。

    《檔案法》第六條明確了檔案行政管理部門具有對檔案事業(yè)進行監(jiān)督和指導(dǎo)的職能?!稒n案法實施辦法》也規(guī)定,國家檔案局應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)方針政策,研究、制定檔案工作規(guī)章制度和具體方針政策;縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計劃和檔案工作規(guī)章制度,并組織實施。可見,制定符合現(xiàn)實需要的規(guī)范性文件,是法律法規(guī)賦予檔案行政管理部門的神圣職責(zé)。

    2.政治經(jīng)濟體制改革的深化為制定檔案中介服務(wù)規(guī)范奠定社會基礎(chǔ)。在我國,檔案中介機構(gòu)是國家政治體制改革的產(chǎn)物,1992年6月,沈陽在全國成立了第一個檔案中介機構(gòu)組織,隨后浙江、上海、深圳等地也相繼出現(xiàn)了檔案中介組織,都是由當(dāng)?shù)貦n案行政管理部門設(shè)立。受我國市場經(jīng)濟水平的制約和檔案行政體制的影響,20多年來檔案中介組織發(fā)展緩慢。近年來由于新一輪經(jīng)濟體制改革,官辦檔案中介機構(gòu)紛紛與行政部門脫鉤,成為獨立核算、自負盈虧的社會組織和法人實體,國外檔案中介也紛紛進入國內(nèi)市場,我國檔案中介機構(gòu)行業(yè)的發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨?,尤其在東部沿海地區(qū),此類企業(yè)已有一定數(shù)量,形成一定市場規(guī)模。檔案行政管理部門制定檔案中介機構(gòu)規(guī)范性文件,不但具有迫切的實際需要,也具備了相當(dāng)?shù)纳鐣A(chǔ)。

    3.已出臺的相關(guān)規(guī)范性文件提供了經(jīng)驗和參考。目前一些省市已經(jīng)先行探索,制定出臺了檔案中介服務(wù)方面的規(guī)范性文件。從《湖南省規(guī)范檔案中介服務(wù)規(guī)定》《廣東省檔案中介機構(gòu)備案登記管理辦法》和《浙江省檔案中介服務(wù)管理辦法(試行)》等地方性規(guī)范文件來看,此類法規(guī)一般包括以下內(nèi)容:(1)明確檔案中介機構(gòu)的性質(zhì)、設(shè)立條件、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)收費、合同簽訂、從業(yè)人員的資質(zhì)認定等情況;(2)明確相關(guān)法律主體的權(quán)利與義務(wù),如檔案中介機構(gòu)、客戶及有關(guān)行政人員的權(quán)利義務(wù)等;(3)明確檔案行政管理部門對中介機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管方式,比如建立登記備案制度等;(4)明確法律責(zé)任,詳細規(guī)定各種違規(guī)行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;(5)對數(shù)字檔案信息安全保管中的特殊問題作出單獨規(guī)定等。這些文件為其他地區(qū)制定類似規(guī)范提供了有益的參考和經(jīng)驗。

    三、對制定相關(guān)規(guī)范性文件幾個關(guān)鍵點的思考

    筆者認為,制定出臺一份成功的規(guī)范性文件并能有效運行,是有很大的學(xué)問的,有以下幾個關(guān)鍵點需要注意:

    1.嚴格準入門檻,是保障服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。目前市場上可供選擇的中介機構(gòu)很多,但是規(guī)模實力及服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。因此挑選一家有實力、有信譽的中介機構(gòu)來委托檔案事務(wù),是保證服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。檔案業(yè)務(wù)外包單位,尤其是國家檔案局9 號令規(guī)定的檔案進館單位一定要謹慎挑選中介機構(gòu)。一是要求檔案中介服務(wù)機構(gòu)依法經(jīng)過工商登記,具備獨立法人資格,能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任,具有一定的經(jīng)營規(guī)模。其內(nèi)部應(yīng)有一套完整的管理制度,包括財務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、人事管理制度等。應(yīng)具備從事檔案服務(wù)所必須的設(shè)施設(shè)備。二是要有良好的信譽。要求檔案中介服務(wù)機構(gòu)誠實經(jīng)營,依法納稅,年檢合格,無違法違紀行為,商業(yè)信譽良好。三是從業(yè)人員應(yīng)該具有專業(yè)技能。從業(yè)人員應(yīng)該受過專業(yè)培訓(xùn),具有檔案工作專業(yè)技能,有檔案職業(yè)資格如上崗資格證書等。

    2.嚴審服務(wù)合同,是保障檔案安全的關(guān)鍵。挑選好檔案中介服務(wù)機構(gòu)后,應(yīng)該簽訂合同。只有委托方與受托方簽訂合同,才能確定規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù),并且具有法律效力,受法律保護。怎樣擬寫合同的條款至關(guān)重要,內(nèi)容要涉及服務(wù)項目、服務(wù)標(biāo)準、服務(wù)時限、服務(wù)價格、違約責(zé)任等。檔案行政管理部門作為政府監(jiān)管部門,應(yīng)該對合同的擬定提出意見,可以研究形成一套較為科學(xué)的指標(biāo)體系,并制定檔案中介機構(gòu)服務(wù)的合同范本,推薦甲乙雙方參考使用。

    3.加強檢查和監(jiān)管,是規(guī)范性文件落到實處的關(guān)鍵。檔案行政管理部門制定出臺的任何規(guī)范性文件,要真正落到實處,切實發(fā)揮實際作用,就必須加強全程監(jiān)管和執(zhí)法檢查。否則轟轟烈烈出臺,最后卻變成一紙空文。一方面要加強日常監(jiān)管,必要的時候,應(yīng)要求檔案業(yè)務(wù)外包合同、檔案中介機構(gòu)相關(guān)資質(zhì)證明等材料在本地檔案行政管理部門登記備案,便于行政部門有針對性地進行監(jiān)控,出現(xiàn)問題及時整改。另一方面,要把檔案業(yè)務(wù)外包納入年檢范圍,對不合格的單位加以通報,促使其在選擇檔案業(yè)務(wù)外包時更加謹慎。

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