新時期我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設目標及路徑選擇

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國基層一級財政，是地方財政的重要組成部分。在全面深化財稅體制改革的新時期，隨著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的加快推進，國家大量的財政資金投向農(nóng)村，財政支農(nóng)資金監(jiān)管任務艱巨，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設日益重要。建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須按照民生型、服務型、節(jié)約型、效益型、公開性、數(shù)字型財政的發(fā)展要求，從健全機構、強化職能、改善服務、加強監(jiān)管等方面著手，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學理財、為民辦事、服務“三農(nóng)”的職能作用充分發(fā)揮。

〔收稿日期〕2015-02-26

〔作者簡介〕余麗生，主任，研究員，研究方向為財政體制和財政政策。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國基層一級財政，是地方財政的重要組成部分，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的有力支撐和重要保障，對確?；鶎诱噙\轉(zhuǎn)，維護農(nóng)村穩(wěn)定，改變農(nóng)村面貌，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等都起著舉足輕重的作用。在全面深化財稅體制改革的過程中，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進，國家大量的財政資金投向農(nóng)村，加強農(nóng)村財政資金監(jiān)管，提高財政支農(nóng)資金使用效益的任務艱巨，這樣新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的建設日益重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的地位凸顯，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設尤為迫切。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的認識和理解

要認識和理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就不得不涉及國家財政。黨的十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要保障，并提出建立現(xiàn)代財政制度。這是對財政的科學定位，既提出了財政改革和發(fā)展新要求，又明確了財政改革和發(fā)展方向。財政不僅是國家通過“取之于民，用之于民”的分配方式對國民收入進行分配和再分配，實現(xiàn)資源配置優(yōu)化、分配公平、經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定、資金使用高效的目的，而且是國家治理的基礎和重要保障。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府相適應的財政，是我國地方財政的重要組成部分，是在國家政策的指導下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的分配，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)督管理，有效提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和公共服務的提供，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源的合理配置，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國基層一級財政，是隨著改革開放以后我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立而發(fā)展起來的。1983年10月中共中央、國務院頒發(fā)的關于建立鄉(xiāng)政府的通知精神以后，全國各地按照“一級政府，一級財政”的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陸續(xù)開始建立和發(fā)展起來。農(nóng)村稅費改革以來，尤其是國家停征農(nóng)業(yè)稅以來，我國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政推行了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的管理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能受到削弱，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構撤并、人員精簡。黨的十六大提出全面建設小康社會和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的發(fā)展目標以后，按照全面建設小康社會和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，我國的公共財政加快向農(nóng)村覆蓋，大量的公共財政資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民即投向“三農(nóng)”，大量政府提供的公共服務從城市向農(nóng)村延伸，這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來管理，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能得到擴大、地位得到提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獲得新發(fā)展。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設發(fā)展過程、所處的地位及未來發(fā)展需要分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政既有財政所應有的本質(zhì)特性，又有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所特有的特性，正確認識和理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的共性和特性結合起來，才能科學認識和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行規(guī)律，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的科學規(guī)范發(fā)展。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是基層的財政。財政是政權的基礎，是政府職能實現(xiàn)的保障，要保持政府的運轉(zhuǎn)就需要相應的財力做保障，以確保政權的運轉(zhuǎn)和政府公共職能的實現(xiàn)。財政和行政體制直接相關，而不同的國家行政體制是不完全相同的，西方發(fā)達國家一般實行三級行政體制，如美國包括聯(lián)邦、州和地方三級，我國憲法規(guī)定我國實行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府。根據(jù)“一級政府、一級事權、一級財權”的要求，相應有五級財政，即中央財政和省、市、縣、鄉(xiāng)財政，省、市、縣、鄉(xiāng)財政統(tǒng)稱地方財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國地方財政中最基層的一級財政，是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和穩(wěn)定服務的，是我國財政的基礎，是隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立以后而建立的。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是主要面向農(nóng)村的財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為最基層的財政，面向基層、面向農(nóng)村，主要為基層、為農(nóng)村服務。財政支農(nóng)支出一直是財政支出的重要內(nèi)容，是公共財政的作用范圍，隨著我國財政實力的增強和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略目標的確立，公共財政加大了向農(nóng)村的投入，而這些投入和資金的監(jiān)管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要職責，一方面要服務好農(nóng)業(yè)，確保“糧食直補”、“良種補貼”、“農(nóng)機補貼”等財政政策的落地，鞏固農(nóng)業(yè)的基礎地位；另一方面要服務好農(nóng)村，要積極籌措資金，加大對農(nóng)村的道路、村莊治理等新農(nóng)村建設，改善農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境和生活條件。同時要服務好農(nóng)民，建立和改善農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障水平，加強對農(nóng)村勞動力素質(zhì)的培訓，提高農(nóng)民的收入水平和生活水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能范圍決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要是面向基層、服務“三農(nóng)”的財政，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用的發(fā)揮，解決好城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟結構問題，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的發(fā)展目標，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和基本公共服務均等化。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是收支不匹配的財政。收支活動是財政的基本活動，而收入是支出的前提。經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟，財政收入主要來自經(jīng)濟的發(fā)展。隨著工業(yè)化、城市化的推進，城市作為一定區(qū)域范圍內(nèi)的教育、科技、文化中心，經(jīng)濟向城市轉(zhuǎn)移、向城市的工業(yè)園區(qū)集中是必然趨勢，而農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟的條件差，經(jīng)濟基礎也薄弱，相應地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財源和收入也少。在農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入來源更少。而隨著公共財政向農(nóng)村覆蓋，國家不斷出臺扶持“三農(nóng)”發(fā)展的財政政策，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政安排資金或安排配套資金的支出越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支壓力也越來越大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所處的位置決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的不匹配性，甚至可以說不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是困難的一級財政。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是管理薄弱的財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面向農(nóng)村、面向基層，工作條件、生活環(huán)境相對艱苦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員不穩(wěn)定、流動性大是客觀存在的，管理一直比較薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理人員主要是臨時的、招聘的干部為主，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的問題有所好轉(zhuǎn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增加了行政和事業(yè)編制的干部，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政年輕化、知識化、專業(yè)化的干部少，人員素質(zhì)不高、專業(yè)知識不適應比較普遍，且人員流動快，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至存在嚴重的人員老化問題。和縣市財政相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度不健全、基礎不扎實不是個別現(xiàn)象，傳統(tǒng)的、經(jīng)驗式的管理方式普遍存在，現(xiàn)代的信息化管理手段運用少，管理的基礎薄弱。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是自主權小的財政。財政的自主權主要體現(xiàn)在收入、支出等方面。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨立的稅務機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入由縣級稅務機構征收；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也沒有國庫，財政支出主要由縣級財政轉(zhuǎn)移支付安排。和縣級以上的各級財政相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏自主權。同時，由于缺乏自主權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一旦出現(xiàn)困難，解決的辦法和上級財政也不一樣。中央財政困難可以發(fā)行債務或通過調(diào)整中央和地方收入范圍或收入分成的比例來增加中央的財政收入，以緩解中央財政的困難；省級財政和市縣財政也一樣，可以要求增加上級財政的轉(zhuǎn)移支付或增加下級財政的上繳比例來增加財政收入，以緩解財政的困難，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解決困難的渠道單一，除了來自經(jīng)濟發(fā)展增加的收入外，主要依賴上級財政的轉(zhuǎn)移支付來解決。

6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是發(fā)展有潛力的財政。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展的起步晚、起點低，管理的基礎薄弱，發(fā)展的條件差、難度大、阻力大，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展的劣勢，但同時這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展的優(yōu)勢，即后發(fā)優(yōu)勢，體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展受到的條條框框約束少，發(fā)展的潛力大，提升的空間大。只要采取科學的制度設計，借鑒和吸收縣市財政的高效、規(guī)范的管理辦法，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實際進行認真的消化吸收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠也完全有條件、有能力在短時間內(nèi)完善制度建設，提高管理水平，發(fā)展成為規(guī)范的基層一級財政，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，是發(fā)展有潛力的財政。

二、新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的目標

在全面深化財稅體制改革、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新時期建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政賦與了新的職能、新使命、新任務。新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設目標明確，不是原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政簡單的復制，也不是簡單的修修補補，必須根據(jù)新形勢、新情況、新需要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能范圍、作用重點，順勢而為，高起點、高標準要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，以鞏固財政的基礎。

第一，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設成民生型財政。公共財政的本質(zhì)特征是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，滿足社會公共需要，實質(zhì)是民生需要。按照公共財政的要求，我國的財政已向民生轉(zhuǎn)型，財政支出的主要方面或者財政支出增量的三分之二以上用于民生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須按照民生事業(yè)發(fā)展的要求，向民生型財政轉(zhuǎn)型和發(fā)展，把職能和工作目標定位在民生服務上，為“三農(nóng)”服務，為廣大農(nóng)村居民提供義務教育、公共醫(yī)療、社會保障等公共服務上，并根據(jù)財力的可能，不斷提高公共服務水平，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務水平的均等化，消除城鄉(xiāng)“二元”結構。

第二，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設成服務型財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政扎根基層，面向“三農(nóng)”。如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設初期是以征收農(nóng)業(yè)稅為重任，屬于征收管理型的基層財政，而如今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作目標和重點已發(fā)生根本變化，主要任務是服務“三農(nóng)”，工作重點在財政支出管理上，主要職責是為群眾辦事提供方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須按服務型財政的要求，適應新農(nóng)村建設和發(fā)展的需要，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，統(tǒng)籌安排財力，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供支持，為農(nóng)村建設提供幫助，為農(nóng)民增收提供服務。

第三，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設成節(jié)約型財政。按照“經(jīng)濟節(jié)約型、環(huán)境友好型”“兩型社會”建設的要求，新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政既不是機構改革精減的對象，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流的場所，必須是機構精簡、人員精干的管理機構。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的機構要精簡，工作流程要簡化，辦事要順暢，和節(jié)約型的機關相適應；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的人員要精干，素質(zhì)要高，要懂業(yè)務熟悉政策，是政府理財?shù)男屑?、能手，能兼任多崗位的工作需要，以提高工作效率和辦事效率，從而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政打造成節(jié)約型財政。

第四，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設成效益型財政。財政資金是有限的，有限的資金使用的是否得當、是否合理效果是不一樣的、作用是不一樣的，用好有限的資金，發(fā)揮最好、最佳的效果是理財?shù)囊?。財政資金的籌集、使用、監(jiān)管是財政分配活動的全過程，財政資金分配不是財政工作的結束，還必須考慮財政資金的使用，使用以后產(chǎn)生的效果，包括經(jīng)濟效益和社會效益。用好有限的財政資金是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平的主要標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須從財政預算、執(zhí)行、監(jiān)督每個環(huán)節(jié)重視財政資金的使用效益，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設成效益型財政。

第五，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設成公開型財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是以服務“三農(nóng)”為職責的基層財政，要服務好“三農(nóng)”，讓政府放心、讓社會滿意、讓百姓肯定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須是公開型的財政。政策要公開、制度要公開、管理要公開，讓群眾知曉。也只有公開了，才能做到公平、公正，否則，“暗箱”操作是不可避免的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供的公共服務就不能客觀公正；也只有公開了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政才能自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、社會輿論、社會公眾的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用才不會偏離方向，才不會浪費流失。因此，必須按照公開型財政的要求建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用得到真正發(fā)揮。

第六，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設成數(shù)字型財政。理財既是一門科學，也是一門技術，科技進步為財政科學化、規(guī)范化管理提供了條件。新時期下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不再是傳統(tǒng)的記賬型的財政，建設起點要高，必須把現(xiàn)代化的管理手段運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中。要借助信息化管理方式，和縣市財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的信息要保持溝通，實現(xiàn)信息共享，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政做到依法理財、政策執(zhí)行到位。同時，要按照信息化的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給范圍的資料庫建設好，做到資料完整、數(shù)據(jù)真實，隨時滿足管理需要，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的數(shù)字化。

三、新時期加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的對策建議

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展過程看，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設不是新生事物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)歷了30多年的發(fā)展。隨著公共財政改革的深化，財政管理科學化、規(guī)范化的不斷推進，農(nóng)村公共服務、農(nóng)村公共財政資金管理任務不斷加重，這樣加強新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設不是原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的簡單重復，按照全面深化財稅體制改革的新要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的職責、任務、重點必須作相應調(diào)整，以發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用，適應并推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

1.在思想上重視，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可持續(xù)發(fā)展。民以食為天。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，無論過去、現(xiàn)在和將來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題即“三農(nóng)”問題始終是我國財政支持的重點，是各級政府不能回避的問題，經(jīng)濟社會越發(fā)展，“三農(nóng)”問題越重要，政府越重視，也越有能力解決“三農(nóng)”問題，而由于我國農(nóng)村的廣闊性和發(fā)展的不平衡性，解決“三農(nóng)”問題離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的參與和作用的發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面向農(nóng)村、面對農(nóng)民，參與新農(nóng)村建設、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和服務農(nóng)民增收有著舉足輕重的作用，也只有更好的發(fā)揮和利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的優(yōu)勢，解決“三農(nóng)”問題能夠起到事半功倍的效果，各級政府必須按照預算法規(guī)定的“一級政府，一級財政”要求，高度重視和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設。一方面要嚴格要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政遵循“以收定支，收支平衡”的理財思路，安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支平衡，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)赤字或負債，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的可持續(xù)發(fā)展；另一方面要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)變工作思路，把工作重點轉(zhuǎn)移到財政支出管理上，用好財政的支農(nóng)資金，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.在職能上要強化，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政功能作用的發(fā)揮。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，必須發(fā)揮好政府的作用。作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，固然財政所應有的資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟、監(jiān)督管理等職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣具備，同樣應該擁有，無非是重點和方向不同而已。如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立之初，適應當時經(jīng)濟社會發(fā)展需要，籌集資金是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要職能的話，隨著農(nóng)業(yè)稅退出我國財政發(fā)展的歷史舞臺，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能的不斷強化，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的財政資金不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能重點已從財政收入管理轉(zhuǎn)向財政支出管理，從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向社會事業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的任務不是輕了而是重了，職能不是弱化了而是強化了。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能必須從支出管理著手，通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的資金管理來強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能作用得到更好地發(fā)揮。一方面要保財政資金的安全。資金安全是用好財政資金的前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須強化資源配置職能，把財政資金用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展最需要的地方或方面，防止財政資金被截留、被挪用、被私分，導致財政資金的損失和浪費，以及資源配置的低效。另一方面要保財政資金的使用方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金包括經(jīng)常性資金和項目資金，經(jīng)常性資金主要滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常性支出需要，用于通常說的“人吃馬喂”；而項目性資金用于專門的事業(yè)發(fā)展需要，有特定的用途。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須強化財政資金的分配職能，用好財政資金，保障財政資金的使用方向，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展需要。同時要保財政資金的使用績效。財政資金的分配不是財政資金使用的終結，財政資金使用效果如何，社會效益或經(jīng)濟效益體現(xiàn)在哪里，這是財政資金使用必須考慮的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須強化監(jiān)督職能，建立以財政資金使用績效為核心的監(jiān)督體系，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督檢查和績效考核，把財政資金用在“刀刃”上、用得最有效，以實現(xiàn)“少花錢多辦事”和“集中財力辦大事”績效目標，提高財政資金的使用效益。

3.在體制上要合理，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供公共服務的能力。財政體制實質(zhì)是財權的劃分，直接關系到各級政府事權的實現(xiàn)，“巧婦難為無米之炊”，這是客觀事實，也是制定財政體制應該遵循的。在財政體制的調(diào)整過程中，上級財政始終處于主導地位，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政始終處于被動的地位，缺少話語權。分稅制以來，為了理順中央和政府間的財政分配關系，增強中央財政的調(diào)控能力，促進區(qū)域均衡發(fā)展，以實現(xiàn)基本公共服務均等化，財力向上集中是不爭的事實，而隨著政府職能的不斷擴大，公共財政不斷向農(nóng)村延伸，財政的支出責任不斷增加，這使得基層財政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)了困難。根據(jù)國家審計署對全國33091個鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務有3070.12億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不同于中央財政和省級財政，中央財政或省級財政出現(xiàn)困難可以發(fā)行債務或增加下級財政的上繳比例來解決困難，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難是真正的困難，難有解決辦法，主要靠上級財政來解決。根據(jù)事權和支出責任相適應的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制設計上，為調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當家理財?shù)姆e極性，縣市財政要把財力適當向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政傾斜，尤其是向經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力和事權相適應，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權得以實現(xiàn)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務需要，實現(xiàn)基本公共服務的均等化。或者，縣市政府適當上收事權，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出壓力，也是緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的有效方法。

4.在管理上要加強。由于自然、歷史等客觀原因，以及客觀條件的限制，管理不規(guī)范、管理薄弱是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的通病。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不同形式存在管理基礎的薄弱，資料不齊全；資金使用的隨意性，標準不統(tǒng)一，操作不規(guī)范；管理制度不健全，執(zhí)行不嚴格，有些制度形同虛設；管理手段落后，信息化水平低等問題，這些問題出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中不是個別現(xiàn)象，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用的發(fā)揮。隨著農(nóng)業(yè)基礎地位的鞏固和公共財政向農(nóng)村覆蓋的加快，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從收入管理為主轉(zhuǎn)向支出管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權的擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出規(guī)模的增加和支出任務的加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理必須加強，把公共財政要求的現(xiàn)代管理方法延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理水平。一方面要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的科學化、規(guī)范化管理水平，把部門預算、收支兩條線、國庫集中支付、政府采購等公共財政的管理辦法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中全面推行，已推行的要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實際，對存在和發(fā)現(xiàn)的問題及時給予解決，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理水平。另一方面要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理制度，建立和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算制度、資金使用績效評價制度、財務管理制度、信息公開制度等各種管理制度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，嚴肅財經(jīng)紀律。同時，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的信息化管理水平，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的專業(yè)化和信息化結合起來，通過信息化推進專業(yè)化，改變傳統(tǒng)的手工和經(jīng)驗主義的做法，改革工作流程，提高工作效率，鞏固財政管理的基礎。

5.在服務上要改善，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務方式。隨著公共財政向農(nóng)村覆蓋，國家涉及“三農(nóng)”的政策多、涉及的部門也多，涉及財政、民政、農(nóng)業(yè)、教育、勞動社保、衛(wèi)生、計生、文化、科技、城建、土管、環(huán)保、廣電等多部門。有涉農(nóng)的，如“農(nóng)機直補”、“種植大戶直補”、“良種補貼”、“農(nóng)資綜合補貼”等；有涉及公共事務的，如農(nóng)村低保、新農(nóng)合、新型農(nóng)村養(yǎng)老等。如何確保國家的公共政策和“三農(nóng)”對接，解決公共政策落實的“最后一公里”問題，各部門都有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的愿望和要求。這就要求政府必須統(tǒng)籌規(guī)劃，做好頂層設計，以保障公共政策落地，否則，必然會出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置的重復，即導致機構的重疊，職能的交叉，即不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務的提供，也不利于農(nóng)民辦事的便利，不符合政府機構改革和節(jié)約型政府建設的要求。而政府公共政策的共同特點，都涉及財政資金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來統(tǒng)籌管理是符合財政資金管理要求的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應該而且必須承擔相應的職責。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須按服務型財政的要求，適應新農(nóng)村建設和發(fā)展的需要，樹立服務意識，轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整工作思路，改變工作方式，做好服務“三農(nóng)”工作，確保政府公共政策“最后一公里”問題的解決。一方面要做好服務“三農(nóng)”的基礎性工作，對涉農(nóng)的有關政策、制度、管理辦法要公開，自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、社會輿論、社會公眾的監(jiān)督，讓政府放心、讓社會滿意、讓群眾知曉。另一方面統(tǒng)一提供公共服務，要整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)服務資源，構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務平臺，使與財政支付關聯(lián)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生服務相關事項能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一提供，形成高效、便民、快捷的“一站式、一條龍、一卡通”式鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務新模式。

6.在機構上要健全，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展的基礎。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設要有健全的機構

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