財政全域國家治理:現(xiàn)代財政制度構(gòu)建的基本理論框架

內(nèi)容提要：本文在“五位一體”總體布局和“四個全面”背景下，提出以“財政全域國家治理”理論框架支持構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，是新歷史時期、新發(fā)展階段的客觀需要和財政理論與時俱進的創(chuàng)新命題?；谪斦A(chǔ)理論層面“國家分配論”、“社會集中分配論”的本質(zhì)認識和“公共財政”、“民生財政”的型態(tài)認識，論述了財政是現(xiàn)代化“五位一體”國家治理的基礎(chǔ)、重要支柱及全面改革的支撐，進而提出創(chuàng)新構(gòu)建“財政全域國家治理”理論框架以服務(wù)于建立全面滲透和優(yōu)化經(jīng)濟社會生活的現(xiàn)代財政制度的基本認識，強調(diào)這一框架是新歷史時期客觀現(xiàn)實需要與時俱進財政理論創(chuàng)新所引發(fā)的邏輯性延展。

〔收稿日期〕2015-06-29

〔作者簡介〕賈康，研究員，博士生導(dǎo)師，華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長，主要研究方向為財政經(jīng)濟理論與政策；龍小燕，博士，主要研究方向為財政理論與政策。

理論源于實踐，并高于實踐。已有的財政理論是對已有人類社會相關(guān)實踐活動的高度凝結(jié)，取得了豐碩成果，并指導(dǎo)了現(xiàn)實工作。但是隨著社會的演變、形勢的變化，實際工作有了新任務(wù)、新要求，理論也迫切需要與時俱進地創(chuàng)新和突破，使理論與實踐相互促進、相互適應(yīng)。黨的十八大和十八屆三中、四中全會提出全面深化改革、全面依法治國的總目標，新一輪呼喚理論創(chuàng)新的客觀需要正在生成，已有的財政理論需以其創(chuàng)新發(fā)展，在國家治理現(xiàn)代化的角度來指導(dǎo)財政實踐，并促進財政工作的現(xiàn)代化；需要緊密結(jié)合現(xiàn)實生活解釋財政與國家治理的確切關(guān)系，從理論上說明財政到底應(yīng)在國家治理中扮演什么樣的角色、處于什么樣的地位、應(yīng)起什么樣的作用。對財政職能的認知決不能只停留在經(jīng)濟領(lǐng)域和直觀的“收支平管”業(yè)務(wù)，需要滿足政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)五位一體全方位國家治理的全域視野。因此，我們需要加快財政理論創(chuàng)新的步伐，適應(yīng)新的形勢和新的歷史任務(wù)。我們認為，在財政基礎(chǔ)理論已有的“國家分配論”、“社會集中分配論”本質(zhì)認識和“公共財政”、“民生財政”型態(tài)認識的基礎(chǔ)上，有必要正面討論“財政全域國家治理”理論認識框架。

一、財政是“五位一體”現(xiàn)代化國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

（一）“五位一體”總體布局的治理要求

從改革開放之初撥亂反正明確“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”；到1986年黨的十二屆六中全會提出“以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅定不移地進行經(jīng)濟體制改革，堅定不移地進行政治體制改革，堅定不移地加強精神文明建設(shè)”的“三位一體”發(fā)展布局；再到2006年黨的十六屆六中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會的重大任務(wù)，“三位一體”擴展為經(jīng)濟、政治、文化、社會“四位一體”發(fā)展布局；再到2012年黨的十八大報告提出經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”總體布局；這是我們黨不斷總結(jié)社會主義建設(shè)經(jīng)驗，面對發(fā)展中存在的問題和矛盾，不斷深化對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律的認識，適應(yīng)我國發(fā)展階段變化、順應(yīng)人民群眾萬眾期待、豐富治國理政理念的重大理論創(chuàng)新；也是不斷提高駕馭全局謀求全面發(fā)展能力，不斷提高國家治理的能力和現(xiàn)代化水平，優(yōu)化推進社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的實踐創(chuàng)新。從經(jīng)濟、政治、文化再到社會和生態(tài)文明建設(shè)，財政這一國家政權(quán)“以政控財、以財行政”的分配體系都責無旁貸，需發(fā)揮重要的支撐和基礎(chǔ)作用。

（二）財政是實現(xiàn)國家治理全方位目標和塑造現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)機制

熊彼特曾提出：財政不只是簡單的技術(shù)或工具，而是塑造現(xiàn)代國家的利器，有什么樣的財政就有什么樣的國家。財政塑造著現(xiàn)代經(jīng)濟、官僚體制、社會文化與價值、國家與社會的關(guān)系，以及這個國家的人民。

在我國沿著中國特色社會主義道路進行現(xiàn)代化建設(shè)過程中，十八大和十八屆三中全會指出要加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明，在各領(lǐng)域全方位發(fā)展。這其中每一領(lǐng)域都離不開財政的參與和支持，財政發(fā)揮著重要的治理基礎(chǔ)和支柱的作用。

1.經(jīng)濟領(lǐng)域的財政治理機制。在經(jīng)濟領(lǐng)域中，堅持發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟，注重把握經(jīng)濟增長速度、提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等重要關(guān)系，都離不開財政的積極參與和大力支持。如把握好一定的經(jīng)濟增長速度服務(wù)加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變打造經(jīng)濟“升級版”，尤其是在經(jīng)濟步入新常態(tài)的階段，更是要穩(wěn)字當頭，穩(wěn)中求進，就必須在財政分配中掌握好“穩(wěn)增長、優(yōu)結(jié)構(gòu)、促改革、護生態(tài)、防風(fēng)險、惠民生”的“統(tǒng)籌全局、突出重點、兼顧一般”的全套政策要領(lǐng)。資源配置中要發(fā)揮市場總體上的決定性作用，還要更好發(fā)揮政府作用，包括以財政資金和稅收杠桿促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，做大經(jīng)濟蛋糕，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進支持、引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、激勵經(jīng)濟升級版的打造。

2.政治領(lǐng)域的財政治理機制。在政治領(lǐng)域中，注重維護國家安全、實現(xiàn)政治文明、促進民主法治、走向共和、長治久安，財政是堅實的基礎(chǔ)和制度機制的先導(dǎo)因素。首先，維護國家政權(quán)體系正常運轉(zhuǎn)，保障堅強的軍事、國防力量，是安全和穩(wěn)定的基本要求。沒有財政資金投入軍隊、國防等建設(shè)這些便無從談起。第二，實現(xiàn)全面依法治國的民主法治政治文明、最終走向共和，要從制度上、機制上理順和平衡各方利益關(guān)系，政治訴求，借鑒美國“進步時代”的啟示，以公眾必然關(guān)切的公共資源配置機制的稅收、預(yù)算和意愿表達、多重監(jiān)督制度建設(shè)入手，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，從源頭上預(yù)防與減少腐敗，維護公平正義、減少社會矛盾和糾紛，通過建立現(xiàn)代財政制度來增加政府透明度和公信力、提高執(zhí)政績效水平。

3.文化領(lǐng)域的財政治理機制。在文化領(lǐng)域中，要實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，必須構(gòu)建社會主義核心價值觀體系和提高國家“軟實力”，這離不開財政的重要支持。文化的發(fā)展、進步與繁榮是綜合性的多元互動的系統(tǒng)工程。財政要在保障資金投入、實行稅收優(yōu)惠、完善制度機制等方面，把文化科技教育的創(chuàng)新發(fā)展擺在國家發(fā)展全局的核心位置，深化文化科技教育體制改革。中國的文化底蘊深厚，但現(xiàn)代化進程中亦遇到嚴峻的挑戰(zhàn)和復(fù)雜的“去粗取精、去偽存真、推陳出新、弘揚光大”的客觀需要，這一進程，關(guān)聯(lián)思想的解放，社會各界、各階層的良性互動及其與國際社會的廣泛交流和啟發(fā)促進，財政要以多種手段助益于政府和非政府的多元主體、國際社會的合作、交流和包容式發(fā)展。

4.社會領(lǐng)域的財政治理機制。在社會領(lǐng)域中，構(gòu)建和諧社會、維護民族團結(jié)、保障社會穩(wěn)定，防災(zāi)減災(zāi)，發(fā)展基層自治機制和發(fā)揮“第三部門”社會團體的作用，也都離不開財政的鼎力支持。財政在解決就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等民生問題中必然從“托底”和“雪中送炭”層面發(fā)揮重要的支撐作用，對于調(diào)節(jié)收入差距、促進社會公平、緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定和諧，起著無可替代、舉足輕重的作用。此外，在積極促進發(fā)展基層自治機制和發(fā)揮“第三部門”民間組織、社會團體、公益慈善和志愿者機構(gòu)的作用，填補社會服務(wù)發(fā)展的一些薄弱領(lǐng)域，諸如環(huán)境保護、消除貧困、落后地區(qū)的教育等，以財政引導(dǎo)、激勵、合作機制來實現(xiàn)創(chuàng)新、融合與完善，也是不可或缺的制度安排。

5.生態(tài)文明領(lǐng)域的財政治理機制。在生態(tài)文明領(lǐng)域中，為有效防治大氣、土壤、水、噪音、光等污染，保護自然環(huán)境和資源，努力建設(shè)美麗中國，十分需要財政的支持與貢獻。生態(tài)文明建設(shè)是經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展的保障，正如習(xí)近平同志指出，建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。通過增加財政資金投入、完善轉(zhuǎn)移支付制度和激勵、引導(dǎo)手段，并通過資源稅、環(huán)境稅等稅收制度的完善，可以強化重點生態(tài)建設(shè)項目、優(yōu)化比價關(guān)系和節(jié)能降耗、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展機制，建立健全資源有償使用制度；在生態(tài)文明領(lǐng)域發(fā)揮財政支持生態(tài)文明建設(shè)的重要作用。這些也密切關(guān)聯(lián)于促進產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、發(fā)揮非政府組織作用等方面，都會直接、間接地對生態(tài)保護與優(yōu)化發(fā)揮重要的作用。

6.財政全域參與國家治理的重要作用以及理論認識上的應(yīng)有反映。上述這些領(lǐng)域之間相互影響，相互作用，也凸顯了作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財政，“牽一發(fā)動全身”地鏈接各領(lǐng)域的重要作用和地位。經(jīng)濟領(lǐng)域的逐步強大，正在鑄就我國在國際政治中的強大實力和地位，為我國參與全球治理、提高話語權(quán)、改善國際政治經(jīng)濟秩序和格局奠定堅實基礎(chǔ)；政治穩(wěn)定為經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定提供環(huán)境；經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定有利于促進各方關(guān)注和追求先進文化建設(shè)，以及社會“自組織”取向下的漸進成熟，以及生態(tài)文明建設(shè)水平的提高。這種全方位的系統(tǒng)化聯(lián)系，在理論上的應(yīng)有反映和框架化的清晰認知，便是如實地和鮮明地形成財政全域參與國家治理、全面滲透和優(yōu)化經(jīng)濟社會生活的概念和分析框架。

（三）現(xiàn)代財政制度是國家治理體系的重要內(nèi)容，其重要性在中國完成轉(zhuǎn)軌中尤表現(xiàn)為全面改革的支撐

財政全域參加國家治理的認識，還有必要緊密聯(lián)系其對于全面改革的支撐作用來加以理解。國家治理體系是一整套管理國家的制度安排，而中國正在經(jīng)歷歷史性的制度轉(zhuǎn)軌即全面改革，現(xiàn)代財政制度既是其中重要的組成部分，又是對于全面改革的引領(lǐng)、配套和支撐。美國“進步時代”給予了我們重要的啟示。美國建國近一百年時經(jīng)歷了“進步時代”（1880—1920），堪稱二次建國，這是美國歷史上制度演進最為重要的時期之一。正是在這一時期，美國建立了現(xiàn)代國家的一系列制度基礎(chǔ)，特別是建立現(xiàn)代財政制度。在收入方面，引入了個人所得稅和公司所得稅；在支出方面，建立了現(xiàn)代預(yù)算制度。從收入和支出兩方面改革，確立了調(diào)節(jié)收入分配的法定機制，同時把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?，大大增加了政府活動的透明度，有效地遏制了腐敗行為，改善了政府與民眾的關(guān)系，緩解了社會矛盾，優(yōu)化了提高國家能力的制度條件。實踐證明，現(xiàn)代財政制度是國家政治體制中最重要的組成部分，其重要性不亞于、并匹配于選舉制度、政黨政治、議會制度和輿論監(jiān)督制度。改革財政制度其實是政治改革的最佳切入口，因為它是低調(diào)的，不會過分提高人們的期望值；也是具體的，比抽象談?wù)摗罢蚊裰鳌备菀撞僮鳎桓莿?wù)實的，可以在不太長的時間里產(chǎn)生看得見的變化。美國進步時代實際上解決了不被表述為“政治體制改革”的相應(yīng)政治改革歷史任務(wù)及全面改革“大局奠定”的重大問題。

當前在我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，深化政治體制改革和實質(zhì)性推進全面改革的難度有目共睹，但在漸進改革“路徑依賴”制約下，也并非沒有加以推進的空間，如果清晰認識，現(xiàn)代財政制度是國家治理體系的重要組成內(nèi)容，把建立科學(xué)合理的現(xiàn)代財政制度放在突出的重要位置，從依法治國原則下建立現(xiàn)代意義的稅制和預(yù)算制度入手，勢必實質(zhì)性地涉及從經(jīng)濟改革到政治改革、社會改革的一系列“沖破利益固化藩籬”的配套改革，引出全面改革的命題與一系列相關(guān)推進步驟，同時也會在財政分配中一并處理支持改革的公共資金“成本墊付”，從而達到建設(shè)國家治理體系，提高國家治理能力的效果，使全面深化改革得到十分重要的全面支撐。

（四）財政是國家治理的重要經(jīng)濟手段和經(jīng)濟發(fā)展的助推器

要實現(xiàn)國家治理的目標，主要應(yīng)該采取什么樣的手段？在堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟的道路上，決不能以行政手段為主，而應(yīng)更多采取經(jīng)濟手段、法律手段，這樣才有利于理順政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。國家政權(quán)運用政治權(quán)力，擁有法定征稅權(quán)和以非稅方式取得收入的權(quán)利，進而運用所收入的財力履行國家治理職能，這一過程中可通過財政投向、稅收杠桿等經(jīng)濟手段，體現(xiàn)國家治理的各種意圖和政府活動的范圍、方向、重點與政策要領(lǐng)，維護市場統(tǒng)一，彌補市場失靈，優(yōu)化資源配置，促進社會公平，實現(xiàn)國家長治久安。運用財政政策工具中與市場兼容的重要經(jīng)濟手段，在體現(xiàn)國家意圖過程中還可以起到引導(dǎo)企業(yè)和社會主體參與的作用，放大財政投入績效。這樣通過經(jīng)濟手段來治理市場經(jīng)濟，既維護了市場的公平統(tǒng)一，又在體現(xiàn)國家治理意圖時通過財稅杠桿起到“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)和放大效應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展起到助推器、促進器的作用。

（五）依法治稅、依法理財體現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化水平

在完善立法、科學(xué)制定稅收法律和非稅收入制度，以及建立和完善現(xiàn)代預(yù)算制度之后，合乎邏輯地可以在依法治稅、依法理財方面體現(xiàn)國家治理應(yīng)具有的現(xiàn)代化水平和能力。包括在以財政為重要配套條件的公私合作—政府與社會資本合作機制（PPP）的發(fā)展中，如沒有依法治國、依法理財?shù)睦砟钆c制度，將寸步難行，PPP機制創(chuàng)新將帶來法治建設(shè)和融資、管理、治理模式“全面法治化”的積極催化作用。在日常財政收支管理的運行中，“錢從哪里來，用到哪里去”，客觀地要求法律規(guī)范、公眾監(jiān)督、進而以“依法理財、民主理財、科學(xué)理財”的機制提高財政資金運行績效，追求公共利益最大化。不僅一般收支預(yù)算如此，國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和基金預(yù)算，莫不內(nèi)在要求這樣的法治與規(guī)范。因此，構(gòu)建依法治稅、理財?shù)默F(xiàn)代財政制度的過程，也就是推進國家治理體系與能力現(xiàn)代化的過程。

（六）行政運轉(zhuǎn)、社會管理、生態(tài)保護都要求財政后盾支持

行政運轉(zhuǎn)是保障國家治理、履行政府職能的重要基礎(chǔ)。確保行政運轉(zhuǎn)正常、政令暢通，財政是重要基礎(chǔ)和堅強后盾。同時，財政還以其管理監(jiān)督功能規(guī)范行政事業(yè)單位財務(wù)行為，促使行政事業(yè)單位提高資金使用效益，支持和保障行政事業(yè)單位完成其各項工作任務(wù)。

社會管理是政府和社會組織對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。在現(xiàn)代國家治理框架下，我國迫切需要發(fā)展和創(chuàng)新社會管理組織與模式，改進社會治理方式，提高社會治理水平，促使人民安居樂業(yè)、社會安定和諧有序。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下鼓勵和支持社會各方面對于社會生活相關(guān)問題的充分溝通和積極參與，激發(fā)社會組織活力，實現(xiàn)政府調(diào)控和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，財政須發(fā)揮扶持、引導(dǎo)的重要作用。

加強生態(tài)保護既是我國粗放式發(fā)展中矛盾凸顯帶來的反思與改進，也是國際社會應(yīng)對氣候變化和資源環(huán)境危機因素的重要對策，事關(guān)局部與全局、當前與長遠、人與自然和社會的共同發(fā)展。保護生態(tài)環(huán)境，財政要以財力后盾，支持促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立和完善環(huán)境稅收體系、發(fā)展健全生態(tài)補償機制、資源有償使用制度，并配合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、低碳綠色和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展等，積極優(yōu)化相關(guān)財政政策。

總之，以上理論分析從各個角度綜合地表明：財政與整個國家治理全面對接，財政的理論其實就是治國理論，財政學(xué)其實就是治國之學(xué)，財政運行必須全域地介入于、滲透于和服務(wù)于國家治理。

二、創(chuàng)新構(gòu)建“財政全域國家治理”理論，服務(wù)于建立現(xiàn)代財政制度

基于前面的考察分析，可以在此進一步展開認識創(chuàng)新構(gòu)建“財政全域國家治理”理論框架的必要性和現(xiàn)實意義。

（一）財政基礎(chǔ)理論層面需要以“財政全域國家治理”為基本框架，實行與時俱進的創(chuàng)新

隨著時代、發(fā)展階段等因素的變化，財政基礎(chǔ)理論也應(yīng)與時俱進，不斷豐富、完善和創(chuàng)新。在十八大確立的“五位一體”總體布局和“四個全面”導(dǎo)向的歷史背景下，財政基礎(chǔ)理論層面客觀需要以“財政全域國家治理”為正面表述與基本框架來創(chuàng)新。“財政全域國家治理”理論是將基礎(chǔ)理論研究成果與實踐緊密結(jié)合的認識框架和對于財稅配套改革與制度建設(shè)基本目標的理性支撐。

財政的職能，根據(jù)在財政基礎(chǔ)理論層面的分析認識，必然緊緊圍繞和滲透國家治理的體系及其運行，成為基礎(chǔ)和支柱。在“五位一體”框架下，財政收支與政策導(dǎo)向及理順政府間事權(quán)與支出責任等深化改革任務(wù)，都是國家治理的問題。與財政職能履行相關(guān)的制度機制的健全和完善，關(guān)聯(lián)全面體現(xiàn)國家治理意圖的分配活動，以及國家治理的全域與全過程。

因此，對于財政的制度體系和運行機制，客觀上應(yīng)在促進深化財稅改革和促進深化全面改革進程中，以“財政全域國家治理理論”為支撐，致力于不斷建立健全和完善全面滲透和優(yōu)化經(jīng)濟社會生活的現(xiàn)代財政制度，不斷完善財經(jīng)法律制度體系，用制度創(chuàng)新與有效制度供給來豐富和完善國家治理體系，推動國家治理能力提升的現(xiàn)代化進程。

現(xiàn)代財政制度是一整套、一系列相互協(xié)調(diào)、相互關(guān)聯(lián)的財政制度的體系，包括現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度、現(xiàn)代政府債務(wù)管理制度、現(xiàn)代國庫集中收繳和集中支付制度、現(xiàn)代轉(zhuǎn)移支付制度、現(xiàn)代政府采購制度、現(xiàn)代國有資本管理制度、現(xiàn)代財政支出管理制度、現(xiàn)代財政監(jiān)督制度等等覆蓋財政活動所有領(lǐng)域的制度總和。當前迫切需要結(jié)合全面改革的頂層設(shè)計與財政改革與發(fā)展中的“問題導(dǎo)向”，重點推進現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度改革，理順政府間事權(quán)與支出責任關(guān)系體制，創(chuàng)新財政投入機制，切實提高財政管理及依法理財?shù)哪芰εc績效等。

（二）支持建立現(xiàn)代預(yù)算制度

現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的核心載體，因而是建立現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。十八屆三中全會對改進預(yù)算管理制度，做出了明確要求：實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。修訂后自2015 年1月1日起施行的新《預(yù)算法》，被視為調(diào)整預(yù)算關(guān)系和規(guī)范收支行為的“經(jīng)濟憲法”和“憲法性法律”，是我國財政領(lǐng)域的基本法律制度，是發(fā)揮和實現(xiàn)財政全域國家治理功能的重要制度保障。新《預(yù)算法》對于完善政府預(yù)算體系，逐步實行全口徑預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡機制，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務(wù)均等化，硬化預(yù)算支出約束，健全透明預(yù)算制度等實現(xiàn)了重大的立法進步，標志著我國向建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅實步伐。

在今后的預(yù)算工作中，要不斷吸引和擴大相關(guān)主體參與預(yù)算編制，包括各級政府財政與其它部門單位以及人大、政協(xié)和社會公眾的參與，增加預(yù)算編制的時間，擴展預(yù)算視野，充分地在預(yù)算編制環(huán)節(jié)展開多方博弈和論證預(yù)算編制內(nèi)容的合理性，只有這樣，才能不斷提高預(yù)算編制能力，科學(xué)合理地安排預(yù)算內(nèi)容，在全面體現(xiàn)國家治理五位一體戰(zhàn)略布局下合理統(tǒng)籌配置財政資金，進而才有利于預(yù)算執(zhí)行過程中保持法律嚴肅性。同時，要實現(xiàn)全口徑預(yù)算，逐步編制跨年度預(yù)算，實行財政中期規(guī)劃管理，引入權(quán)責發(fā)生制和建立政府財務(wù)報告制度與報表體系。在預(yù)算執(zhí)行中，要硬化預(yù)算約束，強化預(yù)算法律效力，增加預(yù)算透明度。此外，加強預(yù)算監(jiān)督，注重執(zhí)行實效和構(gòu)建績效預(yù)算。

三中全會和新《預(yù)算法》為建立和完善現(xiàn)代預(yù)算制度，指明了方向并奠定了堅實基礎(chǔ)，今后，還應(yīng)根據(jù)實際情況和工作進度，逐步修訂新預(yù)算法實施條例、研究制定與現(xiàn)代預(yù)算制度相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付制度、政府債務(wù)管理制度、政府綜合財務(wù)報告等方面更為詳盡的規(guī)章制度等等，逐步形成一整套較為完善具有權(quán)威性、嚴肅性、可操作性的現(xiàn)代預(yù)算制度。

（三）支持建立現(xiàn)代稅收制度

現(xiàn)代稅收制度是在“稅收法定”原則下解決政府履職的主要財力“錢從哪里來”的基本制度安排，成為現(xiàn)代財政制度的重要基礎(chǔ)，是國家依靠政治權(quán)力而體現(xiàn)國家治理意圖與調(diào)節(jié)導(dǎo)向的重要手段。經(jīng)過多年稅制改革，我國已建立了多稅種、多環(huán)節(jié)的復(fù)合稅制，初步形成了現(xiàn)代稅收制度的框架體系。但在實際稅收收入中，流轉(zhuǎn)稅仍占絕對主體地位。在全部稅收收入中，流轉(zhuǎn)稅（包括國內(nèi)增值稅、國內(nèi)消費稅、營業(yè)稅、進口貨物增值稅和消費稅、車輛購置稅等）與直接稅（包括企業(yè)所得稅、個人所得稅等）稅收比例大致為70∶30。而且，各類企業(yè)（包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、股份合作企業(yè)、股份公司、私營企業(yè)等）與自然人（即非企業(yè)）繳稅比例大致為90∶10。

這說明，在我國流轉(zhuǎn)稅成為實際生活中名副其實的絕對主體稅種，與國際經(jīng)驗表明的現(xiàn)代稅制的結(jié)構(gòu)特征尚存在較大差異，同時也反映出現(xiàn)階段我國稅收制度建設(shè)與稅收征管改革中存在的一系列“順周期調(diào)節(jié)”、“再分配功能薄弱”等問題。因此，中國稅制體系的現(xiàn)代化還需長期深化稅制的改革，在現(xiàn)代稅收制度建立和完善過程中，應(yīng)堅持以下原則：

一是在稅制建設(shè)與改革中，稅種設(shè)置要體現(xiàn)國家治理戰(zhàn)略利益，優(yōu)化資源配置，維護市場統(tǒng)一，促進社會公平和國家長治久安的目標。在逐步提高直接稅比重、改進各個稅種具體設(shè)計的改革進程中，稅收負擔需要動態(tài)合理化，稅率制定要具有專業(yè)水準和公眾可接受性。同時要統(tǒng)籌把握稅收收入、國債收入等與預(yù)算支出的平衡關(guān)系，兼顧國家、企業(yè)、個人相關(guān)各方主體戰(zhàn)略利益與發(fā)展訴求。

二是稅收法定，立法先行，動態(tài)完善。我國目前18個稅種中，尚只建立了《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》和《車船稅法》三部法律，其他稅種主要通過相關(guān)行政規(guī)章、暫行條例或規(guī)范性文件的形式來制定，法律層級較低，有待積極推進稅收相關(guān)法律體系的建設(shè)和完善。

三是依法治稅，引導(dǎo)誠信納稅，降低稅收成本。在合理制定和完善稅收立法的基礎(chǔ)上，需依法征稅，嚴格執(zhí)法，并積極引導(dǎo)納稅人誠信納稅，進一步完善相關(guān)征稅基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立各級政府間對企業(yè)和個人相關(guān)信息共享機制，提高企業(yè)或個人違反稅法偷逃稅款的成本或代價，加大懲處力度。

（四）支持理順政府間財政關(guān)系，建立事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的財政體制

國家治理離不開中央政府和地方各級政府間的體制協(xié)調(diào)與共同努力。中央政府主要負責國家治理頂層設(shè)計、戰(zhàn)略部署等；各級地方政府則是國家治理戰(zhàn)略安排在各轄區(qū)范圍內(nèi)的重要執(zhí)行者、推廣者、落實者，要保證國家政令能夠統(tǒng)一暢通、及時上傳下達，在中央政府與廣大人民群眾、企業(yè)、社會組織等主體之間形成重要的橋梁和紐帶作用。建立分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法律保障的國家權(quán)力縱向配置體系與運行機制，是形成合理的行政秩序、市場秩序和社會秩序的基本前提，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求。

因此，要以財政分配和政府間財政體制合理化為依托，正確處理好中央與地方政府的關(guān)系，這既關(guān)乎國家治理戰(zhàn)略意圖的實施，又關(guān)乎社會大局的穩(wěn)定與發(fā)展?？v觀我國歷史，經(jīng)歷了“天下分久必合、合久必分”的發(fā)展過程。除外來入侵因素影響外，中央與地方的關(guān)系問題也是重要的影響因素，無論是地方實力太強而產(chǎn)生群雄割據(jù)、諸侯爭霸問題，還是地方實力太弱治理太差而產(chǎn)生民生凋蔽問題，都無法實現(xiàn)長治久安。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟和構(gòu)建和諧社會框架下，理順中央與地方及地方政府間財政關(guān)系，是促進各級政府更好履行治理職能的重要基礎(chǔ)和保障。十八屆三中全會明確提出要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。事權(quán)就是各級政府履行國家治理職能開展具體相關(guān)事務(wù)、事項、工作的權(quán)力。事權(quán)按不同政府層級分中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央委托地方事權(quán)、地方政府之間上級對下級政府委托事權(quán)等等。支出責任就是政府在履行國家治理職能的過程中，對承擔的具體事務(wù)、事項、工作有責任應(yīng)提供或籌措必要的經(jīng)費或資金并實施支出管理，以保障其事權(quán)事務(wù)等工作的順利完成。事權(quán)和支出責任相適應(yīng)就是各級政府承擔的事權(quán)要有合理、清晰的界定，并有與之相匹配的經(jīng)費或資金對應(yīng)，尤其是在各級政府發(fā)生委托事權(quán)的過程中，做到經(jīng)費或資金的責任主體同時轉(zhuǎn)移、撥付相應(yīng)的經(jīng)費、資金，以保障事權(quán)或委托事權(quán)的順利完成。事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的一個重要前提就是，先把各級政府的事權(quán)劃分明確清晰，而且最好是以法律制度的形式予以明確、確認。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，是理順政府間財政關(guān)系的邏輯起點和前置條件。事權(quán)清晰，才可以明確履行事權(quán)的責任主體，事權(quán)的主體明晰了，才可以明確主體所具有的支出的責任，形成了預(yù)算科目相對應(yīng)的具體、可問責的支出責任。如果把事權(quán)委托給下級承擔，應(yīng)把相應(yīng)的資金同時撥付或轉(zhuǎn)移支付給下級使用，使事權(quán)的受托方，不僅接受事權(quán)，同時也接受開展此項事權(quán)的經(jīng)費和資金。

為合理調(diào)動地方政府的積極性，一是要清晰合理地讓事權(quán)與支出責任相適應(yīng)，這樣即使地方是受托方，接受上級事權(quán)委托，也能夠有保障地使相關(guān)事權(quán)的資金同時被委托，事與錢對應(yīng)，完成相關(guān)事權(quán)得到資金的保障。二是要給予地方政府或下級政府在國家治理框架下政府間財政分配關(guān)系的一些必要的參與決策權(quán)力。因方地方有地緣優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、執(zhí)行優(yōu)勢、效率優(yōu)勢、監(jiān)督優(yōu)勢等，給予其一定的參與決策權(quán)，有利于發(fā)揮地方諸多優(yōu)勢，并且提高中央和地方乃至整個國家的治理能力。

（五）支持創(chuàng)新財政投入機制，發(fā)揮財政資金引領(lǐng)帶動示范效應(yīng)

國家治理內(nèi)容豐富、事項繁多，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱理應(yīng)實施財政全域國家治理，這對財政來說，既是光榮的責任也是持續(xù)的挑戰(zhàn)。財政管理的一個最佳境界，就是在以財理政、實施財政全域國家治理的過程中，發(fā)揮“四兩撥千斤”式的杠桿撬動和引領(lǐng)作用，使財政貫徹國家治理意圖的資金分配產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)和放大效應(yīng)，使財政資金所到之處，能夠帶動社會、民間的許多資金，所向披靡，共同實現(xiàn)國家治理的意圖，達到“共贏”的結(jié)果。為此，應(yīng)積極創(chuàng)新財政投入機制和方式，優(yōu)化財政資金運行機制，重視和促進包括政策性金融等在內(nèi)的財政與金融的結(jié)合，大力示范和推廣公私合作——政府與社會資本合作機制（PPP），來帶動社會資本，提高財政資金使用效率，發(fā)揮財政資金的引領(lǐng)帶動示范效應(yīng)。例如，財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入方式可從直接投入轉(zhuǎn)向部分間接投入，通過建立基金、風(fēng)險池、提供擔保等方式，政府引導(dǎo)疊加市場化運作模式，來吸引市場主體共同參與扶持和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展，從而既有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又有利于提高財政投入杠桿效用。

（六）支持提高財政管理能力，強化現(xiàn)代財政制度執(zhí)行能力和提升其績效水平

財政管理能力是落實現(xiàn)代財政制度體現(xiàn)治理能力、執(zhí)行能力水平高低的關(guān)鍵所在，是執(zhí)行財政制度、落實財政政策的“最后一公里”事項。沒有財政管理水平，一切制度和治理目標都會流于空談。各級政府和財政部門在多年的工作實踐中，已積累了豐富的財政管理經(jīng)驗，但在我國制度安排規(guī)范化、法治化不斷完善的進程中，面對經(jīng)濟形勢發(fā)展變化中產(chǎn)生的新問題，還要進一步創(chuàng)新和提高財政管理能力，特別是財政制度與政策因地制宜的執(zhí)行能力，狠抓財政制度和財政政策訴求的落實。

三、結(jié)語

“財政全域國家治理”理論框架，是新的歷史時期下與時俱進的客觀現(xiàn)實需要財政理論創(chuàng)新所引發(fā)的邏輯性延展，實際工作中，其指向則是從我們過去早已有所認識的“跳出財政看財政”、“財政服務(wù)全局、支持長遠”和以“生產(chǎn)建設(shè)財政”、“經(jīng)營管理財政”和“公共財政”等的轉(zhuǎn)型遞進向進一步構(gòu)建“現(xiàn)代財政制度”的認識升華，使理論認識更好地指導(dǎo)實踐，進而有力地促進全面滲透和優(yōu)化經(jīng)濟社會生活的現(xiàn)代財政制度建設(shè)、加速國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、支撐全面改革和全面依法治國?！柏斦驀抑卫怼钡恼姹硎?，也合乎邏輯地有利于確立財政部門和財政工作者的全局意識、創(chuàng)新意識和服務(wù)大局的擔當意識，形成應(yīng)有的戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略實施能力。

因此，我們認為，“財政全域國家治理”理論是與新的歷史時期、新的時代背景，即“五位一體”總體布局和“四個全面”頂層設(shè)計框架相適應(yīng)的財政理論創(chuàng)新，是對接財政改革與發(fā)展中“問題導(dǎo)向”的制度和機制創(chuàng)新建設(shè)的現(xiàn)實需要。當然，以“全域”的正面表述更好地形成廣闊的視野與研究對象之后，這一理論框架還需要不斷地研討、完善、豐富并經(jīng)歷實踐的進一步檢驗。