我國建立慈善認定制度的必要性

李芳 楊倩

（青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266071）

近年來，我國的慈善事業(yè)發(fā)展較快，迫切需要法律制度加以保障、引導(dǎo)和規(guī)范。2013年11月，慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃以來，國內(nèi)對慈善法的主要問題展開了熱烈討論。北京師范大學(xué)中國公益研究院、北京大學(xué)非營利組織法研究中心與清華大學(xué)NGO 研究所、中國社會科學(xué)研究院法學(xué)所、上海交通大學(xué)第三部門研究中心、山東大學(xué)、聊城大學(xué)慈善法研究所、中山大學(xué)公益研究院等相關(guān)研究機構(gòu)提出了慈善法草案的民間版本。12月21日，中國靈山公益慈善促進會主辦的《慈善法》民間版本研討會在北京召開，就《慈善法》所涉及的立法宗旨、適用范圍、慈善組織的監(jiān)管和財產(chǎn)管理等問題進行了深入討論。但此次研討中，并未涉及何為慈善的認定標準問題。與其他問題相比較，關(guān)于慈善組織和慈善信托之慈善性的認定是更為基礎(chǔ)的問題。

慈善認定是指由特定的認定機關(guān)對某一組織體（包括慈善組織①慈善活動是由自然人、法人或其他組織自愿而不圖私利的給予受益人財務(wù)、勞務(wù)等幫助的行為。各國規(guī)定的慈善活動范圍較為廣泛，包括了弱勢群體救助、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護、社區(qū)服務(wù)等各個領(lǐng)域，本文對“慈善”一詞也采此廣義解釋。本文所稱慈善組織是指依法成立、以開展法律規(guī)定的慈善活動為宗旨的非營利性社會組織，也可稱為公益慈善組織。和慈善信托）的慈善性質(zhì)加以確認，并賦予其特定法律地位的法律行為。慈善認定是慈善組織享有稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)。慈善組織和慈善信托被認定后，因其所具有的公益性特點（受益人為不特定人）[1]，各國通常會給予其稅收優(yōu)惠地位（如日本），包括其自身免稅資格和公益捐贈的稅前扣除資格。由于慈善組織的公益特性，各國法律通常還賦予其公益募捐的資格或申請公益募捐許可的資格（如英國）。此外，經(jīng)權(quán)威機構(gòu)認定的慈善組織才能冠以“慈善”字樣，這相當于賦予由權(quán)威機構(gòu)“擔(dān)?！钡男抛u，可以獲得更多的社會公信力。我國慈善事業(yè)的發(fā)展面臨著慈善組織和慈善信托的主體地位不明確、直接登記制實施后監(jiān)管手段缺乏、慈善募捐市場混亂、慈善信托難以實施、慈善組織免稅優(yōu)惠不到位等諸多問題，對于這些問題的解決，慈善認定制度的建立均具有重要意義。

一、慈善認定制度是整部慈善法的基礎(chǔ)

《慈善法》是關(guān)于慈善組織和慈善信托的基本法，其主要構(gòu)成部分有：總則、慈善組織、慈善資產(chǎn)、慈善募捐與捐贈、慈善信托、志愿服務(wù)、激勵機制、信息公開、監(jiān)督機制、法律責(zé)任等。慈善法的各個組成部分主要調(diào)整慈善組織、慈善信托與其他各類主體之間的法律關(guān)系。其中，“慈善資產(chǎn)”部分調(diào)整的是慈善組織對其所有財產(chǎn)的管理問題；“慈善募捐與捐贈”部分主要調(diào)整的是慈善組織進行募捐和接受捐贈的行為；“慈善信托”部分主要調(diào)整委托人、受托人和受益人的關(guān)系；“志愿服務(wù)”部分只調(diào)整通過慈善組織對他人提供的無私幫助，并不涵蓋個人或其他組織的直接幫助行為；“慈善激勵”部分調(diào)整的是如何通過稅收優(yōu)惠、政府購買、政府補貼等對慈善組織提供支持；“信息公開、監(jiān)督機制和法律責(zé)任”部分強調(diào)的是公眾、政府、第三方機構(gòu)等對慈善組織的監(jiān)督和問責(zé)。慈善組織和慈善信托在慈善法中的核心地位決定了慈善認定工作的重要性，清晰地界定并認定慈善組織和慈善信托、明確慈善法的調(diào)整對象是整部慈善法的基礎(chǔ)。

我國實踐中對于慈善組織的判斷，主要依據(jù)的是慈善組織的宗旨和慈善活動范圍。例如，《北京市促進慈善事業(yè)若干規(guī)定》第2 條第2 款規(guī)定，本規(guī)定所稱慈善組織是指以開展慈善活動為宗旨，依法成立的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等非營利性組織。慈善活動的范圍則由同條第1 款加以規(guī)定：（1）救助災(zāi)害、救濟貧困、扶助困難的社會群體和個人；（2）支持教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；（3）支持環(huán)境保護、社會公共設(shè)施建設(shè)；（4）支持促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)。社會組織申請登記為法人時，只要其章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍落入法律文件規(guī)定的慈善活動范圍，在同時滿足其他條件（注冊資金、成員人數(shù)等）的情況下，登記管理部門即將其登記為公益慈善類組織，允許其在字號中使用公益或慈善字樣。社會組織實行直接登記制度（一般地取消業(yè)務(wù)主管部門的前置許可）以來，由于降低了法人登記門檻，民間團體登記為法人的數(shù)量大大增加，其中有不少以公益（慈善）服務(wù)中心、公益（慈善）發(fā)展中心、公益（慈善）支持中心為名。這類組織基本上是按照以上標準被歸于公益慈善類社會組織之下。

但是，僅僅以慈善組織的定義及慈善活動范圍來界定慈善組織是不充分的。慈善組織除了其業(yè)務(wù)應(yīng)落入法律規(guī)定的慈善活動范圍（慈善目的范圍）外，還應(yīng)當滿足公益性、非營利性、非政治性等要求，這些都需要更為具體的、可衡量的標準加以判斷和認定。否則，難免會出現(xiàn)眾多以公益慈善為名牟取私利的情況，增加后期監(jiān)督管理的難度，不但破壞整個公益慈善行業(yè)的公信力，而且使慈善法的其他規(guī)則難以適用。

二、慈善認定是對公益慈善行業(yè)進行統(tǒng)一管理的前提

慈善組織以其自愿性、非政治性、非營利性、公益性等特點區(qū)別于企業(yè)、政府與互益組織（行業(yè)協(xié)會、商會等）。我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、（政府）機關(guān)法人、社會團體法人（廣義）和事業(yè)單位法人四種類型，社會團體法人和事業(yè)單位法人屬于非營利組織，在非營利組織的內(nèi)部，我國并沒有具體的標準區(qū)分慈善類和非慈善類，慈善類組織分散于事業(yè)單位法人、基金會、社會團體（狹義）和民辦非企業(yè)單位之中。在以上幾種組織中，基金會在法律中被明確定位為公益性社會組織，[2]其慈善性較為明確，而其他幾類組織在實踐層面包含著慈善類組織和其他組織，需要通過慈善認定制度加以識別。

（一）慈善認定制度是統(tǒng)一調(diào)整公設(shè)慈善組織和民間慈善組織的平臺

根據(jù)設(shè)立人身份的不同，可以將慈善組織分為公設(shè)慈善組織和民間慈善組織。①公設(shè)慈善組織和民間慈善組織的分類參見臺灣《財團法人法》草案中關(guān)于公設(shè)財團法人和民間捐助財團法人的分類。慈善理應(yīng)屬于民間的事業(yè)，但由于歷史上的原因，我國在一定時期內(nèi)仍將存在相當數(shù)量的公設(shè)（或公辦）慈善組織，法律上必須加以應(yīng)對，此種分類仍具有一定的價值。公設(shè)慈善組織是由政府出資設(shè)立、主要由政府撥款運營的慈善組織，民間慈善組織是由普通的民事主體捐贈設(shè)立、主要由民間捐贈支持運營的慈善組織。[3]兩類組織同屬于公益慈善類組織，差別僅在于設(shè)立人的身份不同，應(yīng)當由一部基本的法律——《慈善法》制定統(tǒng)一的認定標準加以調(diào)整，正如國有獨資或控股企業(yè)和民辦企業(yè)同屬于企業(yè)，他們的基本方面由《公司法》統(tǒng)一調(diào)整即可。經(jīng)過慈善認定的民間慈善組織與公設(shè)慈善組織應(yīng)當享有同等的法律地位，享有基本相同的政府支持和稅收優(yōu)惠政策。

實際上，我國目前正在推進的事業(yè)單位改革方案已經(jīng)清晰地指出了對公設(shè)慈善組織和民間慈善組織同等待遇的方向。[4]事業(yè)單位在性質(zhì)上屬于公益組織，但實踐中卻存在著定位不清、政事不分、事企不分的問題。為解決事業(yè)單位存在的問題，我國于2011年通過了《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，確立了事業(yè)單位分類改革的基本目標，目的是使事業(yè)單位與企業(yè)和政府區(qū)別開來，回歸其公益組織的基本屬性。同時，意見還提出了構(gòu)建我國公益服務(wù)領(lǐng)域新格局的設(shè)想，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，要求“在設(shè)立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待……要完善和落實稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè)?！北M管目標已經(jīng)足夠清晰，但怎樣落實這些優(yōu)惠措施卻是更為重要和艱巨的任務(wù)。確立慈善組織統(tǒng)一的認定標準，建立調(diào)整公設(shè)慈善組織與民間慈善組織的統(tǒng)一平臺，是完善和落實稅收優(yōu)惠政策的突破口。

（二）慈善認定制度是區(qū)分慈善組織和互益組織的基礎(chǔ)

社會團體法人（狹義）中既有公益性社會團體，也有互益性社會團體，但在登記管理中并不對此區(qū)分。[5]有些社會團體可以在名稱上加以分辨，如各地的慈善會屬于慈善類組織。而有些社會團體單從名稱上并不能確定其是否屬于慈善類。被冠以“學(xué)會”“研究會”“協(xié)會”字樣的各類社會團體，有些已經(jīng)被稅務(wù)部門認定為公益慈善社會團體，享有公益捐贈稅前扣除資格（如中國社會工作協(xié)會、中國對外文化交流協(xié)會、國際民間組織合作促進會等），但大多數(shù)社會團體并沒有這樣明確的認定。許多實質(zhì)上屬于公益慈善類的社會團體卻不能享受到同等的稅收優(yōu)惠。

各地民政部門在具體執(zhí)行商業(yè)協(xié)會、行會與政府脫鉤的政策時，由于沒有明確的認定標準，也面臨著選擇的難題，如公益慈善類組織的行業(yè)性組織（如慈善組織聯(lián)合會、社會組織聯(lián)合會、養(yǎng)老協(xié)會等）究竟屬于行業(yè)協(xié)會還是公益慈善組織？地方立法實踐和民政部門官員的意見并不相同。例如，2014年10月通過的《廣州市社會組織管理辦法》第22 條規(guī)定，“社會組織堅持政社分開的原則?，F(xiàn)職國家公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會、異地商會、民辦非企業(yè)單位、基金會中兼職。離退休后確需兼任的，應(yīng)當嚴格按照有關(guān)規(guī)定審批?！边@一條文并未禁止國家公務(wù)員不得在公益慈善類社會團體中兼職。所以，在比較長的時間內(nèi)，社會組織的去行政化仍然要面臨以上的難題。

以上問題的出現(xiàn)，已經(jīng)表明，建立慈善認定制度已經(jīng)是迫在眉睫的現(xiàn)實需要了。通過慈善認定制度，可以較為明確地將慈善性社會團體與行業(yè)協(xié)會等互益性社會團體區(qū)分開，只有那些被認定為慈善類的社會團體才能冠以“慈善”的名稱，也只有此類組織才能申請公益捐贈稅前扣除資格，給予一定的免稅待遇或其他優(yōu)惠待遇。

（三）慈善認定制度是理順民辦非企業(yè)單位管理的基礎(chǔ)

民辦非企業(yè)單位按照法律的規(guī)定應(yīng)當為公益慈善性質(zhì)，但實踐中卻存在諸多非公益慈善的組織也被登記為民辦非企業(yè)單位。為了鼓勵民間資本投入社會服務(wù)，法律或政策上允許民辦教育機構(gòu)、民辦養(yǎng)老機構(gòu)等的投資人獲得合理回報。這類允許合理回報的組織是否仍然為公益慈善類組織？此外，伴隨著社會企業(yè)的興起，以民辦非企業(yè)單位登記，卻也從事商業(yè)活動的組織會逐漸增多，這類以商業(yè)活動為手段的組織是否還屬于公益慈善類組織？在稅收上又當如何處理？有些地方，律師事務(wù)所、會計事務(wù)所也加入了民辦非企業(yè)單位的行列。還有些民辦非企業(yè)單位名實不符，法律不允許其分配，實際上卻對投資人進行了分配或變相分配。這些情況的出現(xiàn)都使民辦非企業(yè)單位的公益屬性有些模糊，給政府部門的管理帶來新的課題。

從發(fā)展方向上來看，我國的民辦非企業(yè)單位可以界定為類似于日本一般法人的組織（普通的非營利組織，包括互益組織和公益性不明確、未經(jīng)公益認定的組織），已經(jīng)登記的民辦非企業(yè)單位可以申請慈善認定，符合認定標準的可被認定為慈善類民辦非企業(yè)單位，可以冠以“慈善”字樣和獲得公益捐贈稅前扣除資格。未申請認定、或未被認定的民辦非企業(yè)單位不能冠以“慈善字樣”和取得稅前扣除資格，但仍然可以以一般非營利法人的身份從事其章程所規(guī)定的活動。

（四）社會組織管理中需要進行慈善認定的其他情況

由于缺少衡量慈善組織的客觀標準，不能將慈善組織與其他社會組織區(qū)別開來進行分類管理，民政部門在實踐中還會遇到其他不少困惑：（1）有些地方規(guī)定了對公益慈善類組織、社區(qū)服務(wù)類組織、行業(yè)協(xié)會商會類組織等實行直接登記，但是沒有進一步規(guī)定何為公益慈善類組織。登記人員只能按照自己的理解進行解釋，或者理解為對弱勢救助的小慈善，或者理解為等同于民間公益的大慈善。不僅各個地方的理解不同，甚至是同一個民政機關(guān)的理解也不相同，這對被拒絕登記（以小慈善為由）的申請人來說有失公平；（2）在公益創(chuàng)投、公益孵化以及向公益慈善組織傾斜的政府購買活動中，到底哪些組織可以參與投標、入住公益孵化園？隨著公益創(chuàng)投額度的增加，申請人的資格問題會越來越突出；（3）不少地方的民政管理部門試圖實行針對公益慈善類組織的評估制度，可是，目前已有對社會組織的評估制度，公益慈善類組織屬于社會組織的構(gòu)成部分，是否還有必要建立公益慈善類組織的評估制度？如果要建立公益慈善組織的評估制度，哪些組織算是公益慈善組織，可以參加評估？（4）由于慈善組織具有較強的公共性，與其他社會組織在治理結(jié)構(gòu)、信息公開、募捐活動等各方面的管理要求不同，慈善認定是行政機關(guān)實行分類管理的前提。

綜上，必須明確慈善組織的客觀標準并建立相應(yīng)的認定程序，將慈善組織與其他社會組織區(qū)分開，實行行業(yè)管理和分類管理，只有這樣才能解決以上所說的一系列后續(xù)管理問題。

三、慈善認定是擴大慈善免稅范圍的前提

我國對社會組織稅收優(yōu)惠資格的認定采取較為嚴格的標準，對公益捐贈稅前扣除資格的要求尤其嚴格。目前，只有公益性社會團體和基金會才能申請公益捐贈稅前扣除資格，民辦非企業(yè)單位并沒有申請的資格。民辦非企業(yè)單位接受外來捐贈，通常是采取個案審批的做法。社會團體和基金會在申請公益捐贈稅前扣除資格時，須由民政部門進行初審，初審合格后，由民政部門和財稅部門進行聯(lián)合認定，只有少數(shù)社會組織可取得該資格。民政部門在初審時必須先將公益性社會團體區(qū)分出來，事實上已經(jīng)涉及到社會團體的公益認定問題。因此，有必要在全國建立普遍和具體標準，促使免稅資格的取得向認定主義轉(zhuǎn)變，不斷擴大取得免稅資格的主體范圍，在稅收優(yōu)惠上實現(xiàn)公平待遇。

盡管我國很多政策性文件都提到通過稅收優(yōu)惠鼓勵民間力量設(shè)立社會組織，但是怎樣開放免稅資格？迄今為止還沒有較為明確的制度安排。由于民辦非企業(yè)單位的混亂現(xiàn)狀，民辦非企業(yè)單位中的慈善組織要想在公益捐贈稅前扣除資格方面取得突破，在程序上必須先由民政部門進行慈善認定和識別，否則財稅部門不會向其開放免稅資格。在筆者的訪談中，就有稅務(wù)部門的官員稱，慈善組織免稅資格的獲得，應(yīng)當首先由民政部門或其他部門先行認定，認定后再提交給財稅部門。先行認定的理由是：財稅部門不是慈善組織的組織監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)監(jiān)督部門，不可能了解慈善組織實際運作情況，只能就財務(wù)方面的問題進行審核。日本在2006年新公益法人制度出臺之前，只有很少的公益法人和NPO 法人（根據(jù)1998年《特定非營利活動促進法》成立的公益法人）被國稅廳認定為享有免稅資格。日本新公益法人制度改革的原因之一，就是為了擴大公益法人的免稅范圍，給予民間公益組織更多稅收上的支持。事實上，公益法人稅制和公益法人會計制度作為配套制度，也是與公益法人制度的改革同時進行的。根據(jù)新法，公益法人經(jīng)認定后將自動獲得免稅資格。我國實行慈善認定制度后，雖然不宜采取慈善組織經(jīng)認定便自動取得免稅資格的做法，但是可以以慈善認定取代免稅資格申請的初審環(huán)節(jié)，建立更為客觀、具體、公平的認定標準和程序，向更多的慈善組織開放慈善免稅資格。

四、慈善認定制度是推進慈善信托的前提

慈善信托是民事主體開展慈善活動的重要形式，雖然我國早在2002年制定《信托法》時就規(guī)定了公益信托制度，但是公益信托在實踐中并未普遍應(yīng)用，原因在于：（1）信托法規(guī)定公益信托的設(shè)立、受托人的辭任與變更、公益信托目的的變更、公益信托的終止等都需要管理機構(gòu)的批準，但是法律卻沒有規(guī)定應(yīng)由哪個政府部門批準；（2）對于何為公益信托，信托法也只是規(guī)定了公益目的的種類（公益活動的范圍），沒有對公益性的具體認定標準和程序做出規(guī)定；（3）雖然《信托法》第61 條規(guī)定了“國家鼓勵發(fā)展公益信托”，但政府并沒有對公益信托提供實際的稅收優(yōu)惠政策或其他支持政策，這也影響到了設(shè)立公益信托的積極性。

日本在公益信托方面的情況與我國很相似。雖然1922年的日本《信托法》已經(jīng)規(guī)定了公益信托，公益信托卻一直處于休眠狀態(tài)，直到1977年，日本政府才開始重新審視公益信托制度，以求在實踐中加以應(yīng)用，彌補公益法人的缺陷。在日本，公益信托的設(shè)立需要獲得目的事業(yè)主管機關(guān)的許可，不同公益目的的信托需要獲得不同機關(guān)許可。由于各目的事業(yè)主管機關(guān)的許可基準并不相同，公益信托之公益性的認定標準并不相同。而且，經(jīng)許可的公益信托并不能當然地享受免稅待遇，日本的稅務(wù)部門仍然要對該公益信托進行審查，審查通過的公益信托被稱為“認定的公益信托“，享有一定的稅收優(yōu)惠。針對以上公益信托許可制度存在的弊端，許多日本學(xué)者提出了批評，認為應(yīng)當像新公益法人制度那樣，由公益法人的認定機關(guān)——公益認定委員會對公益信托進行統(tǒng)一認定，認定后的公益信托享有免稅資格。

為使我國的慈善信托能真正推行并普及，有必要建立慈善信托和慈善組織的慈善認定標準和程序，由統(tǒng)一的認定機關(guān)對二者進行認定。經(jīng)認定的慈善信托，稅務(wù)部門應(yīng)給予其免稅待遇。

五、慈善認定制度是開放慈善募捐資格的前提

本文所指慈善募捐是指由慈善組織為公益目的發(fā)起的向公眾募集善款及其他物資的法律行為，其基本特征是：募捐主體限定為以慈善組織為主；受益人為不特定多數(shù)人（公益性）；募捐的對象是公眾（公開性）。在《慈善法》的起草過程中，有兩個基本問題引起熱議，一個是為特定人舉行的募捐活動《慈善法》是否可以調(diào)整？另一個是慈善組織以外的其他主體是否可以發(fā)起募捐？對于第一個問題，筆者認為，為特定人發(fā)起的募捐不能由慈善法直接調(diào)整，理由是慈善法所稱慈善，必須具備公益性，并非傳統(tǒng)意義上、針對個人救助的慈善。慈善法所調(diào)整的慈善組織、慈善信托、慈善募捐和慈善捐贈應(yīng)該對此做出統(tǒng)一解釋，都應(yīng)該指向具有公益性的慈善。第二個問題實際上與第一個問題相關(guān)聯(lián)，募捐主體資格受到募捐目的的限制，如果將慈善募捐限定為為公共利益而發(fā)起的募捐，則募捐主體就不能不受到限制，慈善組織以及法律法規(guī)規(guī)定的組織以外的其他組織不應(yīng)享有募捐主體資格。為公共利益而發(fā)起的募捐，需要具備特殊的行為能力（為公益目的運作財產(chǎn)的能力）和承擔(dān)公共問責(zé)的能力，而普通的民事主體并不具備這一能力。由于慈善募捐涉及公共利益和公共秩序，需要受到更為嚴格的監(jiān)管，只有將募捐資格賦予具有特殊行為能力的慈善組織，才能更為有效地監(jiān)管；針對慈善募捐所獲得的財產(chǎn)，募捐人和捐贈人可以獲得一定的免稅待遇，而普通的民事主體并不具有這一免稅資格。因此，將慈善募捐主體限定為以慈善組織為主的主體較為妥當。為特定人發(fā)起的募捐，可以使用立法技術(shù)，參照適用慈善法規(guī)定當捐贈的特定用途不能實現(xiàn)時，對剩余財產(chǎn)的處理應(yīng)當適用慈善法上的近似原則，而并非歸于個人所有。

慈善法起草中關(guān)于慈善募捐的另一熱點問題是：是否要取消公募基金會和非公募基金會的劃分，突破非公募基金會不得向社會公眾募捐的規(guī)定。其實，不僅基金會面臨這一問題，社會團體和民辦非企業(yè)單位也面臨類似問題，公募資格不僅要向非公募基金會開放，也應(yīng)向公益慈善性質(zhì)的其他主體開放。在慈善立法實踐中，有的地方已經(jīng)就此做出了規(guī)定，例如《廣州市募捐條例》第2條第2 款規(guī)定，“本條例所稱的募捐組織是指紅十字會、慈善會、公募基金會以及根據(jù)本條例取得募捐許可的公益性的社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利的事業(yè)單位。”廣州對募捐資格的取得采取的許可制，申請許可的主體為公益性社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利的事業(yè)單位。但究竟哪些組織是公益性社會團體等？該法并沒有解決。所以，應(yīng)當先對社會組織和事業(yè)單位進行慈善認定，認定后賦予其公益募捐的資格。

《深圳慈善事業(yè)促進條例（修訂稿）》草案的做法是采取備案制，草案第29 條規(guī)定，“無公募資質(zhì)的慈善組織依照本條例辦理募捐備案手續(xù)之后，可以開展慈善募捐活動?！眰浒钢戚^許可制的條件大大放寬，但是何為慈善組織的問題同樣沒有解決。按照目前的登記管理制度，慈善性較為明確的是基金會，按照現(xiàn)行的直接登記制，民辦非企業(yè)單位中有公益慈善這一類別，但由于缺乏更為具體的標準，各地以及不同的工作人員對公益慈善范圍的理解并不一致，依此類別登記的組織是否真正屬于公益慈善組織值得懷疑。而那些沒有被放入這一類別的組織也未必就不是公益慈善類組織，例如，為社區(qū)提供公益服務(wù)的組織被納入社區(qū)服務(wù)組織的類別之下，但這類社區(qū)組織是否就不是“公益慈善組織”？如果因其不屬于公益慈善組織而被排除在募捐資格之外，是否有失公平？因此，筆者的觀點是，對符合條件的民辦非企業(yè)單位、社會團體統(tǒng)一進行慈善認定，符合條件的獲得慈善地位，既可以免去民政部門的初審環(huán)節(jié)直接申請免稅，也可以自動獲得募捐資格，但是在開展募捐活動之前需要向民政部門備案。這樣較能有效解決目前募捐許可制和募捐備案制所存在的問題。

總之，慈善認定制度的必要性不僅體現(xiàn)在建立統(tǒng)一的公益慈善行業(yè)標準、促進社會組織的分類管理、推進慈善信托的實施、促進免稅資格和公募資格的開放等方面，還體現(xiàn)在加強慈善組織監(jiān)管、促進慈善組織監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變、限制行政自由裁量、促使社會組織登記制度向準則主義轉(zhuǎn)變、促進公益訴訟制度的實現(xiàn)等諸多方面?？疾靽獾拇壬屏⒎?，多數(shù)已經(jīng)建立起較為完善的慈善認定體系，我國在制定《慈善法》之際，應(yīng)將慈善認定列入該法的基本組成部分，以促進我國公益慈善事業(yè)的良性運行。

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