引導(dǎo)社會力量參與社會治理

○王勁穎

一

實施直接登記是簡政放權(quán)降低社會組織準(zhǔn)入門檻的重要舉措，但上海在實施直接登記后出現(xiàn)了一個悖論：2014年度社會組織凈增數(shù)反而少于改革前的2013年度，降低社會組織準(zhǔn)入門檻的實際成效尚未體現(xiàn)。

上海自2014年4月1日起，對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會組織實施直接登記。原先預(yù)計，2014年度注冊登記的社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位等社會組織數(shù)量將大幅增長。但事實出乎意料，截至2014年底，全市社會組織12363家，該年度社會組織凈增數(shù)756家，反而低于2013年度的凈增數(shù)862家。經(jīng)過進(jìn)一步研究分析，市級注冊登記的社會組織凈增數(shù)增加，而區(qū)縣注冊登記的社會組織凈增數(shù)下降。截至2014年底，市級注冊登記的社會組織1902家，該年度凈增數(shù)162家，遠(yuǎn)高于2013年度的凈增數(shù)62家，體現(xiàn)了降低社會組織準(zhǔn)入門檻的實效；區(qū)縣注冊登記的社會組織10461家，該年度凈增數(shù)756家，竟然低于2013年度的凈增數(shù)800家。區(qū)縣社會組織注冊登記數(shù)為什么低于改革之前？根據(jù)調(diào)研分析，實施直接登記改革、降低準(zhǔn)入門檻后，全市80%的社會組織轉(zhuǎn)為直接登記管理，80%以上的社會組織在區(qū)縣登記，而上海17個區(qū)縣社團(tuán)局的編制平均不足3個。區(qū)縣普遍擔(dān)心直接登記改革后，社會組織“寬進(jìn)易、嚴(yán)管難”、“放得開，管不住”。具體而言，區(qū)縣認(rèn)為：直接登記改革后，原來的業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)主管部門，行業(yè)主管部門不參與審批，社會組織準(zhǔn)入登記與日常管理的壓力集中到了登記管理機(jī)關(guān)，區(qū)縣登記管理力量不足的矛盾更加凸顯。因此，區(qū)縣登記管理機(jī)關(guān)對社會組織直接登記的普遍心態(tài)是“怕出事”、“不敢登”、“不愿登”。可見，降低政策的準(zhǔn)入門檻易，降低“心”中的準(zhǔn)入門檻難。

二

回顧歷史，審視當(dāng)前，社會組織登記管理工作字面上的最大變化是將“民間組織”的提法改為“社會組織”，但其實質(zhì)上的最大變化則是從雙重管理體制走向了直接登記管理體制和雙重管理體制相結(jié)合的混合型管理體制，這將是一種新常態(tài)。在新常態(tài)下，要跟上時代的前進(jìn)步伐，就不能身體已經(jīng)進(jìn)入混合型管理體制，腦袋還停留在過去。尤其在簡政放權(quán)的大背景下，基層登記管理機(jī)關(guān)要增加人員編制、提高工作經(jīng)費比較難，要加強(qiáng)部門協(xié)作、形成綜合監(jiān)管合力也是“路漫漫”。因此，對于基層登記管理機(jī)關(guān)而言，當(dāng)務(wù)之急唯有轉(zhuǎn)變思維，從管理思維向治理思維轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步發(fā)揮多元主體作用。最為重要的是，要引導(dǎo)社會組織加強(qiáng)自律自治，強(qiáng)化信息公開，接受社會監(jiān)管，使社會組織從接受登記管理機(jī)關(guān)的幾雙或者幾十雙眼睛的監(jiān)督，變成接受全社會成千上萬雙眼睛的監(jiān)督。與此同時，要實施分步走的戰(zhàn)略，緊緊依靠以下三種社會力量共同參與社會治理。

第一種社會力量——社會組織（民間組織）服務(wù)中心。2002年8月，上海市普陀區(qū)長壽路街道成立了全市第一家社區(qū)民間組織服務(wù)中心——長壽路街道民間組織服務(wù)中心，塑造了政府與社會組織的新型關(guān)系，在2008年獲得了第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。該服務(wù)中心成立的時代大背景是，上海在全市開展“社團(tuán)進(jìn)社區(qū)”活動，即積極培育發(fā)展社區(qū)中的民間組織，并引導(dǎo)其更好地發(fā)揮在社區(qū)建設(shè)和管理中的作用。與此同時，上海開展了民辦非企業(yè)單位復(fù)查登記工作，注冊登記的民辦非企業(yè)單位從零家變?yōu)閹浊Ъ遥@些單位都活躍在基層。此外，基層也涌現(xiàn)了眾多群眾活動團(tuán)隊。如何適應(yīng)當(dāng)時形勢，加快“社團(tuán)進(jìn)社區(qū)”步伐，在基層調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了街道民間組織服務(wù)中心這一新生事物。在起草《中共上海市委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市民間組織參與社區(qū)建設(shè)和管理的意見》時，大家也有爭論，究竟是主推老先進(jìn)——華陽路街道的群眾團(tuán)隊指導(dǎo)站，還是主推新生事物——長壽路街道的民間組織服務(wù)中心。爭論后，大家認(rèn)為服務(wù)中心是發(fā)展的大方向，因此出臺的文件主推服務(wù)中心，也提及群眾團(tuán)隊指導(dǎo)站。文件指出：“各區(qū)(縣)要建立民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的民間組織服務(wù)中心，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))也要建立同樣性質(zhì)的社區(qū)民間組織服務(wù)中心，為駐地在本社區(qū)的各級各類民間組織服務(wù)，理順社區(qū)中民間組織與其他各類組織的關(guān)系，探索以自我管理、自我服務(wù)的形式管理、服務(wù)民間組織的新方法，寓監(jiān)督管理于服務(wù)之中。對于社區(qū)中已客觀存在但不符合登記條件的群眾團(tuán)隊，可探索成立街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))群眾團(tuán)隊活動指導(dǎo)站，或根據(jù)社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展的需要，在居(村)委會、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))核準(zhǔn)備案，并將其掛靠在街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))建立的民間組織服務(wù)中心，實施有效管理?！边@可以稱為登記管理機(jī)關(guān)工作思維的第一次飛躍：從管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)思維。登記管理機(jī)關(guān)將以社會組織服務(wù)中心為代表的樞紐型社會組織，定位為輔助政府服務(wù)和管理社會組織的“好幫手”。這些服務(wù)中心可稱為善于“做事”的樞紐型社會組織。經(jīng)過10多年的發(fā)展，上海70%的街鎮(zhèn)已成立社會組織服務(wù)中心，全市基本實現(xiàn)全覆蓋，其中17個區(qū)縣中有10個已實現(xiàn)社會組織服務(wù)中心的街鎮(zhèn)全覆蓋?；緦崿F(xiàn)全覆蓋只是萬里長征的第一步，關(guān)鍵是要推動社區(qū)社會組織服務(wù)中心轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮功能，激發(fā)活力。尤其是在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢下，登記管理機(jī)關(guān)更要實現(xiàn)工作思維的第二次飛躍：從服務(wù)思維轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硭季S。具體到社會組織服務(wù)中心建設(shè)而言，在“政社合作”的同時，要加強(qiáng)政社分開，使其從登記管理機(jī)關(guān)的“好幫手”轉(zhuǎn)型升級為“好伙伴”。即以“自下而上”的社會需求為導(dǎo)向，促進(jìn)社會化運作，使社會組織服務(wù)中心成為政府購買公共服務(wù)和社會組織參與社區(qū)治理的重要平臺，在推動社區(qū)、社會組織和社工“三社聯(lián)動”中發(fā)揮樞紐功能。這方面，基層也在逐步探索創(chuàng)新。例如，上海浦東新區(qū)塘橋社會組織服務(wù)中心，其主任為社會化公開招聘，每年運作的社區(qū)公益服務(wù)項目資金達(dá)到1200萬余元，為政府、社會組織、企業(yè)、社區(qū)公眾提供了有效的資源對接平臺，牽頭開展的微公益大賽，深受居民和駐區(qū)單位好評。

第二種社會力量——資助型基金會。基金會在社會組織中數(shù)量比例不高，但能量很大。上海基金會數(shù)量占注冊登記的社會組織總數(shù)的比例不到2%，但凈資產(chǎn)所占的比例卻超過三分之一。其中，總資產(chǎn)過億的基金會有20多家，例如上海市慈善基金會、上海市大學(xué)生科技創(chuàng)業(yè)基金會、上海宋慶齡基金會、上海市老年基金會、上海文化發(fā)展基金會、上海市青少年發(fā)展基金會等。這些基金會的發(fā)展定位是，側(cè)重做資助型基金會，而不是做操作型基金會。通俗地講，操作型基金會，就是基金會自己籌錢自己做事；資助型基金會，就是基金會自己籌錢請別人做事。資助型基金會資助其他社會組織實施公益項目，并對項目實施情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，安排專項審計，也可以成為登記管理機(jī)關(guān)的“好伙伴”。這些資助型基金會可稱為善于“管錢”的樞紐型社會組織。例如，上海市慈善基金會從2008年開始就專門撥出資金資助其他社會組織,2012年度開始資助公益招投標(biāo)項目、公益創(chuàng)投項目和社會慈善項目，其中公益招投標(biāo)項目圍繞特殊兒童、農(nóng)民工城市融入、關(guān)愛民工子女、關(guān)愛女性、健康關(guān)愛、失獨家庭等六大專題編制項目目錄，接受公益組織的投標(biāo)申請；公益創(chuàng)投項目主要面向初創(chuàng)期的社會組織，圍繞安老、扶幼、助學(xué)和濟(jì)困向社會公開征集，評審簽約后將分批撥付資金付給獲選機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目實施；社會慈善公益項目主要面向市級單位，項目持續(xù)多年開展，范圍包括為老服務(wù)、青少年服務(wù)、助殘服務(wù)、救助幫困服務(wù)和其他慈善公益服務(wù)項目。登記管理機(jī)關(guān)既要想辦法發(fā)揮存量基金會的作用，也要在新成立的增量基金會上下功夫。筆者從事基金會管理工作多年，深知雖然在起步階段，基金會都是小苗，但若干年后，有的可能會成長為參天大樹。當(dāng)前，上海正在推動社區(qū)基金會加快發(fā)展，這些社區(qū)基金會也可能從小苗長成參天大樹。更為重要的是，從治理思維而言，社區(qū)基金會是參與社會治理的重要力量。正如上海市民政局施小琳局長在2015年上海市社會組織工作會議上的講話中指出：我們感到社區(qū)基金會的重心是動員社區(qū)力量來解決社區(qū)問題，不僅注重結(jié)果——解決居民的實際問題，還要注重過程——能夠發(fā)動社區(qū)居民關(guān)心社區(qū)問題、支持社區(qū)建設(shè)，更要注重結(jié)構(gòu)——通過居民參與社區(qū)建設(shè)來改善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，真正實現(xiàn)多元互動、自治共治的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。從效率上來說，動員一個人捐1萬元要比動員1萬個人每人捐1元錢要省時、省力，但是從效果來說，有1萬個人每人捐1元錢就是一個發(fā)動的過程、認(rèn)同的過程，每個人捐了錢以后他要關(guān)心錢怎么花，甚至參與相關(guān)的決策。

第三種社會力量——社會組織聯(lián)合會。上海市靜安區(qū)“1+5+X”樞紐型社會組織已有多年的探索與實踐，早在2007年靜安區(qū)率先成立了區(qū)社會組織聯(lián)合會（即靜安區(qū)“1+5+X”社會組織樞紐型管理模式中的“1”），之后又相繼在5個街道（即“5”）和勞動、文化、教育等系統(tǒng)（即“X”）成立社會組織聯(lián)合會，形成了靜安區(qū)“1+5+X”樞紐型社會組織管理模式。區(qū)社會組織聯(lián)合會引領(lǐng)、協(xié)調(diào)“1+5+X”共同推進(jìn)社會建設(shè)，同時為社會組織領(lǐng)軍人物搭建展示才能的平臺，涌現(xiàn)了一批在社會上有影響的領(lǐng)軍人物。區(qū)社會組織聯(lián)合會會長顧維民榮獲“上海市‘兩新’組織優(yōu)秀黨建之友”和“上海市對口支援都江堰市災(zāi)后重建突出貢獻(xiàn)個人”稱號；區(qū)社會組織聯(lián)合會副會長、靜安寺街道老年協(xié)會會長柏萬青當(dāng)選為上海市第十三屆人大代表，榮獲“第三屆上海市十大平安英雄”、“全國十大法治人物”稱號；洪智城市小區(qū)管理服務(wù)中心董事長王元洪當(dāng)選為上海市第十三屆人大代表，榮獲“上海市優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”、“第二屆上海市平安英雄”稱號；區(qū)社會組織聯(lián)合會副會長、區(qū)幫教協(xié)會會長康志堅當(dāng)選為區(qū)第十五屆人大代表，榮獲“全國愛國擁軍模范”、“第三屆上海市平安英雄”、“上海市五一勞動獎?wù)芦@得者”稱號。由此，我們可以看到，“聚人”是社會組織聯(lián)合會的優(yōu)勢所在。因此，社會組織聯(lián)合會可以稱為善于“聚人”的樞紐型社會組織。

2015年全國兩會期間，習(xí)近平總書記參加談及人才政策。他說，人才是創(chuàng)新的根基，創(chuàng)新驅(qū)動實質(zhì)上是人才驅(qū)動。要擇天下英才而用之，實施更加積極的創(chuàng)新人才引進(jìn)政策。同樣道理，公益領(lǐng)域也要集聚一批站在行業(yè)前沿、具有國際視野和能力的領(lǐng)軍人才。因此，在社會組織混合型管理體制的新常態(tài)下，登記管理機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變思維，靠山吃山，靠水吃水，用好社區(qū)社會組織服務(wù)中心、資助型基金會、社會組織聯(lián)合會這三種社會力量，尤其是要抓住社會組織領(lǐng)軍人才這個牛鼻子，讓善于“做事”的社會組織更好“做事”，讓善于“管錢”的社會組織更好“管錢”，讓善于“聚人”的社會組織更好“聚人”。