行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制的建構

○趙 龍 江惠娟

行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查是指，“在重大行政決策過程中，為保障決策合法有效、順利實施，行政機關內(nèi)部法定主體按照法律規(guī)定的程序和標準，對重大行政決策行為是否合乎法律規(guī)范進行調(diào)查、論證并作出法律評價結論的行政程序制度?！?014年10月23日，隨著十八屆四中全會的圓滿落幕，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》這一全面部署我國依法治國基本方略的綱領性文件也閃耀出臺。在該文件中，明確將“建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制”提到日程上來。然而，在我國當前的行政實踐中，行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查制度在宏觀層面存在中央立法缺失、地方立法位階較低的問題，在微觀層面存在審查主體不清且發(fā)展薄弱、審查內(nèi)容操作性不強、審查意見效力不足、責任追究機制不健全等問題。而這些問題直接導致行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查在我國形同虛設，使得決策違法、失誤現(xiàn)象層出不窮，造成了公共財產(chǎn)的重大損失、政府公信力的嚴重下降。因此，如何建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查的具體制度，以防止公權力的恣意行使，已成為理論學界研究政府行政管理不可回避的重要課題。

一、建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制的必要性

1.減少政府決策失誤

近年來，我國發(fā)生的重大行政決策失誤事件屢見報端，并且由失誤造成的財產(chǎn)損失也十分驚人。如“廣州黑漆路決策失誤讓近5000萬元財政打了水漂”，“云南投資2.7億元建的文化長廊在3年后花3億拆除”等事件。這些重大行政決策的失誤不僅嚴重損害了公共利益和公民權益，而且影響了人民政府的權威形象，甚至危及社會的穩(wěn)定秩序。然而，究其原因，除了決策制定主體基本素質不高、決策水平較低和責任意識不強造成決策失誤外，更重要的是現(xiàn)行決策體制不健全的問題，即決策方案在實施前缺乏監(jiān)督審查的機制。由此可見，建立行政機關內(nèi)部合法性審查制度是確保重大行政決策合法有效的前提條件，通過嚴謹?shù)姆烧{(diào)查、論證程序來防范決策失誤，可以最大限度地降低因決策失誤而造成的損失。

2.控制權力，防止腐敗

孟德斯鳩曾說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”可見，古今中外，任何公共權力的行使都有異化和膨脹的趨勢。政府享有的行政決策權正是其運用專業(yè)行政管理知識“私掌”公權力的主要表現(xiàn)，而且行政決策的專業(yè)性要求也往往使得外部監(jiān)督機制的作用無法有效發(fā)揮，這便給行政決策主體進行“尋租”活動提供了便利，使得決策中的腐敗現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。因此，建立制約權力的程序機制至關重要，合法性審查作為行政機關內(nèi)部的監(jiān)督制約機制，其有效運行可以起到抵御、扼制腐敗的積極作用。

3.保障重大行政決策公共性的重要途徑

“制定行政政策的過程，實際上是政策主體所代表的各種利益集團把自身利益訴求投入到政策制定中，再依據(jù)訴求調(diào)整復雜的利益關系的過程?！睂τ谟绊懼卮?、涉及面廣的重大行政決策，更是對局部利益和整體利益、暫時利益和長遠利益、個人利益和集體利益甚至社會公共利益的矛盾的整合與平衡。從理論上講，重大行政決策的價值目標應以公共利益為取向，其出發(fā)點和歸宿應是社會公共利益最大化的實現(xiàn)，而不能僅考慮地方利益和部門利益，甚至淪為少數(shù)人牟取私利的手段。但實踐中大量重大行政決策是由地方政府及其工作部門作出的，決策的制定難免是從其地方利益、部門利益甚至個人利益的角度出發(fā)，違背公眾的意愿，而出現(xiàn)“公共性”缺失的問題。如廈門PX項目事件中，決策機關不得不在凝聚起來的強大民意下遷址改建。因此，建立行政機關內(nèi)部合法性審查機制已刻不容緩，須用程序的手段促使重大行政決策走向規(guī)范化、制度化，削弱地方利益、部門利益及個人利益對決策的過度干擾，讓其重新回歸公共利益的本質屬性。

4.預防社會安全風險

重大行政決策作為影響范圍廣泛、涉及公眾切身利益的行政行為，如果不加以規(guī)范，將導致嚴重的社會風險的發(fā)生。如據(jù)2014年4月發(fā)布的《中國法治發(fā)展報告.12（2014）》指出，“中國社科院法學所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組對從2000年1月1日至2013年9月30日期間，發(fā)生在中國境內(nèi)、規(guī)模在百人以上的871起群體性事件進行了詳細梳理，發(fā)現(xiàn)其中有383起是由公民等與政府或官員之間的矛盾引發(fā)的，占44.0%，而這些事件直接或間接的誘因就是重大行政決策。”由此可見，為預防社會安全風險事件，必須設置前置性程序對重大行政決策進行制約。因此，建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制正當其時。

二、建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制的路徑分析

建立審查機制的關鍵是應在立法層面制定統(tǒng)一的法律規(guī)范。行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查之所以存在審查主體混亂、審查效力不足、實踐中備受冷落等問題，主要原因在于行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查制度法制化程度不高，缺乏強制有力的統(tǒng)一規(guī)范。其實，從2011年開始，《重大行政決策程序條例》就已經(jīng)連續(xù)三年被列為國務院立法工作計劃的研究項目之一，并且在2014年時上升為國務院立法工作計劃的預備項目之一，只是時至今日該條例仍未出臺。通過制定法律位階較高的行政法規(guī)，對行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查的具體制度進行統(tǒng)一規(guī)范，讓政府機關進行重大行政決策時有法可依，使得權力受到制度的有效制約，以此來避免違法決策以及決策失誤所造成的勞民傷財?shù)母瘮‖F(xiàn)象。

建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制的具體路徑，可有如下幾方面。

1.明確審查主體，加強機構建設

行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查程序能否順利進行，首要環(huán)節(jié)是審查主體的設置。有學者曾提出合法性審查主體的模式有四種：“一是決策機關內(nèi)的法制機構審查模式；二是決策機關外的法制機構審查模式；三是本級人民政府法制機構統(tǒng)一審查模式；四是社會中立的獨立機構審查模式?！比欢@四種模式各有利弊，單獨選擇其中任何一種模式都無法適應我國現(xiàn)有的“網(wǎng)狀式”行政管理體制。而且重大行政決策作為一種行政行為，其不僅要求符合合法行政、程序正當原則，還要求符合行政效率原則。因此，應在結合我國具體行政實踐的情況下，綜合考慮行政法基本原則，針對不同級別、不同類型的行政機關，靈活確定行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查的主體模式。具體如下：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括城市街道辦事處）政府的上級政府法制機構審查模式。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府至今還沒有設置專門的法制機構，而其重大行政決策又直接關乎人民群眾的切身利益。因此，由縣（區(qū)）政府法制機構代為審查其重大行政決策的合法性，以保障決策的有效實施。二是縣級以上人民政府及其工作部門的本級政府法制機構審查模式。即由本級政府法制機構統(tǒng)一審查本級政府及其工作部門的重大行政決策。這樣不僅統(tǒng)一了同級政府中合法性審查的標準，而且提高了政府各部門重大行政決策的權威性，使其得以順利實行。三是垂直管理機關的上級機關法制機構審查模式。即我國實行垂直管理體制的行政機關，如海關、稅收、工商等，由于其具有一定的獨立性，且是上下級垂直領導的體制，不適合普通的政府法制機構審查模式。因此，由垂直領導的上級機關法制機構來負責下級機關重大行政決策的內(nèi)部合法性審查。

另外，針對目前我國法制機構存在的獨立性缺失、機構設置不平衡、人員配備不合理的問題，提出以下三方面建議：首先，加強法制機構建設，使法制機構的設置、人員編制與其工作職能相匹配。相比我國中央、省級、市級政府法制機構較為完善的現(xiàn)狀，當前法制機構的建設主要著重于縣（區(qū)）級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級法制機構的建設，在尚未設置法制機構的政府積極開展設置工作。另外，面對人員配備不足的問題，應根據(jù)工作任務的繁重程度增加人員編制，以促使合法性審查工作順利進行。其次，提高法制機構的地位，重視其在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。雖然在我國現(xiàn)有的行政體制下，法制機構作為政府及其工作部門內(nèi)設機構的狀態(tài)暫時無法改變，無法成為獨立的監(jiān)督主體。但可以通過宣傳法制機構工作的內(nèi)容，加強對政府工作人員的法制教育，使其重視法制機構在依法行政方面的重要作用，以達到提高法制機構地位、強化其權威的目的。最后，提高法制機構準入門檻，大量吸收法律專業(yè)人才，并且加大培訓經(jīng)費的投入力度，對現(xiàn)有工作人員進行集中法律知識培訓，提高其法律專業(yè)素養(yǎng)。另外，提高工作人員的工資待遇水平，并且拓寬其上升交流渠道，以提高其工作積極性，更好地開展法制工作。

2.細化審查內(nèi)容規(guī)則，增強可操作性

審查內(nèi)容是指在對重大行政決策進行合法性審查過程中所依據(jù)的標準，是合法性審查程序的核心要素。由于目前我國學界對行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查內(nèi)容的研究較少，而更多地關注于行政訴訟中的合法性審查原則，并已形成一定的理論體系。因此，可以借鑒法院對行政行為的合法性審查標準，來構建行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查的內(nèi)容。具體主要從權限合法與否、程序合法與否、內(nèi)容合法與否三方面進行細化：

第一，權限方面。職權法定原則作為我國行政法上法律保留方面的基本原則，要求“行政主體行使職權的行為自始至終須有法律依據(jù)，沒有法律授權均不可為”。關于重大行政決策權限是否合法，可從兩個角度進行判斷：（1）決策主體是否享有決策職權。即行政機關有無重大行政決策主體資格，是否得到法律法規(guī)的明文授權，若無則行政決策從開始即處于違法狀態(tài)。（2）決策主體是否超越法定職權。即重大行政決策的主體是否超越法律法規(guī)規(guī)定的權限范圍行使決策權，若超越則構成無效決策。在我國當前的行政管理活動中，越權的形式主要表現(xiàn)為行政機關上下層級之間的越權、行政機關內(nèi)各個職能部門之間的越權以及不同地域之間的越權。因此，在審查重大行政決策主體是否越權時，著重從層級、職能、地域三方面來進行。

第二，程序方面。有學者曾指出，“行政決策程序是指法律規(guī)定的決策主體制定行動方案并做出選擇或決定的方式、步驟、時間和順序?！币虼?，從以下四個方面對重大行政決策程序合法性進行審查：（1）方式是否合法，即決策主體是否變動法定形式，且階段性的法律文件是否符合法定形式。（2）過程是否合法，即是否遺漏、缺少或跨越法定步驟。（3）是否符合法定期限。為保障行政管理活動的高效進行，我國行政法上對行政行為的程序都規(guī)定了法定期限，超期則行為無效。因此，期限的合法性也是審查的重點內(nèi)容。（4）順序是否合法。程序是由若干個步驟按照一定的順序依次進行的過程，是不可顛倒的，否則將導致結果的無效。因此，應審查決策主體是否違反重大行政決策的順序規(guī)則，以確保重大行政決策合法有效。

第三，內(nèi)容方面。合法性審查的目標是判斷重大行政決策合法與否，不包含合理性、可行性的判斷，因此對決策內(nèi)容的審查主要從三方面進行：（1）法律依據(jù)是否合法有效。由于目前我國的法律規(guī)范存在層級較多、內(nèi)容交叉甚至違法無效等問題，因此要對重大行政決策所依據(jù)的法律規(guī)范是否合法有效以及適用是否正確進行審查。（2）決策內(nèi)容是否符合現(xiàn)行的法律規(guī)范。即審查重大行政決策內(nèi)容是否與現(xiàn)行的法律規(guī)定相抵觸、是否違反法律的禁止性規(guī)定。（3）決策內(nèi)容是否明確。重大行政決策作為一種重要的行政行為，其內(nèi)容的明確與否直接影響決策執(zhí)行的效力，因此需對重大行政決策中的管理措施、權益分配、損益情況等內(nèi)容是否明確進行審查。

3.明確審查意見內(nèi)容，強化法律效力

審查意見作為行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查程序終結后得出的具有法律意義的評論性文件，其規(guī)范性及效力性問題直接影響合法性審查程序在重大行政決策過程中的地位和作用。因此，為保證合法性審查程序的實效功用，現(xiàn)提出以下三點建議：

第一，統(tǒng)一規(guī)范審查意見，并科學、明確界定意見的內(nèi)容和形式。面對各地審查意見規(guī)定雜亂無章的現(xiàn)狀，應在《重大行政決策程序條例》中對審查意見作出統(tǒng)一規(guī)定。對于審查意見的內(nèi)容，應明確規(guī)定其包括五個方面：（1）所審查的重大行政決策的名稱、類別；（2）對重大行政決策的合法性判斷，即根據(jù)審查標準對決策是否合法進行分析評價，但不包括合理性、可行性判斷；（3）判斷的依據(jù)和理由，既包括事實依據(jù)和理由，也包括法律依據(jù)和理由；（4）處理意見及修改建議，即結合對重大行政決策的合法性判斷，提出支持或駁回的意見，并且對能通過調(diào)整方案達到合法性要求的決策，提出修改建議；（5）其他需要予以說明的內(nèi)容。而審查意見的形式其實是對意見內(nèi)容的固定化，應分為以下四種：（1）支持型意見，即重大行政決策的權限、程序、內(nèi)容均符合法律要求的，支持其提交審議；（2）修改型意見，即重大行政決策存在合法性瑕疵且能通過修改進行補正的，對其提出修改建議并提交審議；（3）退回型意見，即重大行政決策存在合法性瑕疵但無法提出修改建議的，將其退回給決策承辦單位進行補正修改；（4）否定型意見，即重大行政決策嚴重違法的，作出不予提交審議的意見。

第二，強化審查意見的法律效力。審查意見作為對重大行政決策合法與否的評價性文件，其目的在于對決策行為進行監(jiān)督，防止行政權力的濫用，因此其法律效力體現(xiàn)為對重大行政決策的約束力。從當前的規(guī)定來看，只是將審查意見視為“重要依據(jù)”或“參考性意見”，由決策機關等主體決定意見的采納與否，使得審查意見的法律效力被架空，如同一紙空文，大大削弱了審查意見對重大行政決策的約束力。因此，應明確規(guī)定審查意見是作出重大行政決策的“依據(jù)”，并剝奪決策機關等主體對審查意見的采納權。對于合法性審查結束后提出退回型意見和否定型意見的（即未通過合法性審查），一律不得提交集體會議討論，且決策機關不得擅自作出重大行政決策的決定。

第三，依法公開審查意見。我國《政府信息公開條例》明確規(guī)定“除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息外，行政機關應主動公開政府相關信息”。重大行政決策作為政府行政管理活動的重要內(nèi)容，其涉及公共利益與個人利益的調(diào)整，與人民群眾的日常生活息息相關，因此必須依法進行公開。而重大行政決策的信息公開不僅包括決策結果的公開，還應包括決策過程、決策依據(jù)的公開透明。因此，合法性審查意見作為重大行政決策的依據(jù)之一，必須依法公開，接受公眾的監(jiān)督，而且應由決策主體通過政府公報、電視、網(wǎng)絡、報刊等便于公眾知曉的途徑主動公開。

4.完善責任追究機制

雖然我國現(xiàn)行法律規(guī)范性文件已對行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制的法律地位作出了規(guī)定，即是重大行政決策的必經(jīng)程序。但法律地位的高低依賴于法律效力的強弱，而“法律效力直接來源于國家強制力”，即具體表現(xiàn)為違反法律規(guī)定應承擔的法律責任。由此可知，合法性審查制度的法律效力需要相應的責任追究機制來保障，若沒有強有力的責任追究機制作為后盾支撐，則合法性審查制度將形同虛設，喪失應有的法定效力。然而，當前行政決策責任追究機制尚不健全，依然存在諸多問題。因此，為維護合法性審查制度在重大行政決策中的法律地位及價值，增強其法律效力，應完善相應的責任追究機制，對違反合法性審查程序的行為主體進行法律上的懲罰。

首先，制定具有權威性的、統(tǒng)一的行政決策責任追究專項規(guī)范。早在國務院發(fā)布的《加強市縣政府依法行政的決定》和《加強法治政府建設的意見》這兩個文件中就已明確要求建立行政決策責任追究制度，只是至今針對該制度的專項規(guī)定都較少，且法律層級較低、缺乏權威性和約束力。因此，應由中央制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，各地再根據(jù)實際情況規(guī)定具體細則，以避免全國各地追究行政決策責任過程中的混亂現(xiàn)狀。其次，責任承擔主體應規(guī)定為具有決策權的工作人員，既包括決策承辦人，也包括決策審核人和批準人。因為從重大行政決策的過程來看，具體行使決策權力的都是行政機關的工作人員，規(guī)范行政機關依法決策歸根到底是在規(guī)范每一個具有決策權的工作人員的行為，讓其能嚴格遵守法律規(guī)定，在法律法規(guī)規(guī)定的授權范圍內(nèi)依照法定程序行使決策權。而具有決策權的工作人員不只是有決策權的實際承辦人，審核人和批準人對重大行政決策的審核、批準活動，實際上也屬于決策權力的延伸范疇。因此，需要進行責任追究的對象為所有擁有決策權的工作人員。最后，明確責任追究的范圍。程序的作用在于“對各種主張和選擇可能性進行過濾，找出最適當?shù)呐袛嗪妥罴训臎Q定方案，既排除決定者的恣意，又保留合理的裁量余地”。具體就合法性審查程序而言，如果把造成決策失誤或重大損失作為追究違反合法性審查程序責任的前提條件，將使得違法但尚未造成嚴重后果的決策行為逃脫法律的約束。從而導致合法性審查程序得不到嚴格遵守，削弱其在重大行政決策過程中的作用，而且程序的瑕疵也將導致重大行政決策飽受公眾關于其合法性的質疑。因此，應明確規(guī)定凡是違反合法性審查程序的行為均屬于責任追究的范圍，而不應把違法行為的程度及造成的損失作為附加條件。

在我國依法治國基本方略全面推進的時代背景下，重大行政決策的合法性對于法治政府的建設來說尤為重要，因此建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制勢在必行?！奥仿湫捱h兮”。在我國法治建設的漫長道路上，行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查制度是不可能一蹴而就的，需要在理論研究不斷深入與實踐經(jīng)驗不斷累積的基礎上，逐漸加以完善，形成系統(tǒng)、完備的有效制度。因此，我國的行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查制度的建設路程仍然任重而道遠。