當前農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀分析
——基于豫北五村的調(diào)查＊

朱海濤

（河南機電高等?？茖W校社科部，河南新鄉(xiāng)453000）

當前農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀分析
——基于豫北五村的調(diào)查＊

朱海濤

（河南機電高等專科學校社科部，河南新鄉(xiāng)453000）

在深入分析調(diào)查數(shù)據(jù)與資料的基礎(chǔ)上，我們勾勒出當前農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的基本現(xiàn)狀。作為農(nóng)村基層民主建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，民主選舉轟轟烈烈，但存在賄選的頑疾；民主決策是村民自治的關(guān)鍵，當前核心任務(wù)是把“一事一議”落實辦好；民主管理要做到依法建制，以制治村，別讓“村規(guī)民約”只停留在墻上；民主監(jiān)督則應(yīng)把公開、細化、規(guī)范作為努力方向。

農(nóng)村；基層民主；村民自治；四個民主

在廣大農(nóng)村，農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法進行自我管理、自我服務(wù)和自我教育的主要形式是村民自治。而“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治法定和實踐的基本內(nèi)容。自《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布二十多年來，我國的基層民主政治建設(shè)取得了較大成就。一方面，基層群眾性自治組織在民主選舉、民主管理等方面做法不斷成熟，民主程序和制度日趨規(guī)范；另一方面，基層政權(quán)在政務(wù)公開、自治形式等方面有不少探索和創(chuàng)新。如近幾年在廣東省云浮市、福建省海滄區(qū)、湖北省秭歸縣等地開展了以村民小組為基本單位的自治改革創(chuàng)新實踐（簡稱組民自治），以探索村民自治更有效的實現(xiàn)形式。但是從社會主義民主的發(fā)展要求和具體的基層工作實踐來看，仍有不少問題亟須研究和解決。那么，當前我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀如何，還存在哪些突出的矛盾與問題，怎樣進一步推進農(nóng)村基層民主的發(fā)展？

基于對上述現(xiàn)象的關(guān)注，我們決定選取豫北地區(qū)具有典型代表性的五個村為調(diào)查樣本。這五個村分別是延津縣的Y村和D村、新鄉(xiāng)縣的H村和F村以及輝縣的Z村①。Y村和D村臨近新鄉(xiāng)市開發(fā)區(qū)，人口流動較大，工商業(yè)發(fā)達；H村是鎮(zhèn)政府所在村，人口將近6000人，屬于我們通常所說的不好治理的大村，且村黨支部書記和村主任的職務(wù)由一人兼任；F村是一個單姓村，F(xiàn)姓占該村人口的90%以上，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達；Z村地理位置較偏僻，主要以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)為主要收入，經(jīng)濟相對落后。調(diào)查樣本的典型性為我們更全面地掌握實際情況奠定了基礎(chǔ)。在研究方法上，本研究試圖把規(guī)范研究和實證研究結(jié)合起來。在調(diào)查過程中，在問卷調(diào)查的同時配以大量的田野訪談，以求獲得第一手可靠而翔實的資料。本次調(diào)查于2014年7—8月間進行，問卷調(diào)查采取隨機的方法，共發(fā)出問卷500份，收回有效樣本466份。本文試圖在深入分析部分調(diào)查數(shù)據(jù)與資料的基礎(chǔ)上，粗線條地勾勒出當前農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀。

1 民主選舉：轟轟烈烈中帶著賄選的頑疾

民主的真諦在于人民統(tǒng)治，即管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力歸屬于全體人民。但權(quán)力屬于人民并不意味著人民中的每一分子都直接行使權(quán)力，而是指執(zhí)掌和行使權(quán)力的人必須經(jīng)過人民選舉產(chǎn)生，權(quán)力的運作必須體現(xiàn)人民的意志。選舉雖不是民主的全部，卻是民主的最直接體現(xiàn)。正如熊彼特所說，“民主是一種政治方法”，而“民主方法就是那種為做出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票而取得做決定的權(quán)力”。［1］395－396沒有民主選舉，沒有人民的選擇，就無所謂民主。村民自治是人民群眾直接管理本村事務(wù)的一種民主形式，民主選舉可以說是農(nóng)村基層民主建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。

在我們的問卷調(diào)查中，特意通過測試農(nóng)民對村干部應(yīng)如何產(chǎn)生的看法來了解他們的民主價值意識。在回答“你認為村干部應(yīng)如何產(chǎn)生”時，57.4%的被訪者認為“由村民選舉產(chǎn)生”；23.6%選擇“上級定好候選人，由村民投票”；11.1%選擇“直接由上級任命”；7.8%選擇“上級確定考察對象，征求群眾意見，然后由上級決定”。這說明經(jīng)過連續(xù)幾屆的村委會選舉，村干部應(yīng)由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的民主價值意識已經(jīng)在農(nóng)民心中扎根。

在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民一般愿意積極參與村委會選舉，只要有可能，也會爭取當選村民代表，更愿意當村干部。在問及“您是否愿意擔任村干部”時，有超過79.8%的人選擇了“愿意”，而其主要原因是當干部工資福利好，地位高。對于當村民代表，61.7%的農(nóng)民選擇了“在可能的情況下愿意”和“當也無妨”的態(tài)度。

在競選的過程中，有部分參選者通過不正當手段獲取選票，對此問題，村民們態(tài)度各異。選擇“在現(xiàn)在的市場經(jīng)濟條件下，這很正?！钡霓r(nóng)民占調(diào)查總數(shù)的22.7%，認為“這也是一種腐敗，是不正之風的一種反映”的達到50.9%，而還有19.2%的農(nóng)民認為“無所謂，和我沒關(guān)系”，這說明超過一半的農(nóng)民認為請客送禮拉選票行為是不正當手段競爭，應(yīng)予以抵制。

在問及“對最近一次選舉結(jié)果是否表示滿意”時，有46.7%的被訪者表示“滿意”，23.8%的被訪者表示“不滿意”，還有29.5%的被訪者表示“無所謂”。如果將后兩項相加，可知高達近53.3%的農(nóng)民對選舉結(jié)果持消極的態(tài)度。

20世紀90年代，特別是《村民委員會組織法》正式實施以來，各地的村委會民主選舉工作取得了顯著成效。村級民主選舉普遍依法按程序操作，初步走上制度化、規(guī)范化的軌道。在選舉中，基本上能做到由村民會議或村民小組直接推選村民選舉委員會、村民直接提名候選人、村民直接參加投票選舉活動，村民的推選權(quán)、選民登記權(quán)、提名權(quán)、投票權(quán)得到落實。但為什么仍有相當多的農(nóng)民對選舉結(jié)果不滿意哪？在與村民面對面的訪談中我們發(fā)現(xiàn)，村民最不滿，反映最強烈的就是賄選。

賄選現(xiàn)象之所以大量出現(xiàn)的根本原因在于選舉的過程即為政治資源重新配置的過程。誰在選舉中獲勝就意味著獲得了公共權(quán)力，進而掌握了經(jīng)濟資源的控制權(quán)。對賄選者來說，賄選是為了上臺，上臺則為了加培收回“投資”。在這一過程中，賄選者是十足的精于算計的“經(jīng)濟人”。賄選的危害是巨大的，對基層民主能否真正實現(xiàn)提出了嚴重的挑戰(zhàn)。

賄選現(xiàn)象在有些地方已成為公開的秘密，但是調(diào)查手段和處理方式在法律上都是盲區(qū)。雖然導(dǎo)致賄選發(fā)生的原因很多，但缺乏有效的法治懲治措施是最關(guān)鍵的。目前，對于賄選的相關(guān)界定缺乏可操作性，實際執(zhí)行困難很大。例如，請吃喝、發(fā)香煙、糖酒等物品算不算賄選，法律沒有明文規(guī)定；由誰來負責查處村委會選舉中的賄選也沒有明確的規(guī)定。因此，筆者認為當前最緊迫的工作就是要盡快完善和修改相關(guān)法律。明確競選規(guī)則，以便于確定哪些行為是允許的，哪些行為是不合理的，甚至是違法的。給群眾以明確的判斷標準，以利于監(jiān)督候選人的拉票行為，從而為營造良好的選舉文化打下基礎(chǔ)。民主選舉要想健康發(fā)展，賄選這個頑疾是必須逐步祛除的。

2 民主決策：將“一事一議”落實辦好是關(guān)鍵

村民自治組織根據(jù)民主自治原則進行決策，處理村級事務(wù)，是村民自治區(qū)別于國家管理的重要標志之一。村民對村級事務(wù)的決定權(quán)，是村民自治權(quán)的集中體現(xiàn)，也是村民自治的關(guān)鍵。凡是直接涉及村民利益的重要事項，如村集體經(jīng)濟所得收益的使用、村辦公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案、宅基地使用方案、村民承包經(jīng)營方案、集體經(jīng)濟項目承包方案等，村民委員會都必須提請村民會議討論決定，方可辦理。村民會議是村民民主議事和決策的法定形式，由本村十八周歲以上的村民組成，是本村成員最多、范圍最大的組織。這就決定了它能最廣泛最直接地表達村民的利益、意志和愿望，因而也是徹底的直接民主形式。

從實踐看，由于村民全體會議人數(shù)一般比較多，不但難以共同議事，而且組織召集也有一定困難。為解決這一問題，村民代表會議制度應(yīng)運而生，即由村民按每五戶至十戶推選一名代表，或者由各村民小組推選若干代表組成村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表會議在村級治理中的重要作用，早已為學術(shù)界所認識，徐勇認為：“相對村民而言，村民代表一般素質(zhì)較高或社會影響較大。在農(nóng)民的政治文化素質(zhì)普遍較低的背景下，村民代表會議在村民自治中的實際影響和作用較大?！笨梢哉J為，村民代表會議是實現(xiàn)村民直接民主的橋梁，有助于克服直接民主的形式化和決策的簡單化，提高村民會議的議政水平，減少決策失誤，是符合我國農(nóng)村實際的一種議事形式。

通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分村民比較關(guān)心村中的大事，也愿意參與到關(guān)系自身利益的村務(wù)決策中去。其中20.3%的農(nóng)民認為村中事務(wù)應(yīng)是“干部的事”，累計75.8%的農(nóng)民認為是“大家的事”或“自己的事”及“與自己有關(guān)的事”，僅有3.9%的人認為“與自己無關(guān)”。

本次重點調(diào)查的5個行政村全部建立了村民代表會議，村民代表會議建立后也基本能有效運作，初步形成相應(yīng)的決策機制。以村民代表會議決策機制運行比較好的F村為例，2012年初，村委會干部決定引進村外資金在本村建立一個中等規(guī)模的化工廠。但由于F村化工企業(yè)較多，污染嚴重，此事項在經(jīng)村民代表會議討論決定時，遭到了部分村民代表的強烈反對，結(jié)果建廠計劃不得不被擱淺?？梢姡迕翊頃h在村莊重大事務(wù)的決策過程中起著舉足輕重的作用。村級民主決策機制的建立，既體現(xiàn)了農(nóng)民群眾的當家做主，又防止了決策失誤，從而有力地促進了本村各項事業(yè)的發(fā)展。

但在訪談中，也有部分村民反映本村的“一事一議”制度不能令人滿意。“一事一議”供給農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村稅費改革或取消后，村級范圍內(nèi)每件公益性建設(shè)事業(yè)的籌資籌勞，必須遵循量力而行、群眾受益、民主決策、定向使用、財務(wù)公開的原則，由村民大會或村民代表大會民主討論決定，由村民委員會負責管理使用的農(nóng)村公共產(chǎn)品分配方式。從實踐看，“一事一議”制度目前存在的問題主要有以下幾個方面：一是有的村以人口流動大，無法召開全體村民代表大會為名，很少甚至不召開村民會議來討論本村公共品的供給，致使鄉(xiāng)村道路建設(shè)、灌溉設(shè)施建設(shè)等無人問津；二是即使有時進行“一事一議”，但縱橫交錯的利益結(jié)構(gòu)，造成議而無果或果而不行；三是“一事一議”制度本身還存在一定的缺陷。如為了防止農(nóng)民負擔反彈，國家在“一事一議”方面有諸多的文件和詳細規(guī)定，但有些規(guī)定過細，沒有考慮地區(qū)差異，不盡合理?！耙皇乱蛔h”一般只能應(yīng)付村莊建設(shè)的小額開支，對如鄉(xiāng)村道路硬化、興修水利等大額的開支則有困難。當然由于“一事一議”還是一項新制度，需要我們在實踐中不斷摸索并使之逐漸完善。

3 民主管理：別讓“村規(guī)民約”只停留在墻上

建立在全體村民共同參與基礎(chǔ)上的民主管理是村民自治的核心。民主管理要做到依法建制，以制治村，即村民群眾根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，制定本村的章程和規(guī)則，建立各種村級管理制度，然后以制度進行治理，實行村級的規(guī)范化管理。

從調(diào)查情況看，各村都形成了一套較完備的行為規(guī)范，主要體現(xiàn)在《村民自治章程》和《村規(guī)民約》中。《村民自治章程》是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的綜合性章程，其中有關(guān)村民組織、村務(wù)管理、社會秩序的規(guī)定，具有很強的針對性和可操作性，被稱為村中的“小憲法”。

村民了解并按《村規(guī)民約》行事是民主管理的基礎(chǔ)。問卷調(diào)查顯示，“對《村規(guī)民約》的了解情況”，有8.7%的農(nóng)民“很熟悉”，有11.1%“熟悉”，有36%“知道一點”，有44.2%的農(nóng)民“不知道”。也就是說，有將近80.2%的村民幾乎不了解直接關(guān)乎自己民主管理權(quán)限實現(xiàn)與否的《村規(guī)民約》。在我們的走訪中發(fā)現(xiàn)，雖然各村都按上級政府的要求，制定了本村的《村規(guī)民約》，但這些管理規(guī)范基本上只是“停留在墻上”，尚沒有化作村民進行民主管理的實際行為規(guī)范。一些村民甚至直言不諱地說：“這些規(guī)定都是為了應(yīng)付上級檢查用的，實際上不管用，誰信這些條條框框。”

在問及“實行村民自治前后，村務(wù)管理和農(nóng)村發(fā)展的狀況”時，有45.6%的回答“有好轉(zhuǎn)”，有8.6%回答“更壞了”，45.8%選擇“沒有變化”。可見，有半數(shù)以上的村民對制定村規(guī)民約后，村委會的民主管理持否定態(tài)度。

《村規(guī)民約》是實現(xiàn)村民民主管理的關(guān)鍵。如果《村規(guī)民約》只是僅停留在制度層面，村莊的大小事務(wù)仍是幾名村干部根據(jù)自己的喜好說了算，那么，依法治國的基本方略在中國的廣大農(nóng)村就會落空，村民的民主管理權(quán)利也會落空。因此，今后在加強法治宣傳的同時，要通過具體的政策措施確保村民民主管理權(quán)利的實現(xiàn)。當然，村民民主監(jiān)督權(quán)的順利實現(xiàn)是做好這一工作的必備條件。

4 民主監(jiān)督：公開、細化、規(guī)范是努力方向

1990年，前全國人大常委會委員長彭真就農(nóng)村基層管理發(fā)表意見說：“在基層，有人管農(nóng)民，但群眾怎樣管干部，怎么管鄉(xiāng)政府，沒有規(guī)定，民主不完備，要徹底解決這個問題。要加強民主管理，要搞法制監(jiān)督?！比魏喂矙?quán)力如果得不到必要的制約和監(jiān)督，都有可能蛻變?yōu)闉樯贁?shù)人謀取私利的工具。

村務(wù)公開是村級民主監(jiān)督的主要形式。從調(diào)查情況看，各個村子都能通過村里的村務(wù)公開欄公開村務(wù)。村務(wù)公開大致在三方面初見成效：一是政務(wù)公開。主要涉及黨的方針政策，國家的法律法規(guī)和政策規(guī)定，以及當?shù)氐拇逡?guī)民約。二是事務(wù)公開。主要涉及村莊日常管理，如生產(chǎn)資料分配、村辦企業(yè)項目、工程投標、經(jīng)濟承包合同、建房審批、宅基地分配、計劃生育指標分配等。三是財務(wù)公開。主要涉及村干部應(yīng)該享受的誤工補貼、村集體經(jīng)濟所得收入的使用、村辦公益事業(yè)農(nóng)民負擔經(jīng)費的使用、救災(zāi)款物的發(fā)放等。村務(wù)公開的重點是財務(wù)公開，這是群眾最關(guān)心的問題。

在問及農(nóng)民“是否經(jīng)常去看村里的村務(wù)公開欄”時，有16.5%選擇“經(jīng)常去”；34.2%選擇“偶爾去”；34.4%選擇“沒興趣”；14.8%選擇“不知道有沒有公開欄”。至于少數(shù)參觀“公開欄”者，其中多數(shù)是為了了解情況，少數(shù)是為了監(jiān)督村干部，還有極少數(shù)是為了消磨時間。

對村莊公共問題的關(guān)注程度和監(jiān)督意識，是衡量農(nóng)民監(jiān)督意識的重要指標。當問到“如果您覺得村委會選舉過程和結(jié)果有嚴重問題，您會和其他人上訪嗎”這一問題時，32.6%選擇了“可能會”；35.2%選擇“不會”；還有32.1%選擇“不清楚”。針對“假如您偶然發(fā)現(xiàn)村干部貪污公款、侵害村民的利益，您最可能的做法是什么”這一問題，選擇“假裝什么都沒看見”者占9.4%；選擇“心里覺得很憤慨，但還是不管這事”者占39.1%；選擇“到上級有關(guān)部門上訪反映”和“打電話舉報或向報社、電臺反映”者占39.8%；還有2人選擇了“張貼大字報”的形式?？梢姡瑢κ玛P(guān)集體利益的違法行為，近半數(shù)農(nóng)民選擇了冷漠和回避。這種“得人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的個人主義處世態(tài)度和對鄉(xiāng)村公共利益的漠不關(guān)心，加劇了鄉(xiāng)村社會的分裂和沖突，促使鄉(xiāng)村成為馬克思所說的“馬鈴薯”式的社會。

村務(wù)公開制度本來是農(nóng)民最受歡迎的制度，但是，由于宏觀環(huán)境和技術(shù)的原因，人們往往很難對村務(wù)進行有效的監(jiān)督。不少地方的村務(wù)公開不同程度地存在著公開程序不規(guī)范，公開時間不及時，公開內(nèi)容欠明細等問題。究其原因，首先是村干部認識不到位，行動上有差距。一是“怕”，怕如實公開了，群眾有意見，會捅出“簍子”，甚至引起“亂子”；二是“煩”，不愿公開。有些村干部認為只要自己身子正，心中無“鬼”，公開不公開一個樣；有的村認為村務(wù)公開的內(nèi)容多、條目細、程序繁、工作量大，搞幾次意思意思就行了，不必花精力長期堅持。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村務(wù)公開指導(dǎo)監(jiān)督不力。有時中心工作忙顧不上，有時則認為這項工作已開展起來了，制度也健全了，沒有必要再像剛開始那樣跟蹤督查了，致使村務(wù)公開工作滑坡，質(zhì)量不高。

村務(wù)公開往往成為一種形式，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這就大大挫傷了人們的監(jiān)督意識。農(nóng)民對村務(wù)公開欄的關(guān)注程度不高，并不意味著農(nóng)民沒有監(jiān)督意識，而主要是由于村務(wù)公開制度及其村務(wù)管理制度不健全的緣故。下一步健全民主監(jiān)督制度，應(yīng)該在公開內(nèi)容的針對性、公開程序的規(guī)范化、公開監(jiān)督的嚴肅性和責任性方面下功夫，從而讓農(nóng)民的民主監(jiān)督權(quán)利真正落到實處。

總之，村民自治作為一種制度已運行了30多年，但從整個中國政治文明發(fā)展的歷史化進程來看，它還是一個新生事物。它雖然在一定程度上激發(fā)了村民參與選舉、決策、管理及監(jiān)督的熱情，村民的民主意識得到了提高，農(nóng)村基層民主建設(shè)有了一定的規(guī)模和基礎(chǔ)，但從其現(xiàn)狀來看它還很不完善，甚至到了發(fā)展的瓶頸狀態(tài)，存在著許多亟待解決的問題?？墒?，沒有村民自治，就沒有農(nóng)村基層民主，沒有基層民主，就不可能有社會主義民主政治。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，農(nóng)民政治素質(zhì)的提高和政治參與能力的增強，村民自治一定會更加法制化、程序化、規(guī)范化。中國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)也將為中國的社會主義民主政治建設(shè)做出新的開創(chuàng)性的貢獻。

（責任編輯 楊文忠）

［1］熊彼特.資本主義、社會主義與民主［M］.北京：商務(wù)印書館，1998.

［2］徐勇.中國農(nóng)村村民自治［M］.武漢：華中師范大學出版社，1997.

［3］李學舉.中國城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作研究［M］.北京：中國社會出版社，1994.

The Situation Analysis of Grass－roots Democracy Building in Countryside Presently——The Investigate about Five Villages＇in the Northern Part of Henan

ZHU Hai－tao

（Henan Mechanical and Electrical Engineering College，Xinxiang 453000，China）

On the basis of analyzing the survey data，We outline the current situation of rural grassroots democracy.As a core part of rural grass－roots democracy，the democratic elections conducts vigorous，but there is a serious problem of bribery.The democratic decision－making is the key to villagers＇autonomy，the key thing is to implement the“do one thing need to discuss once”.The democratic management should be formed according to the law，do not let"pacts"only stay on the wall；The democratic supervision should attach importance to the openness，refinement and the specification

countryside；grass－roots democracy；villagers autonomy；four democracy

D62

A

1008－2093（2015）01－0052－04

2014－10－15

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中農(nóng)民政治素質(zhì)問題研究”（2013BZZ004）

朱海濤（1981－），男，河南新鄉(xiāng)人，講師，政治學碩士，主要從事基層政治研究。

①按照學術(shù)慣例，我們以英文字母來稱謂各村。