論實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政機(jī)制

□文/張夢(mèng)樂(lè)

（首都師范大學(xué)管理學(xué)院 北京）

一、基本公共服務(wù)均等化的提出

（一）基本公共服務(wù)均等化的概念及發(fā)展沿革?；竟卜?wù)是指與民生問(wèn)題相密切關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)，最初是由德國(guó)社會(huì)政治政策學(xué)派代表瓦格納提出并作為政府財(cái)政支出的重要部分。在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展階段，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵被多次提及，進(jìn)入公眾視線。

中共十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出：“健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入”。在十七大報(bào)告中提出，縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)。圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“十二五”戰(zhàn)略規(guī)劃中明確提出把推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為重大政策導(dǎo)向。把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，完善公共財(cái)政制度，提高政府保障能力，建立健全符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間人民生活水平和公共服務(wù)差距。

（二）推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的必要性。作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，在現(xiàn)當(dāng)代我國(guó)面臨嚴(yán)峻國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境和國(guó)際背景挑戰(zhàn)下，深入推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是加快社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然選擇。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化具有重要戰(zhàn)略意義和必然選擇性。

1、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有利于增進(jìn)社會(huì)和諧，保障社會(huì)安定。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入貫徹，社會(huì)主義現(xiàn)階段人們的需求已經(jīng)由滿足溫飽的生存性轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在要求發(fā)展性，對(duì)于義務(wù)教育、基本社會(huì)保障此類(lèi)民生服務(wù)的關(guān)注度普遍升高，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是縮減社會(huì)成員收入差距及地區(qū)差異，促進(jìn)社會(huì)公平與正義的重要途徑，是社會(huì)安定和諧的有力武器。

2、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有利于體現(xiàn)“以人為本”，優(yōu)化政府職能。現(xiàn)階段我國(guó)各地區(qū)間人員流動(dòng)緩慢，地區(qū)差異及城鄉(xiāng)二元格局在很長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)一直造成公共服務(wù)供給的異化，促進(jìn)社會(huì)資源合理優(yōu)化配置是實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家發(fā)展的重要選擇，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)有利于充分調(diào)動(dòng)政府與市場(chǎng)的兩只手，完善政府關(guān)于行政供給和服務(wù)型政府的重要目標(biāo)，加大關(guān)于對(duì)公眾需求的關(guān)注?；竟卜?wù)均等化的推進(jìn)，能夠有效緩解公眾和社會(huì)對(duì)政府的輿論壓力，完善政府關(guān)于實(shí)現(xiàn)“以人為本”戰(zhàn)略決策的職能，提高政府對(duì)于社會(huì)發(fā)展的全面深入貢獻(xiàn)。

3、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)存社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要方式尚未徹底轉(zhuǎn)變由“投資、消費(fèi)、出口”拉動(dòng)，較大程度上仍舊依賴(lài)于國(guó)際市場(chǎng)，在國(guó)內(nèi)關(guān)于住房、醫(yī)療、教育等項(xiàng)基礎(chǔ)服務(wù)的支出占了人們支出的主要部分，居民的消費(fèi)意愿和消費(fèi)需求低下。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的重要組成，有利于安定居民消費(fèi)情緒，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要依據(jù)。

二、基于包容性視角下的公共財(cái)政與基本公共服務(wù)均等化的邏輯關(guān)系

（一）包容性增長(zhǎng)的概念內(nèi)涵。包容性增長(zhǎng)這一概念在2003年世界銀行政策報(bào)告《全球化增長(zhǎng)與貧困（建設(shè)一個(gè)包容性的世界經(jīng)濟(jì)）》中首次提及。在2004年亞洲開(kāi)發(fā)銀行《在亞洲發(fā)展中國(guó)家持續(xù)性減少貧困的包容性增長(zhǎng)：基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的強(qiáng)化角色》報(bào)告中初步界定。2007年由亞洲開(kāi)發(fā)銀行在《亞洲發(fā)展展望》中正式提出，旨在解決亞洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。2009年亞太經(jīng)合組織會(huì)議上胡錦濤提出“統(tǒng)籌兼顧，倡導(dǎo)包容性增長(zhǎng)”。2010年第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開(kāi)發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，胡錦濤再次發(fā)表題為《深化交流合作實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)》的致辭?！皩?shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，根本目的是讓經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有國(guó)家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

（二）包容性增長(zhǎng)理念下公共財(cái)政與基本公共服務(wù)均等化的相互關(guān)系。作為一項(xiàng)社會(huì)政策，基本公共服務(wù)更多的是解決關(guān)乎廣大社會(huì)成員生存和發(fā)展問(wèn)題的保障性兜底產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)于公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，財(cái)政起到了物質(zhì)上的極端重要性，完善財(cái)政政策和制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的創(chuàng)新目標(biāo)。

1、基本公共服務(wù)均等化為實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的公平性提供了外部環(huán)境。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政的主要目標(biāo)和發(fā)展趨勢(shì)是通過(guò)完善財(cái)政收支，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行有效分配。公共財(cái)政政策作為滿足公共需要的非營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)政策，是政府追求公共利益的體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政需要良好的社會(huì)環(huán)境，只有保證公平性的外部環(huán)境，才能為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供更為優(yōu)質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化為保障公共財(cái)政向公共需要和公共服務(wù)傾斜提供了必備環(huán)境，能夠維護(hù)公共財(cái)政更有效地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目的。

2、公共財(cái)政為基本公共服務(wù)均等化提供財(cái)政上的保障性資源。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和不斷完善，單純依靠市場(chǎng)的作用已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)上廣泛成員的普遍社會(huì)需求，基本公共服務(wù)作為具有基礎(chǔ)性、普惠性、公平性的最基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品，需要充分依據(jù)政府的宏觀調(diào)控重要手段，幫助廣大社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)由生存性到發(fā)展性的轉(zhuǎn)變，而這一步驟的實(shí)施則需要發(fā)揮公共財(cái)政的作用。作為服務(wù)社會(huì)的重要手段，財(cái)政政策能夠有效地解決公共需求、調(diào)整區(qū)域差異、增加服務(wù)投入、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付，控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展流向，從而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，更好地推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化目標(biāo)。

3、基本公共服務(wù)均等化依靠財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。基本公共服務(wù)均等化在基本民生服務(wù)、公共事業(yè)服務(wù)及各項(xiàng)公益服務(wù)等方面都需要政府經(jīng)濟(jì)、財(cái)政方面的支持，財(cái)政政策的有效性和可實(shí)現(xiàn)性在很大程度上制約了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，決定了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度。完善健全的公共財(cái)政政策能夠更好地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化重視民生、以人為本的重要理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)公平正義目的的實(shí)現(xiàn)。

三、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政改革機(jī)制

（一）公共財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)均等化的影響分析

1、財(cái)政收入角度。近年來(lái)，鑒于中央部委著力推進(jìn)的公共服務(wù)改革事業(yè)，權(quán)力和事務(wù)普遍下放。但部分地方政府能力有限，在很大程度上財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，較多的致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大稅收來(lái)源，滿足本地區(qū)整體發(fā)展的經(jīng)濟(jì)壓力十分沉重，公共服務(wù)于地方政府的財(cái)政能力不對(duì)稱(chēng)，相對(duì)于公共服務(wù)的供給能力則更顯不足，難以滿足本地區(qū)基本公共服務(wù)的需求。

2、財(cái)政支出角度。在財(cái)政支出方面，國(guó)家在財(cái)政收入穩(wěn)步增加的基礎(chǔ)上，調(diào)整和優(yōu)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、在農(nóng)業(yè)方面?zhèn)戎赜谥мr(nóng)惠農(nóng)。在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、醫(yī)藥流通等方面推進(jìn)體制改革，確保了財(cái)政對(duì)于低收入群體和困難群眾的傾斜。但是，盡管財(cái)政支出數(shù)額巨大，政策傾向性加大加寬，我國(guó)基本公共服務(wù)支出占財(cái)政總支出的比重仍舊較低，財(cái)政職能的缺位現(xiàn)象依然嚴(yán)重，不同領(lǐng)域?qū)τ诨竟卜?wù)的需求難以達(dá)到。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面，人均醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用在城鄉(xiāng)兩部門(mén)支出差距明顯；義務(wù)教育方面的補(bǔ)助支出雖有增加，但仍需要財(cái)政投入彌補(bǔ)地區(qū)間的重大差距；對(duì)于工業(yè)污染治理等方面的基礎(chǔ)公共服務(wù)支出也缺失合理性和財(cái)政上的傾斜。

3、財(cái)政體制角度。從整個(gè)財(cái)政的體制來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制屬于公共事務(wù)的服務(wù)按照行政區(qū)劃層層下放，對(duì)于公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，地方政府作為實(shí)施權(quán)利的一方主體，需要掌握和控制整個(gè)地方事務(wù)，做好資源優(yōu)化配置和保障均等化的實(shí)現(xiàn)，但是由于財(cái)政廣泛集中于中央，地方政府有限的財(cái)力難以承擔(dān)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重任，相對(duì)貧困的地方政府甚至難以完成基本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而在現(xiàn)有財(cái)政體制下難以發(fā)揮財(cái)政作用維護(hù)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

（二）完善實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政制度

1、明確政府職權(quán)劃分，促進(jìn)事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配，深化財(cái)政體制改革，增強(qiáng)包容性基本公共服務(wù)的能力。在財(cái)政職權(quán)方面，各級(jí)政府之間的財(cái)力分配并不規(guī)范，地方政府財(cái)權(quán)不足，區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的供給狀況堪憂。中央政府應(yīng)按照公共性、市場(chǎng)化和引導(dǎo)性原則，進(jìn)一步明確政府支出范圍，依法規(guī)范中央和地方政府的支出責(zé)任，適當(dāng)調(diào)整中央和地方的收入劃分。下放財(cái)權(quán)調(diào)動(dòng)地方政府增收節(jié)支的積極性，充分實(shí)行和利用宏觀調(diào)控，確保地方政府的財(cái)政權(quán)力與財(cái)政責(zé)任對(duì)等，擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)，合理配置中央與地方的財(cái)力結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，引導(dǎo)地方政府將公共資源合理配置到基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

2、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在增加國(guó)民收入的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的投入總量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，強(qiáng)大的財(cái)力是保障基本公共服務(wù)支出的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適當(dāng)增長(zhǎng)速度，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過(guò)快或經(jīng)濟(jì)遲滯發(fā)展。通過(guò)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，把發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，把它們培育成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力和財(cái)政收入的主要來(lái)源，確保財(cái)政蛋糕的做大做好。確保稅收收入在地方財(cái)政收入中的地位，擴(kuò)大稅收調(diào)控范圍，為增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給能力奠定基礎(chǔ)。

3、合理調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化中央及地方財(cái)政預(yù)算，確保財(cái)政資金流向公共服務(wù)領(lǐng)域。在一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，逐步減少相關(guān)直接投入，努力控制并節(jié)約開(kāi)支，加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度，向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度，逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重。增加財(cái)政對(duì)公共衛(wèi)生體系的建設(shè)投入，建立公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系投入，完善補(bǔ)助政策。大力支持就業(yè)和社會(huì)保障工作，多渠道籌集并管好用好社會(huì)保障資金，落實(shí)中央關(guān)于就業(yè)和再就業(yè)的財(cái)稅優(yōu)惠政策。支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加大投入力度，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)建立和保護(hù)環(huán)境的財(cái)政資金投入新機(jī)制。

4、改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。合理調(diào)節(jié)收入再分配，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理，建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，著力提高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果。完善財(cái)政資源在基本公共服務(wù)方面的優(yōu)化配置，加大對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)人口較少民族給予適當(dāng)傾斜，確保資金主要投向民族地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮中央補(bǔ)助資金的政策效應(yīng)，推進(jìn)地方各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

［1］傅勇.中國(guó)的分權(quán)為何不同——一個(gè)考慮政治激勵(lì)與財(cái)政激勵(lì)的分析框架［J］.世界經(jīng)濟(jì)，2008.11.

［2］夏杰長(zhǎng).公共財(cái)政要致力于改善民生［J］.今日中國(guó)論壇，2008.4.

［3］宋文昌.財(cái)政分權(quán)、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與公共服務(wù)不均等的實(shí)證分析［J］.財(cái)政研究，2009.3.