知情權視閾下的權力制約與監(jiān)督研究

付冬梅，叢燦日

(安徽財經大學法學院，安徽蚌埠 233030)

十八大報告中用“健全權力運行制約和監(jiān)督體系”取代以前黨政報告中慣用的“完善制約和監(jiān)督機制”等類似說法，體現出黨對“權力制約與監(jiān)督”認識的一種升華，呈現出強烈的立體感。制約與監(jiān)督體系的建立與健全不僅包括法律、制度、權力等層面的體制內制約與監(jiān)督，也應注重公民權利對權力的制約與監(jiān)督。正如十八大報告中指出:“保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證?！屓嗣癖O(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行?！保?］列寧也曾說過:“完全的公開性是民主的一個必要條件，沒有公開性而來談民主是很可笑的?！保?］因此，保障公民知情權是民主的應有之義，是確保公民有效政治參與、表達與監(jiān)督的重要前提，是“以權利制約權力”，確保權力真正在陽光下運行的關鍵環(huán)節(jié)。

一、知情權在“權力運行制約和監(jiān)督體系”構建中的效用

1．知情權的發(fā)展

知情權(right to know)，即公民知悉、獲取信息的自由與權利，尤其是公民依法享有知悉獲取國家政治事務及其活動信息的自由與權利。與之相應，國家機關及其工作人員也有依法向社會公開其政治活動和政治主張的義務。［3］時至今日，中國公民政治知情權的保障主要依托于政府信息公開或“政務公開”。

知情權的首次提出源于美國新聞編輯肯特·庫珀1945年做的一次演講。演講中，庫珀呼吁官方尊重公民的“知情權”。1946年，聯(lián)合國大會第59號決議宣告知情權為公民的基本權利，它是保障公民一切自由的關鍵。1966年，美國國會通過《情報自由法》，規(guī)定每個人都有得到其應知道的信息資料的平等權利1976年，國會又通過《陽光下的政府法》來保障公眾的知情權。1984年的《世界人權宣言》更是將知情權確定為基本人權之一?！妒澜缛藱嘈浴返?9條規(guī)定:“人人享有主張和發(fā)表意見的自由。此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”［4］今天，知情權原則已成為國際社會普遍接受的權利準則。

在我國現行法律體系中，知情權并不是被明確規(guī)定的憲法或法律權利，但是在諸多黨和政府文件、報告及領導人講話中多次提及公民知情權并給予重視。例如十八大報告中就有兩次提到知情權:“保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，“落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權”。有學者則從我國憲法的解讀中引申出公民知情權。我國《憲法》第2條規(guī)定:“人民有管理國家事務、經濟和文化事業(yè)、社會事務的權利”;第41條規(guī)定:“公民有向任何國家機關和國家工作人員提出批評和建議的權利。”學者們認為這些規(guī)定實際上包含了對公民知情權的肯定。因為知情權是公民行使其他管理、批評、建議等權利的基礎。［5］而2008年5月1日《政府信息公開條例》的正式實施，可以說為公民知情權的落實提供了一定法規(guī)保障，這也是中國立法史上第一部保障公民知情權的專門性政府法規(guī)，它使政府信息公開上升為政府法定義務和公民權利，扭轉了中國兩千多年“神秘政府”的傳統(tǒng)發(fā)展路徑。

2．知情權在“權力運行制約和監(jiān)督體系”構建中的效用分析

孟德斯鳩曾說:“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］權力濫用的最根本原因在于其不受制約、不受監(jiān)督。其中，信息的非公開性與不對稱性是權力不受制約與監(jiān)督的原因之一。神秘政府、暗箱行政帶來的不僅是權力的濫用以及權力群體的相互庇護，更會導致公民與政治的隔離，損害其政治表達、政治參與和政治監(jiān)督的積極性與可能性，從而阻礙民主政治進程。因此，政務的公開、公民的知情，不僅是公民參政、議政的前提，更是公民有效制約與監(jiān)督權力運行的關鍵環(huán)節(jié)。

首先，知情權和信息公開是與人民主權原則相一致的。既然“主權在民”，那么“民”作為國家的主人，自然應該對國家的一切事務，包括政治權力的運行有過問或知悉的權力。在理論意義上講，公民是國家權力的真正所有者，政府只不過是被委托方，是權力的行使者而已。如果政府可以以各種理由(如“涉密”“大局”等)將信息封閉、壟斷或單方面決定公開與否;如果普通公民對此毫無主動權與質詢權可言，那么政府與公民的關系就被倒置了。公民淪落為政府的“臣民”，成為政府專制統(tǒng)治的對象。

其次，信息公開是確?！皺嗔υ陉柟庀逻\行”的前提條件。權力的暗箱操作是權力濫用的溫床，而信息公開猶如陽光，可以成為最好的防腐劑。政府信息公開將會使整個行政系統(tǒng)公開化、透明化，有關各行政部門的職責權限、辦事流程、結果查詢以及監(jiān)督方式等眾所周知，從而使權力運行從以前的神秘、隱蔽變成公開、透明。信息公開不僅有利于公民了解政府權力運行全過程及成效，增強公民的政治認同感、公民意識等，而且有助于強化公民對權力的監(jiān)督和制約，從而在全社會范圍內織就一張密不透風的權力監(jiān)督網，為治理權力濫用提供預防機制監(jiān)控機制以及激勵機制等。

最后，信息公開、公民知情是公民有效政治參與的基礎。公民政治參與的渠道是否暢通公民參與程度的高低等往往成為衡量一個國家是否民主的重要指標。公民有效的政治參與可以為公共政策的制定與完善提供全方位的建議，充分反映公民的意見與多元化的利益;可以為公共政策的缺失可能引發(fā)的社會危機等不穩(wěn)定局面提出預警;可以為公共政策的執(zhí)行提供最有力的公眾支持，確保政策的順利推進。但是如果政府不能保障公民充分知情，信息不能有效公開，一切都是空談。因此，只有保障信息公開，公民才能有所表達，公民政治參與才能有的放矢，民主政治進程才能向前推進。

二、“以權利制約權力”知情權在我國面臨的挑戰(zhàn)

1．我國公民權利意識相對淡薄，知情權的低訴求難以有效制約與監(jiān)督權力

知情權作為公民權利的重要組成部分，它的發(fā)展與我國公民權利意識發(fā)展的進程密切相關。我國公民權利意識的總體水平難以造就公民知情權的高訴求。兩千多年封建文化的熏陶，大大壓制了我國公民權利意識的發(fā)展。尤其是封建社會刻意塑造的“臣民意識”“順從意識”等使我國公民對“權利”三緘其口，甚至對維護自己權利的正當“訴訟”也避而遠之。這種“厭訴”心態(tài)充分說明了國民對權利的認知雖然近些年我國公民權利意識正在覺醒，但仍遠遠跟不上現代法治建設和市場經濟的要求制約著我國的法制化進程、民主化進程。

國民權利意識的缺失歸根于國民自我意識、獨立意識的缺失。在中國傳統(tǒng)文化中，有關人性認知層面基本鏟除了人作為個體存在的基因，尤其是在儒家重社會性、輕自然性的基礎上，將仁義道德視為人生最高價值。為此，人要“愛人”，要“克己復禮”，使個體完全被淹沒在“君臣父子”的綱常禮教中。而關于人的一切個體權利也一同被淹沒在儒家道德的龐雜體系之中。這種“輕個體性”的文化傳統(tǒng)基本遏制了人權意識在中國萌芽的可能性。

對知情權的低訴求也與我國傳統(tǒng)的行政習慣有關。千百年來的人治傳統(tǒng)使國民的生存與發(fā)展寄希望于“父母官”高效清廉的善政。在整個行政體制中，強調的是官員的控制與管理，民眾的順從與無知。因此民眾對知情權的訴求基本是沒有歷史根基的、純現代化的產物。相反，歷史的慣性卻在不同程度上消解著我國公民對知情權的訴求。這種起步較晚、缺乏主動性的知情權訴求自然難以形成有效的力量來制約和監(jiān)督公權力的運行。

2．政府各級行政官員對公眾知情權的漠視

公眾知情權的效力來源于公眾對知情權的訴求，更要依賴于政府部門對信息的真正公開。只有信息公開，公民才能知情;只有公民知情，才能制約權力的濫用。但我國政府各部門及工作人員的信息公開義務與責任意識并不樂觀，有拖沓推諉之嫌。

在政府行政系統(tǒng)中，不少官員存在內生的或引進的控制意識，這使官員在實踐中總是自覺不自覺地漠視了公眾知情權。在信息控制意識的作用下，我國政治體制培育出一種超常的保密作風，人們一般都嚴格地按是否有必要知曉的要求來閱看信息。由于信息的缺乏，對信息的控制本身自然就成了一種權力。因此，行政各部門及其他機構都熱心于保護自己的資料。［7］可想而知，普通公民要獲得基本的公共信息的難度到底有多大。

隨著對知情權的關注以及《政府信息公開條例》的實施，少數公眾基于自身利益的維護要求政府信息公開，但卻面臨各種障礙。例如:在信息公開與否及公開程度上，政府擁有絕對的主動權。他們可以以“信息不存在”“不宜公開”“涉密”等理由拒絕信息公開;他們也可以選擇部分公開或答復，避重就輕、避實就虛地回應公眾的訴求。政府部門的這種應對態(tài)度既是其漠視公眾知情權的表現，又大大挫傷了公眾知情權訴求的積極性。

今天的中國，信息公開遠未成為一種政治自覺。相反，專制、官本位等封建意識影響下的官員認為公民沒必要知曉。在此氛圍下，民眾不可能知曉相關信息，而“被迫”公開的信息也必然大打折扣。這種對知情權的漠視及消極對待自然不能使公民的知情權成為有效制約與監(jiān)督政治權力的利器。

三、“以權利制約權力”知情權在我國面臨的機遇

1．國際國內環(huán)境日益強化政府信息公開的決心與行動

知情權作為一項公民權利在國際社會得到廣泛認可與尊重，積極融入國際社會的中國政府就不能無視這個趨勢，因此中國政府對公民知情權的尊重既是時代發(fā)展的必然要求，也是順應國際發(fā)展的必然要求。

中國政府對公民知情權的關注更多是內在動力驅動的結果。無論是中國的民主發(fā)展，還是防治腐敗都需要公民知情權得到更高地尊重。正如前文所述，信息公開、公民知情是公民有效政治參與的基礎。真正的信息公開不僅有利于公民主人翁意識的構建，提高政治表達與參與意識，更有利于公民積極融入體制，切實在體制內推動中國的民主進程。此外，信息公開還是確保“權力在陽光下運行”的前提條件，沒有公開就無法對公權力的運行進行有效的監(jiān)控。因此，自上而下推行權力公開、透明運行是強化權力制約與監(jiān)督、有效防治腐敗的重要舉措之一。

中國政府信息公開發(fā)展的真正契機是2003年的“非典”事件。“非典”初期，因決策失誤及信息封閉造成信任危機與社會恐慌，直接改變了政府對信息公開的態(tài)度，中國的政府信息公開進入快車道。其中，2008年5月1日正式施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》就明確以“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”為目標。這一目標的確定不僅認可了公民獲取政府信息的權利，而且強調了政府“以信息公開服務人民”的責任與義務;不僅強調政府工作公開、透明展開，而且要確保在法治下運行。《政府信息公開條例》的實施，新聞發(fā)布制度的不斷發(fā)展，使我國政府在面對重大事件時應付自如，凸顯了政府信息公開的誠意與進步，并得到國際媒體的認可。

官方統(tǒng)計數據顯示，“非典”以來，有超過540人成為中央政府各部門和各省區(qū)市政府的新聞發(fā)言人。2005年，中共中央和各省區(qū)市舉行新聞發(fā)布會1 088場，到2012年，這一數字則翻了一倍多，達到2 237場。［8］當然，在這些信息公開過程中，也存在形式化、走過場的問題，使政府信息公開與公眾期望值之間差距頗大。例如:面對質疑與提問，政府部門相關領導或發(fā)言人存在“不敢說、不愿說、不回應”等信息發(fā)布不充分現象，引發(fā)社會各界的關注與質疑。對此2013年10月國務院印發(fā)《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》提出要著力加強政府信息發(fā)布的信息解讀和回應關切兩個環(huán)節(jié)，以縮短信息發(fā)布與公眾期望之間的距離。

不論是統(tǒng)計數據的顯示，還是黨和政府文件中的強調與規(guī)定都顯示了黨和政府在信息公開層面的決心與行動。這對于公民知情權的保障以及以知情權來制約與監(jiān)督權力的運行都是極有利的歷史機遇。

2．新媒體的發(fā)展為公民的信息知情及制約與監(jiān)督權力提供新的平臺

新媒體是以數字信息技術為支撐體系出現的新的媒體形態(tài)。與傳統(tǒng)媒體相比，在信息網絡基礎上開發(fā)的一系列數字或電子產品，包括數字報刊、郵件、博客、微博、虛擬社區(qū)等，具有即時性、交互性、海量性、共享性等特點。

借助技術優(yōu)勢，新媒體不僅降低了信息準入的門檻，使信息可以即時、大量地出現在網絡空間中;而且可以使信息共享并形成有效的互動，甚至可以借助網絡虛擬社區(qū)或微博等平臺形成一種網絡輿論，從而對真實世界的人或事造成壓力。因此，新媒體的發(fā)展意味著信息傳播的開放性與平等性，這是其他傳統(tǒng)媒體無法比擬的。作為普通網民，你既可以通過網絡獲取更多的信息，又可以借此傳遞信息(發(fā)表自己的或轉載他人的)。因此，借助這一平臺，公民不僅可以有效擴大其知情范圍，而且可以行使政治參與權、表達權甚至監(jiān)督權，等等。

雖然作為一種有著最廣泛參與群體的新生事物，新媒體的作用備受質疑。例如:其信息質量或可信度不如傳統(tǒng)媒體，甚至有大量網絡謠言以此為平臺混淆視聽。但瑕不掩瑜，新媒體可以為公眾提供虛擬公共空間，表達自己的觀點，從而形成輿論來參與或改善政府決策，監(jiān)督政府及其官員的行為等，實現以虛擬空間為依托推動現實民主政治的發(fā)展。尤其是在當前的反腐問題上，新媒體日益顯示出其威力。據中國青年報網上在線調查顯示:公眾最愿意用“網絡曝光”的形式參與反腐，比例占72．3%;［9］而且網絡曝光后，政府部門的處理是最為迅速的，一般在一兩天內就可以立案調查。

3．意見領袖群體的發(fā)展壯大為有效制約與監(jiān)督權力提供了可能

意見領袖是指具有廣闊信源及較強解釋媒介信息的能力，并能借助人際傳播網絡對他人施加影響的“活躍分子”。他們存在于很多領域，包括財經、時政、環(huán)保、時尚等。意見領袖一詞源于美國社會學家拉扎斯菲爾德及卡茨提出的“兩級傳播”理論。通過調研，他們發(fā)現訊息和影響往往先由大眾傳播媒介傳播給意見領袖，然后再由意見領袖擴散給社會大眾，普通公眾的態(tài)度更容易受意見領袖的影響。因此，意見領袖的信息傳播能力更強、更直接，其意見在其追隨者中往往得到較高的尊敬與重視。

在互聯(lián)網迅速發(fā)展的今天，意見領袖在信息傳播與意見表達方面已經超出了傳統(tǒng)的、單純的人際傳播模式，而是通過網絡傳播形成一股強大的輿論力量。很多知名意見領袖的粉絲數量往往在百萬以上，甚至有上千萬的數量。

作為公眾意見的引導者，意見領袖在更好保障公眾知情權、引導公眾輿論等方面有先天的優(yōu)勢。一方面，意見領袖具有豐富的信息來源，可以更好地為公眾提供信息，擴大公眾的知情范圍及深度。這不僅可以滿足公眾知情的基本需求，而且通過意見領袖對信息的進一步解讀，可以使公民對自己的權利或利益維護等方面有基本認知。另一方面，意見領袖具有豐富的知識及話語權，可以就某一事件或行為等進行評價或預測，并借助自身的影響力，形成強大的社會輿論。因此，意見領袖對“非正?！笔录蛐袨榈瓤梢猿浞职l(fā)揮其監(jiān)督與制約的社會責任，其中包括對“公權力”非正常行使的監(jiān)督與制約。意見領袖對權力運行進行相應的制約與監(jiān)督，不僅可以借助其輿論影響，確保權力在軌道內運行，而且這種“模范帶頭”作用可以激勵其追隨者重視自己的知情權等基本權利，并努力實現“以權利制約權力”，從而在全社會范圍實現對權力的制約與監(jiān)督。

不可否認的是，在現階段的中國，意見領袖群體是一把雙刃劍。積極承擔社會責任的意見領袖可以使公眾走出盲區(qū)，擺脫盲目與沖動，對某一問題的關注與思考呈現理性。這對社會的穩(wěn)定與發(fā)展，民主化進程的推進等都有著明顯的積極作用。但一心為名為利的意見領袖也可以通過其意見和政治傾向引導使輿論更加偏激或極端化，甚至成為“網絡謠言”的炮制者或推波助瀾者。這對社會的維穩(wěn)、發(fā)展及民主化進程等都存在較大的不確定性。因此，強化意見領袖在制約與監(jiān)督權力運行作用的同時，也要積極倡導并強化其社會責任意識。

四、結論

“以權利制約權力”，即公民用憲法和法律賦予的權利來制約與監(jiān)督政治權力的運行，防止其在運行中被濫用。這一制約模式強調的是一種體制外制衡，強調公民對政治權力運行的外部制約與監(jiān)督。隨著國際社會對公民知情權的重視與保障，隨著政府信息的日益公開，尤其是隨著移動互聯(lián)時代的到來，信息傳播的即時性、廣泛性等為公民對權力運行的了解與掌握提供了基本的技術保障。這為“以權利制約權力”提供了現實可能性。近年來，網絡反腐、網絡問政的高漲就說明了這一點。當然在中國，還有一個基本的問題需要強化，即公民的權利意識問題。從傳統(tǒng)文化的發(fā)展進程中，中國公民的權利意識不僅難以萌芽，而且長期處于“空白缺失”狀態(tài)。因此，在今天的中國，保障公民的基本權利很重要，呵護公民的權利意識更重要。只有權利意識真正植入民心，權利價值體系真正得以構建，我國“以權利制約權力”的邏輯論證才能真正化為現實。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］．北京:人民出版社，2012．

［2］列寧全集:第5卷［M］．北京:人民出版社，1972．

［3］劉建明．關于公眾知情權的深度分析［J］．新聞界2005，(5)．

［4］董云虎，等．世界人權約法總覽［M］．成都:四川人民出版社，1990．

［5］黃德林，唐承敏．公民的“知情權”及其實現［J］．法學評論，2001，(5)．

［6］〔法〕孟德斯鳩．張雁深．論法的精神(上)［M］．北京:商務印書館，2005．

［7］〔美〕李侃如．胡國成，趙梅．治理中國［M］．北京中國社會科學出版社，2010．

［8］中國政府強調加強信息公開打造新聞發(fā)布“升級版”［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2013-10/16/c_117748584．htm．

［9］77%受訪者期待有更多渠道參與反腐［EB/OL］．http://news．ifeng．com/gundong/detail_2013_03/11/22951619_0．shtml．