地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)分析

□文/遲宇寧 何 苗

（大連財(cái)經(jīng)學(xué)院風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制研究中心 遼寧·大連）

一、引言

我國(guó)地方政府債務(wù)融資是指以地方政府為主體，以地方政府所屬投資機(jī)構(gòu)為載體，為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的資金融通經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是我國(guó)現(xiàn)代公共財(cái)政制度安排中的重要組成部分。

當(dāng)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，在我國(guó)引發(fā)了地方政府債務(wù)融資的整治和反思，地方政府債務(wù)危機(jī)每時(shí)每刻牽動(dòng)學(xué)界、媒體和政府緊繃的神經(jīng)。兩年前，國(guó)家財(cái)政部對(duì)我國(guó)的地方政府債務(wù)進(jìn)行全面的清查，并發(fā)布了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，這一系列動(dòng)作顯示了我國(guó)政府對(duì)地方政府債務(wù)融資積聚的巨大風(fēng)險(xiǎn)表示憂慮。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)針對(duì)近幾年我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出，要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，改進(jìn)政府預(yù)算管理的重要內(nèi)容是做出加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

二、地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀

在2008年爆發(fā)國(guó)際金融危機(jī)后，我國(guó)為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊，采取了擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)政策，增加政府支出，力圖通過(guò)增加需求從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。所以從那以后，我國(guó)許多地方政府債務(wù)迅速不斷地增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸上升，影響著經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展。

在我國(guó)，一些地方政府的合法、正規(guī)的債務(wù)融資主要都是由中央政府的各部門轉(zhuǎn)貸給地方政府的各種國(guó)內(nèi)外專業(yè)項(xiàng)目貸款。除此以外，我國(guó)地方政府的債務(wù)融資為了規(guī)避國(guó)家法律和政策的限制，大多是借助于非正式制度。并且這些債務(wù)具有比較強(qiáng)的地方政府背景，債務(wù)融資的使用也體現(xiàn)著政府政策的意圖。

當(dāng)前，在我國(guó)地方政府債務(wù)主體多元化、形式多樣，舉債的主體有地方政府和政府部門，當(dāng)前我國(guó)大多是地方政府融資平臺(tái)以及國(guó)有非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。因?yàn)榻鑲黧w多，在管理上的困難不斷增加，從而可能引起在融資過(guò)程中的失控。債務(wù)中，大部分是由中央政府代為發(fā)行的公債，也有其他，例如大量的工資、工程等款。眾多隱性債務(wù)：一些地方政府在舉債的過(guò)程中，往往通過(guò)一定的手段，采用變相的舉債方式，把原本應(yīng)該由自己支出的顯性負(fù)債變成了隱性負(fù)債。而這些負(fù)債因?yàn)殡[蔽，所以本來(lái)應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)化到銀行來(lái)承擔(dān)，使銀行變成了政府的債權(quán)人，又因?yàn)檫@些負(fù)債大多數(shù)時(shí)候范圍較廣、隱蔽性強(qiáng)，因此很難進(jìn)行有效的控制和監(jiān)管，從而提高了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府債務(wù)問(wèn)題引起了各方面的廣泛關(guān)注，表現(xiàn)突出的問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)有以下幾個(gè)方面：

（一）債務(wù)融資內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

1、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。償還外債壓力逐年變大；巨大隱患的地方政府擔(dān)保的債務(wù)；沉重的財(cái)政赤字和歷史掛賬；管理比較分散，缺乏有效的償還機(jī)制，地方政府經(jīng)常是多個(gè)部門進(jìn)行融資、分散管理，而債務(wù)的數(shù)目、管理的機(jī)構(gòu)、引進(jìn)的項(xiàng)目等等都缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體系，各個(gè)部門的權(quán)利與義務(wù)不明確，各部門之間缺少溝通和信息交換，致使債務(wù)資金的運(yùn)行效率異常低下，增加了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)；由于非信貸融資的比重上升引起的風(fēng)險(xiǎn)。

2、支付風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)總量存在支付風(fēng)險(xiǎn)，由于債務(wù)過(guò)大的總量而可能導(dǎo)致的不能完全支付到期債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

3、效率風(fēng)險(xiǎn)。一方面指因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)資金使用效率低，使債務(wù)資金的投資項(xiàng)目中獲得很少的利潤(rùn)或沒(méi)有獲利，進(jìn)而可能增加不能夠償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面則是因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)資金的管理水平不佳所以很可能造成的債務(wù)資金不能夠高效使用的風(fēng)險(xiǎn)。

4、利率與匯率風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)的地方政府債務(wù)融資當(dāng)中，當(dāng)前主要采用的是固定匯率制，較少使用浮動(dòng)利率制，因此利率方面上的風(fēng)險(xiǎn)不是很突出；然而，最近幾年來(lái)國(guó)際方面金融市場(chǎng)匯率的變化以及我國(guó)外匯管理制度方面的改革，大大增加了我國(guó)的地方政府債務(wù)融資的匯率風(fēng)險(xiǎn)。

（二）債務(wù)融資外部風(fēng)險(xiǎn)

1、加大稅費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。為了償還所欠的債務(wù)，避免出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，地方政府必須得籌集到償還債務(wù)的基金，然而這類資金大多是以征收稅收、新債還舊債、國(guó)有資產(chǎn)收益或收費(fèi)等方法取得。所以這也意味著，當(dāng)?shù)胤秸膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)不斷地加重時(shí)，不僅僅是地方政府面臨著債務(wù)日漸增加，最后陷入難以償還的尷尬境地，而且包括納稅人和收費(fèi)對(duì)象在內(nèi)，他們負(fù)擔(dān)的稅收費(fèi)用也面臨著日漸增加的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)的地方政府財(cái)政收入不斷快速地增長(zhǎng)，也在一定程度上也表明著這一層壓力的增強(qiáng)。

2、過(guò)度信貸及信息不對(duì)稱引起的商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。許多銀行很大一部分資金投向了融資平臺(tái)，而且這些融資平臺(tái)大部分是大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，因此就導(dǎo)致了銀行的信貸結(jié)構(gòu)并不是合理的，這樣形成了過(guò)度信貸，從而銀行資金的流動(dòng)性變差；另一方面，對(duì)發(fā)放貸款的大多都是一些地方性城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用聯(lián)社這一類型的平臺(tái)，而他們的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制相對(duì)比較薄弱，而且還容易受到地方政府的各種行政上的干預(yù)，進(jìn)而增加了貸款收回的風(fēng)險(xiǎn)。

3、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控對(duì)地方政府債務(wù)融資的影響。剛開始，我國(guó)開始實(shí)行寬松的貨幣政策，既對(duì)國(guó)際金融危機(jī)進(jìn)行了有效抵御，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速地走出了低谷，也不斷推高了房?jī)r(jià)，致使我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)度繁榮。因此，在2011年時(shí)，國(guó)家為了確保我國(guó)居民的基本住房保障，抑制房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，開始實(shí)施一系列嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策，例如“限購(gòu)令”、“限貸令”等等；同時(shí)，中央政府給各地方政府下達(dá)了艱巨的保障房建設(shè)指標(biāo)，從而加大保障性住房的建設(shè)力度。

四、應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）建立健全地方政府債務(wù)管理體制。建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度，有利于避免地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。對(duì)投融資平臺(tái)的管理體制進(jìn)行改革，加快實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。實(shí)行融資債務(wù)投資決策責(zé)任制。杜絕領(lǐng)導(dǎo)隨意取舍行為，規(guī)范貸款資金運(yùn)行程序。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，建立政府融資平臺(tái)管理機(jī)制。轉(zhuǎn)變地方政府的職能，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)地方政府顯性債務(wù)問(wèn)題盡快解決。詳細(xì)劃分政府之間的事權(quán)，劃清之間的償債責(zé)任，解決事權(quán)錯(cuò)位等方面的問(wèn)題。加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化程度，利用市場(chǎng)機(jī)制提高管理效率和運(yùn)營(yíng)效率，是降低融資風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。一是嚴(yán)格界定政府投資范圍，對(duì)于市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目進(jìn)行政府投資；二是積極拓寬多元化的融資渠道，引入社會(huì)參與機(jī)制，吸引更多社會(huì)資金，利用市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)范其投融資行為。

地方政府應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)發(fā)文件的規(guī)定，全面清理規(guī)范地方政府融資平臺(tái)和債務(wù)。首先要分類做好融資平臺(tái)公司的清理；其次要對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司存量債務(wù)清理核實(shí)并妥善處理，以防“半拉子”工程，引起浪費(fèi)。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，健全地方財(cái)政收入體系。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府融資體系現(xiàn)在都已經(jīng)很發(fā)達(dá)，在考慮本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色的同時(shí)，取其精華、去其糟粕，從而完善我國(guó)的地方政府債務(wù)融資體系。允許地方政府發(fā)行易于監(jiān)管、規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務(wù)顯性化，是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的主要借債方式，也是解決其地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的融資制度變革的要求。

財(cái)政部應(yīng)該與有關(guān)部門，加快建立規(guī)范地方政府債務(wù)融資管理、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。其一，盡快出臺(tái)融資法律法規(guī)，為其提供法律依據(jù)；其二，制定、完善融資平臺(tái)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展模式。建立適合我國(guó)國(guó)情的地方政府融資形式，形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、運(yùn)行高效的、管理規(guī)范的地方政府融資機(jī)制。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)銀行地方政府融資平臺(tái)貸款管理。在地方政府的投資沖動(dòng)面前，商業(yè)銀行首要保持清醒的頭腦，不能過(guò)度關(guān)注規(guī)模的擴(kuò)張和近期效益，把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，將安全性放在首位。首先，銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信貸管理，建立完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理制度，落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，謹(jǐn)慎地評(píng)估借款人的財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源；其次，要加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)貸款的貸后管理，尤其是對(duì)于借款方的財(cái)務(wù)狀況、貸款的使用、貸款的償還情況、抵押物情況等重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，防止挪用貸款的風(fēng)險(xiǎn)；最后，要建立政府背景貸款的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示那些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并且提出預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)的措施。

五、總結(jié)

我國(guó)的地方政府融資平臺(tái)是分稅制改革的產(chǎn)物。由于財(cái)權(quán)和事權(quán)分配的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不匹配，通過(guò)成立以融資為主要職能的地方政府融資平臺(tái)來(lái)解決地方政府為項(xiàng)目建設(shè)資金的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)地方政府債務(wù)融資的現(xiàn)狀即我國(guó)地方政府債務(wù)迅速不斷地增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸上升，影響著經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展。對(duì)其特點(diǎn)，即債務(wù)主體多元化、形式多樣；眾多隱性債務(wù)。對(duì)其進(jìn)行了融資的風(fēng)險(xiǎn)分析，即效率風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、稅率、匯率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等的分析和提出了有效的內(nèi)在、外在、經(jīng)濟(jì)、政治和國(guó)際方面的對(duì)策，是我國(guó)的地方政府債務(wù)融資朝著健康、長(zhǎng)遠(yuǎn)的方向發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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