福利彩票公益金管理探討

□文/貢 艷

（鎮(zhèn)江市民政局 江蘇·鎮(zhèn)江）

一、引言

近年來，中國福利彩票銷售市場極為火暴。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年中國福利彩票總銷量首次突破2，000億大關(guān)，高達(dá)2，059.68億元，與2013年比增長294億元，增幅16.67%。隨著彩票銷售的增長，按比例提取的彩票公益金也同步猛增，僅2014年就為國家籌集福彩公益金570多億。那么，如何科學(xué)、有效、透明地使用公益金成為擺在管理部門面前的全新課題。

二、福利彩票公益金的內(nèi)涵

彩票公益金是按照規(guī)定比例從彩票發(fā)行銷售收入中提取的，專項(xiàng)用于社會(huì)福利、體育等社會(huì)公益事業(yè)的資金。它是彩票資金中扣除彩票獎(jiǎng)金、發(fā)行費(fèi)后的余額。根據(jù)2006年《財(cái)政部關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》，彩票公益金在中央與地方之間按50：50的比例分配。中央彩票公益金，在社會(huì)保障基金、專項(xiàng)公益金、民政部和國家體育總局之間按60%、30%、5%、5%的比例分配。地方留成的彩票公益，按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級人民政府財(cái)政部門、民政部門、體育部門研究確定分配原則。

福利彩票公益金（以下簡稱福彩公益金）是從國家授予民政部發(fā)行的福利彩票銷售收入中提取的政府性基金，與體育彩票公益金相比，福彩公益金遵循“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”的發(fā)行宗旨，重點(diǎn)投向社會(huì)福利及公益事業(yè)中的四大領(lǐng)域。

1、老年人福利領(lǐng)域。主要用于“三無”老人、高齡老人、智障老人等為老方面的社會(huì)福利支出，包括公辦老年公寓、農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的改擴(kuò)建；民辦老年公寓床位建設(shè)、運(yùn)行補(bǔ)貼；養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)；老年人呼叫系統(tǒng)、老年人助餐點(diǎn)補(bǔ)貼等。

2、殘疾人福利領(lǐng)域。主要用于民政部門收治的各類精神病障礙患者、智障人士等方面的社會(huì)福利支出，包括精神病人福利院、復(fù)員退伍軍人精神病醫(yī)院的改擴(kuò)建；殘疾人康復(fù)培訓(xùn)等。

3、困境兒童福利領(lǐng)域。主要用于孤殘兒童、流浪乞討未成年人等方面的社會(huì)福利支出，包括孤殘兒童福利機(jī)構(gòu)、流浪乞討未成年人保護(hù)中心的改擴(kuò)建；孤殘兒童手術(shù)康復(fù)；大齡孤兒助學(xué)工程；孤殘兒童護(hù)理員培訓(xùn)等。

4、其他社會(huì)公益領(lǐng)域。主要用于除上述三大領(lǐng)域之外的社會(huì)公益體系建設(shè)、弱勢群體救助等方面的社會(huì)福利及公益事業(yè)支出，包括社區(qū)服務(wù)體系、低收入家庭核對體系等信息系統(tǒng)的建設(shè)維護(hù)；社會(huì)工作者能力建設(shè)；特困群體臨時(shí)救助等。

三、福利彩票公益金現(xiàn)狀

1、資金總量逐年遞增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國的福利彩票從1987年起發(fā)行，當(dāng)年的福彩銷量為1，740萬元、籌集福彩公益金855萬元。到2014年福彩銷量為2，059.68億元，增長11，836倍；籌集福彩公益金570億元，增長6，666倍。27年間累計(jì)發(fā)行銷售11，700多億元，籌集福彩公益金3，600億元，成為社會(huì)福利和公益事業(yè)發(fā)展的重要資金來源。

2、制度體系基本建立。2009年頒布實(shí)行了我國第一部規(guī)范彩票發(fā)行、銷售與管理的專門性行政法規(guī)《彩票管理?xiàng)l例》；2012年財(cái)政部、民政部、國家體育總局在《條例》基礎(chǔ)上，對彩票管理職責(zé)、彩票資金管理等四個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充，出臺了《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》。同年，財(cái)政部為規(guī)范和加強(qiáng)彩票公益金籌集、分配和使用管理，健全彩票公益金監(jiān)督機(jī)制，制定了《彩票公益金管理辦法》。此外，各省為進(jìn)一步規(guī)范彩票公益金管理也相繼出臺了一些地方性管理辦法。

3、資金管理逐步規(guī)范。福彩公益金經(jīng)過近30年的運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算基本規(guī)范。在資金籌集上，福彩公益金作為政府性基金納入部門預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理；在資金撥付上，能按項(xiàng)目的序時(shí)進(jìn)度，及時(shí)足額撥付；在資金使用上，基本符合福彩的公益本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙豐收。

4、慈善平臺初步搭成。社會(huì)公眾通過政府搭建的福利彩票銷售點(diǎn)這一常態(tài)化、大眾化的慈善平臺，在購買彩票的同時(shí)奉獻(xiàn)愛心。以數(shù)字型彩票35%的比例計(jì)算福彩公益金，彩民每購買1注2元的福利彩票，就有7角錢捐給國家福利事業(yè)。《中國青年報(bào)》曾對社會(huì)公眾參與慈善活動(dòng)的方式進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示54.7%的參與者曾以購買福利彩票的形式奉獻(xiàn)愛心。發(fā)行福利彩票、籌集公益金已成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公眾參與無償捐贈(zèng)的重要形式。

四、福利彩票公益金管理中存在的問題

1、福彩公益金分配缺乏制度性約束。福彩公益金分配是資金管理的首要環(huán)節(jié)，直接決定公益金的流向，從實(shí)踐看主要存在三方面的問題：一是福利彩票分配部門權(quán)力過大。公益金年度預(yù)算報(bào)人大審議時(shí)，通常只申報(bào)總額，不報(bào)明細(xì)，待人大審議完成后，直接由財(cái)政、民政部門商議公益金投向、入選項(xiàng)目、資金明細(xì)等，無項(xiàng)目申報(bào)、審批等方面的制度約束；二是福彩公益金分配結(jié)構(gòu)不盡合理。盡管分配遵循“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”的發(fā)行宗旨，但對于四類項(xiàng)目在福彩公益金分配中的占比、能否用于經(jīng)常性項(xiàng)目支出等都沒有明確規(guī)定，分配比例靈活性較大、支出零碎、導(dǎo)向性作用不突出；三是福彩公益金平衡一般預(yù)算的現(xiàn)象仍然存在。雖然《條例》明確規(guī)定彩票公益金不能用于平衡財(cái)政一般預(yù)算，但由于一般預(yù)算和福彩公益金的資金投向都包括社會(huì)福利和公益事業(yè)等民生方面的支出，兩者使用范圍重疊，極易產(chǎn)生用福彩公益金補(bǔ)充本應(yīng)是由財(cái)政一般預(yù)算投入到社會(huì)福利和公益方面的資金不足，存在事實(shí)上用彩票公益金平衡民生方面一般預(yù)算的現(xiàn)象。

2、福彩公益金使用效率效果低下。福彩公益金的規(guī)模龐大，但監(jiān)管措施相對滯后。一是空頭項(xiàng)目導(dǎo)致資金閑置。部分基建項(xiàng)目事先爭取資金，福彩公益金到位后，由于土地未落實(shí)、配套資金未到位等原因，無法按期實(shí)施項(xiàng)目，導(dǎo)致福彩公益金長期閑置，影響資金使用效率；二是擅自改變福彩公益金用途。有些社會(huì)公益和社會(huì)慈善項(xiàng)目因影響力大、政府關(guān)注度高，經(jīng)常能爭取到部、省、市等專項(xiàng)資金的額外支持，多方資金的投入遠(yuǎn)大于項(xiàng)目實(shí)際支出，項(xiàng)目結(jié)余的福彩公益金被使用部門擅自改變資金用途，挪作他用；三是項(xiàng)目績效考核流于形式。部分福彩公益金資助項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益偏低，預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際產(chǎn)生的效果有較大的差異，造成資金浪費(fèi)。

3、福彩公益金公開力度不夠。從以往公布情況來看，各地福彩公益金公示時(shí)間不一、公示內(nèi)容詳略不一、公示平臺不一，無法完全保障公眾對彩票公益金的知情權(quán)。一是未按規(guī)定時(shí)間公告，隨意延遲公告或是不公告的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是公告內(nèi)容不完整，內(nèi)容過于粗略，僅列出大類數(shù)據(jù)，不公開明細(xì)，未將項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、效率效果等相關(guān)信息面向社會(huì)公開；三是公告平臺單一，絕大多數(shù)福彩公益金的公示是在部門官方網(wǎng)站上刊登，社會(huì)公眾知曉率低，公告流于形式。

五、改進(jìn)福利彩票公益金管理的意見

1、大力推進(jìn)法制化進(jìn)程。一是推進(jìn)彩票事業(yè)立法。目前，我國出臺的涉及福彩公益金的政策文件包括：《彩票管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第554號）、《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（財(cái)政部、民政部、國家體育總局令第67號）、《彩票公益金管理辦法》（財(cái)綜〔2012〕15號），其效力等級最高是行政法規(guī)。建議加快制定《彩票法》，將福彩公益金籌集、使用、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)列入法律監(jiān)督體系，增強(qiáng)約束力；二是修訂完善制度。從實(shí)際運(yùn)行情況看，已出臺的制度中部分條款存在缺陷，如福彩項(xiàng)目的確定、審批等；部分條款太過寬泛，如福彩公益金的公示內(nèi)容等。建議及時(shí)修訂完善相關(guān)政策文件，增強(qiáng)制度的可操作性；三是健全工作機(jī)制。要配套制定福彩公益金分配機(jī)制、資助項(xiàng)目評估機(jī)制、撥付機(jī)制、公開機(jī)制、核查機(jī)制等各類工作機(jī)制，增強(qiáng)工作的實(shí)效性。

2、積極構(gòu)建全方位督查體系。一是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政、民政部門要建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，對福彩公益金資助項(xiàng)目的進(jìn)展情況、項(xiàng)目完成情況進(jìn)行跟蹤核查，對核查中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)反饋給公益金使用部門，督促其整改落實(shí)，提高福彩公益金使用的合法性、合規(guī)性；二是引入外部監(jiān)督。委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)開展績效評價(jià)，由專業(yè)的社會(huì)力量介入資金分配、使用的全過程，通過運(yùn)用科學(xué)、合理的評價(jià)方法，對福彩公益金支出的行為過程、支出成本及其產(chǎn)生的最終效果進(jìn)行客觀、公正的衡量比較和綜合評判，提高福彩公益金的使用效率、效果；三是強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。綜合內(nèi)外部監(jiān)督結(jié)果，對使用規(guī)范、效率效果良好的福彩公益金資助項(xiàng)目，次年同類項(xiàng)目在安排福彩公益金預(yù)算時(shí)優(yōu)先考慮；對存在閑置、違規(guī)使用、效率效果較差的公益金資助項(xiàng)目，次年同類項(xiàng)目不再給予福彩公益金資助，并對項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)談話，追究相關(guān)責(zé)任，提高督查工作的行政約束力。

3、全面強(qiáng)化信息公開。一是嚴(yán)格公示時(shí)間。要按照《彩票公益金管理辦法》第四章第二十條、第二十一條的規(guī)定，省級以上民政部門及省級財(cái)政部門在6月底前、財(cái)政部在8月底前公示相關(guān)內(nèi)容；二是完善公示內(nèi)容。盡可能讓社會(huì)公眾一目了然，市級福彩公益金資助項(xiàng)目，要逐個(gè)列出，細(xì)化到人、精確到元；省級福彩公益金資助項(xiàng)目，要按大類列出，確保能追根溯源。同時(shí)，將福彩公益金年度審計(jì)報(bào)告與績效評價(jià)報(bào)告一并公示；三是拓寬公示渠道，要在當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站、主流媒體等多渠道發(fā)布公告，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，保障公眾的知情權(quán)，向社會(huì)呈現(xiàn)一本“明白賬”。

4、精心打造公益品牌。近30年來，數(shù)以億萬元的福彩公益金投入到老年人、殘疾人、困境兒童等弱勢群體社會(huì)保障和社會(huì)福利事業(yè)，藍(lán)天計(jì)劃、星光計(jì)劃、貧困學(xué)子助學(xué)計(jì)劃等都是福彩公益金的資助項(xiàng)目，但由于宣傳力度不夠，福彩的公益本質(zhì)并未被社會(huì)公眾認(rèn)識。根據(jù)人民網(wǎng)彩票頻道調(diào)查結(jié)果顯示，有55.81%的受訪者認(rèn)為買彩票可以獻(xiàn)愛心做慈善，但僅有23.16%的受訪者表示知道什么是彩票公益金。建議擴(kuò)大品牌宣傳，在激發(fā)社會(huì)公眾支持參與福彩事業(yè)的同時(shí)，更加形象直觀地展示福利彩票為社會(huì)公益事業(yè)做出的貢獻(xiàn)。

六、結(jié)語

巨額的福彩公益金，既要通過科學(xué)合理的渠道回饋社會(huì)，發(fā)揮其在社會(huì)福利和公益事業(yè)方面的最大效能，同時(shí)又要建立完備的監(jiān)管體系，確保福彩公益金在陽光透明的氛圍中運(yùn)行，唯有如此，才能吸引更多的彩民來“添磚加瓦”。

［1］多吉才讓主編.福利彩票.中國社會(huì)出版社，1996.

［2］鄭莉莉.發(fā)揮審計(jì)在彩票公益金監(jiān)督中作用.中國審計(jì)，2014.

［3］孫回回，章新蓉.福利公平下的彩票供需及公益金管理研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014.