大學(xué)章程的效力解析

路曉鴿 （黑龍江工程學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，黑龍江哈爾濱150050）

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671－4679（2015）05－0062－03

收稿日期：2015－08－15

基金項(xiàng)目：黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目（12532315）

作者簡(jiǎn)介：路曉鴿（1978－），女，助理研究員，研究方向：法學(xué)；高等教育管理．

Analysis of the legal effect of university charter

LU Xiao－ge

（Heilongjiang Inctitute of Technology，Editorial Department of Journal，Harbin　150050，China）

Abstract：University charter is the basis of modern university institution and its formulation and improvement will soon be accomplished in our country．However，it has provoked widespread controversy whether the university charter can play an effective role．This paper points out the deficiencies in formulating the present charter and what should be done in the future．It also analyzes the factors that contribute to the failure in order to make the university charter to take effect and clear up the doubt on potency．

Key words：university charter；modern university institution；higher education reform；university governance

啟動(dòng)大學(xué)章程的制定工作，是中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)走向成熟的標(biāo)志和必然選擇。為完善和推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度，教育部《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》要求自2013年9月起至2015年底，教育部及中央部門(mén)所屬高等院校，分批全部完成章程的制定和核準(zhǔn)工作。目前，多數(shù)高校已經(jīng)按照要求制定了大學(xué)章程并完成了核準(zhǔn)工作?？墒且呀?jīng)制定的大學(xué)章程能否像期望的那樣，去行政化，還學(xué)術(shù)以自由，發(fā)揮其應(yīng)有的效力，依法治校引發(fā)很多的人質(zhì)疑。因此，我們有必要從歷史發(fā)展的角度著眼，正確看待大學(xué)章程的制定和其效力的發(fā)揮。

1　大學(xué)章程的歷史

新中國(guó)成立前，我國(guó)的大學(xué)在不同的歷史時(shí)期都是依據(jù)章程辦學(xué)的。比如我國(guó)早期的京師大學(xué)堂和國(guó)立北京大學(xué)等就有自己的章程。建國(guó)以后，大學(xué)從法律關(guān)系上來(lái)說(shuō)，逐步演變?yōu)榻逃姓芾聿块T(mén)下屬的事業(yè)單位，是代表國(guó)家履行公共高等教育職能的機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立法人地位，因此也沒(méi)有各自獨(dú)立的大學(xué)章程。

1961年9月出臺(tái)的《高教六十條》把教育工作納入有章可循的軌道，但是不久之后的文化大革命又導(dǎo)致高校陷入無(wú)序的混亂。中國(guó)到1986年才頒布了第一部教育專門(mén)法——《義務(wù)教育法》。1995年以來(lái)，我國(guó)相繼頒布了《教育法》、《教師法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》和《學(xué)位條例》等多部教育專門(mén)法律以及數(shù)十部部門(mén)規(guī)章。中國(guó)的教育法律法規(guī)體系基本形成，基本實(shí)現(xiàn)了有法可依和依法行政。其中《教育法》和《高等教育法》都規(guī)定了高等學(xué)校具有獨(dú)立法人的法律地位。1998年制定的《中華人民共和國(guó)高等教育法》第二十七條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交的材料中，有一項(xiàng)便是章程，而且在第二十八條中對(duì)章程的內(nèi)容作出了10條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校時(shí)都要按此規(guī)格撰寫(xiě)章程，但多數(shù)學(xué)校沒(méi)把它當(dāng)回事，僅僅是為了評(píng)審，因此，實(shí)際上跟沒(méi)有章程，沒(méi)有什么不同。

1999年教育部在《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見(jiàn)》中，規(guī)定各高等學(xué)校要“盡快制訂、完善學(xué)校章程”，2007年教育部政法司發(fā)布《關(guān)于報(bào)送高等學(xué)校章程材料的通知》，要求各校報(bào)送已制定實(shí)施的學(xué)校章程。在這期間，不少大學(xué)制定并報(bào)送了章程，但從制定的章程的內(nèi)容及實(shí)施的情況來(lái)看，是不盡人意的，章程對(duì)大學(xué)沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。所以，大部分人更認(rèn)同這樣的說(shuō)法：“迄今為止，我們所有的大學(xué)，沒(méi)有一所有實(shí)質(zhì)意義的，可操作的并在大學(xué)中完全實(shí)施的章程”。

2　大學(xué)章程的現(xiàn)狀

在大學(xué)章程制定這個(gè)問(wèn)題上，教育部和大學(xué)的立場(chǎng)和態(tài)度就存在很大的差別。教育部希望各個(gè)大學(xué)盡快制定大學(xué)章程，實(shí)現(xiàn)依法依章治校。大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者則認(rèn)為，目前中國(guó)的高等教育立法大大滯后于現(xiàn)實(shí)需要，在一攬子的法律修訂和立法工作沒(méi)有完成之前，制定大學(xué)章程工作最終將是徒勞的。因?yàn)轭A(yù)計(jì)到2020年法制建設(shè)告一段落以后，還得根據(jù)上位法的立法或修訂情況，進(jìn)行較大幅度的章程修訂。既然如此，不妨繼續(xù)按照老的運(yùn)作模式運(yùn)作，等到教育法制建設(shè)進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)，國(guó)家教育體制改革初步完成的時(shí)候，高等學(xué)校再依據(jù)更加成熟的高等教育法律體系制定大學(xué)章程，只有那樣才能確保大學(xué)章程真正成為具有較強(qiáng)穩(wěn)定性的“大學(xué)憲章”。

雖然教育部和大學(xué)在認(rèn)識(shí)和態(tài)度上沒(méi)有完全統(tǒng)一，但是各大學(xué)還是認(rèn)真按照教育部的部署和要求制定、完善各自的大學(xué)章程，提交核準(zhǔn)并向社會(huì)公布。目前，多數(shù)高校已經(jīng)完成了此項(xiàng)工作。以2015年底為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，本輪大學(xué)章程制定工作即將告一段落，并且在該輪大學(xué)章程制定過(guò)程中迸發(fā)出不少亮點(diǎn)：

一是在黨委和以校長(zhǎng)為首的行政之間、行政系統(tǒng)和學(xué)術(shù)委員會(huì)之間初步實(shí)現(xiàn)了制度化的分權(quán)。通過(guò)“聽(tīng)取報(bào)告、討論、審議、審核、審定、評(píng)議、評(píng)定、批準(zhǔn)”等不同程度的描述，明晰了有關(guān)機(jī)構(gòu)在不同決策階段所扮演的角色，有的有動(dòng)議權(quán)，有的論證權(quán)，有的有評(píng)議權(quán)，有的有審議權(quán)，有的則擁有審定權(quán)，即最終決策權(quán)。

二是學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)力得到了強(qiáng)化。不少大學(xué)將學(xué)術(shù)委員會(huì)明確定位為“學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高機(jī)構(gòu)”，有的大學(xué)章程還規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)有權(quán)審定專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任標(biāo)準(zhǔn)和崗位設(shè)置和考核條件、可以審定學(xué)校學(xué)術(shù)道德規(guī)范，調(diào)查和裁決學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，調(diào)查和評(píng)定學(xué)術(shù)不端行為，在這些純學(xué)術(shù)事務(wù)上擁有了最終決策權(quán)。

三是多元主體共同參與大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)基本得到了確認(rèn)，教師、學(xué)生、行政人員、政府、校友和社會(huì)力量被賦予了不同程度的權(quán)力參與大學(xué)治理過(guò)程。各項(xiàng)決策在提交校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委會(huì)進(jìn)行審議前，將必須通過(guò)各類學(xué)術(shù)性委員會(huì)、行政性委員會(huì)和校友會(huì)進(jìn)行討論、論證和評(píng)議。

四是不少高校以制度化的形式明確了師生的權(quán)利和義務(wù)。具體包括使用學(xué)校公共資源、公平公正獲得進(jìn)修和培訓(xùn)機(jī)會(huì)、知情權(quán)、批評(píng)建議權(quán)、申訴權(quán)，其中學(xué)生權(quán)利還包括重新選擇專業(yè)、跨學(xué)科或跨院系選修課程、學(xué)習(xí)與生活困難時(shí)獲得支持和幫助等權(quán)利。

五是在招生考試方面做出明確規(guī)定。在招生考試方面，有的高校根據(jù)十八屆三中全會(huì)的精神，明確規(guī)定要實(shí)施基于統(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)成績(jī)的綜合評(píng)價(jià)和多元錄取機(jī)制，研究生招生實(shí)施分類考核和審核錄取……。

總體而言，這些大學(xué)章程建設(shè)的成果是不應(yīng)該被忽視的，從無(wú)到有并以大學(xué)章程的形式明確規(guī)定，這本身就是一種進(jìn)步。我們只有在發(fā)展的過(guò)程中冷靜看待成績(jī)，客觀分析問(wèn)題，才能推動(dòng)改革的持續(xù)深入。

首先，本輪公布的大學(xué)章程還存在一些重大缺陷必須正確評(píng)估。

1．大學(xué)的法人地位仍然缺乏制度性保障。作為獨(dú)立法人，必須具備相應(yīng)的法人機(jī)關(guān)（法人團(tuán)體）來(lái)履行法人的最終決策權(quán)。從世界范圍來(lái)看，大學(xué)的法人機(jī)關(guān)一般是合議機(jī)關(guān)，而不是獨(dú)任機(jī)關(guān)（首長(zhǎng)）?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定了校長(zhǎng)只擁有行政的最終決策權(quán)，重大問(wèn)題通過(guò)黨委實(shí)行民主集中制，集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)，“凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則，由黨委會(huì)集體決策。那么目前仍然留下的問(wèn)題是：學(xué)校黨委決策是否是學(xué)校的最終決策？主管部門(mén)是否有權(quán)對(duì)學(xué)校黨委的決策提出不同的意見(jiàn)？是否有權(quán)干預(yù)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)？黨委作為一個(gè)政治性機(jī)構(gòu)，能否在《民法》意義上扮演法人機(jī)關(guān)的角色？黨委領(lǐng)導(dǎo)作為一個(gè)基本制原則不動(dòng)搖的前提下，是不是可以在法人機(jī)關(guān)內(nèi)部制度性地落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)？這些問(wèn)題如何解決，將有待《高等教育法》修訂和相關(guān)立法完成后才會(huì)有定論。

2．大學(xué)作為獨(dú)立法人沒(méi)有能夠通過(guò)章程建設(shè)獲得法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。在這一輪章程制定過(guò)程中，教育部在給高校的審核意見(jiàn)中，明確規(guī)定了“學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)包括國(guó)家財(cái)政資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家無(wú)償調(diào)撥給高校的資產(chǎn)、按照國(guó)家政策規(guī)定運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)、接受捐贈(zèng)等經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的其他資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、無(wú)形資產(chǎn)和對(duì)外投資等?！焙?jiǎn)而言之，所有學(xué)校資產(chǎn)均為國(guó)有資產(chǎn)。在資產(chǎn)使用問(wèn)題上，明確規(guī)定“學(xué)校建立健全資產(chǎn)管理制度，合理配置資源，提高資源使用效率。學(xué)校對(duì)占有的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行學(xué)校、學(xué)院（系）分級(jí)監(jiān)管，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整?！苯逃抗賳T在跟高校溝通的過(guò)程中，明確告知這個(gè)口徑是國(guó)家財(cái)政部的統(tǒng)一規(guī)范的提法，部分高校進(jìn)行法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的努力被及時(shí)叫停。

3．大學(xué)章程的法律位階太低，制定的法律依據(jù)有很多，但最直接的上位規(guī)章是《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，不足以從法律上保障大學(xué)的獨(dú)立性和自主性。

其次，大學(xué)章程建設(shè)還有很多公認(rèn)的文本建設(shè)問(wèn)題需要去面對(duì)和解決：很多高校的章程比較雷同、缺乏大學(xué)自身傳統(tǒng)的積淀和自身辦學(xué)理念的張揚(yáng)，有些事項(xiàng)規(guī)定的的比較籠統(tǒng)、粗糙，缺乏可操性的細(xì)節(jié)等。

僅以管理體制為例，按照高等教育法，實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，很多學(xué)校對(duì)此提法基本相同。對(duì)學(xué)校規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、校內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，管理制度、及人才管理等，黨委的權(quán)力是“領(lǐng)導(dǎo)”、“制定”、“審定”，而校長(zhǎng)的權(quán)力是“擬定”、“執(zhí)行”，校務(wù)委員會(huì)則明確為學(xué)校咨詢機(jī)構(gòu)。從行文內(nèi)容來(lái)看，存在以下問(wèn)題：

1．涉及的事項(xiàng)不夠細(xì)化，只是什么“重大問(wèn)題，組織機(jī)構(gòu)、管理制度”等，表述不夠具體、明確。如學(xué)術(shù)問(wèn)題是否是重大問(wèn)題？

2．從章程看，黨委是學(xué)校的核心領(lǐng)導(dǎo)，它起到領(lǐng)導(dǎo)和決定的作用，而校長(zhǎng)只是擬定、落實(shí)或?qū)嵤绱它h委書(shū)記的遴選及黨委的組成便是非常重要的，但有關(guān)學(xué)校章程中都沒(méi)有說(shuō)明。

3．黨委的議事程序和決策程序沒(méi)有明文規(guī)定，留下了過(guò)程的隨意性。

大學(xué)章程的核心問(wèn)題沒(méi)有很好地破解，在文本建設(shè)上又有很多地方需要修正完善，其執(zhí)行效力必然會(huì)大打折扣，依法治校仍然很困難。

3　大學(xué)章程的發(fā)展態(tài)勢(shì)

大學(xué)章程的效力不能有效地發(fā)揮，既有歷史的原因，又有現(xiàn)實(shí)和環(huán)境等各種因素的制約。雖然困難重重，但不少高校對(duì)大學(xué)章程制定本身評(píng)價(jià)非常積極。事實(shí)上，至少在過(guò)去兩年中，全社會(huì)對(duì)大學(xué)章程的知曉率和關(guān)注度都有很大提高。楊頡說(shuō)：“雖然現(xiàn)在還有很多不完美，而且只能在有限的范圍內(nèi)探索，但不管怎么樣，已經(jīng)是前進(jìn)了一大步?！?/p>

在初步解決了學(xué)校內(nèi)部“基本法”的有法可依問(wèn)題后，大學(xué)將在接下來(lái)到2020年的教育法制建設(shè)的大框架下，逐步完成章程與新修、新立法律法規(guī)的對(duì)接，同時(shí)也將在一系列的大學(xué)內(nèi)部治理改革的過(guò)程中，形成更多符合學(xué)校歷史傳統(tǒng)和辦學(xué)特點(diǎn)的制度變革探索。今天的公辦大學(xué)和民辦非營(yíng)利大學(xué)站在一個(gè)十字路口，如何往下走并沒(méi)有既定方向，取決于改革設(shè)計(jì)者的選擇，這個(gè)設(shè)計(jì)者不是政府，而是大學(xué)自身，但是他需要獲得政府的寬容。未來(lái)的改革，要堅(jiān)持30多年來(lái)的教育體制改革成果，不偏離社會(huì)主義的辦學(xué)方向。即通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)使得省級(jí)政府獲得更大的統(tǒng)籌權(quán)，學(xué)校獲得更大的自治權(quán)，同時(shí)又要維護(hù)公辦大學(xué)和民辦非營(yíng)利大學(xué)的公共性質(zhì)。我們不能期待這一輪大學(xué)章程建設(shè)可以一攬子解決大學(xué)治理的所有問(wèn)題。本輪大學(xué)章程建設(shè)所確立下來(lái)的分權(quán)治理結(jié)構(gòu)和多元共治框架，將會(huì)成為驅(qū)動(dòng)下一輪大學(xué)章程建設(shè)和大學(xué)治理變革的制度遺產(chǎn)。

“去行政化”是中國(guó)高等教育改革的一條必由之路。2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》，其改革思路便是：推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消行政化管理模式。高校去行政化已經(jīng)在文件中提出來(lái)了，但如何付諸行動(dòng)，還需要做很多工作。首先需要主管部門(mén)轉(zhuǎn)變思想觀念，畢竟放權(quán)是心疼的，是自殘，需要壯士斷腕的勇氣和決心。其次，要有法，而不是靠文件，法治社會(huì)只有依法行事，才能杜絕人治，才能避免朝令夕改。再次，應(yīng)當(dāng)明確先后次序，首先解決學(xué)校的性質(zhì)問(wèn)題，由準(zhǔn)行政單位變?yōu)榧兇獾氖聵I(yè)單位。所有人員取消行政級(jí)別，教職工與學(xué)校的關(guān)系由合同約束，而不是人身依附，形成自由流動(dòng)的教師人才市場(chǎng)。真正通過(guò)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制激活人的積極性，催生無(wú)窮的創(chuàng)造力，從而走出特色發(fā)展的路子。

改革是螺旋式上升的，不是一蹴而就的，需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，甚至允許反復(fù)。對(duì)待新生事物我們必須要有足夠的耐心和信心，持之以恒的決心，還要有足夠的寬容。只有以上條件都具備之后，大學(xué)章程才能逐漸完善，發(fā)揮出其應(yīng)有的效力，實(shí)現(xiàn)依法治校，承載起我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)騰飛的夢(mèng)想。