我國教育政策倫理的演變與走向——以縣域教師輪崗交流政策為例

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6124（2015）06-0012-06

縣域教師輪崗交流政策作為通過促進(jìn)教師資源均衡，從而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策選擇，是我國在借鑒日本、韓國等國家和地區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上形成的一項(xiàng)教師管理政策。這一政策雖然經(jīng)歷了十余年的試行與調(diào)整，但仍舊尚未成熟。新華社2014年9月2日報道：“教育部、財政部、人力資源社會保障部2日出臺文件，提出義務(wù)教育階段公辦學(xué)校校長、副校長在同一所學(xué)校連續(xù)任滿兩屆后，原則上應(yīng)交流；在同一所學(xué)校連續(xù)任教達(dá)到地方教育行政部門規(guī)定年限的專任教師均應(yīng)交流輪崗?！?［1］學(xué)者們關(guān)于縣域教師輪崗交流政策的研究，多是基于部分地區(qū)相關(guān)政策施行結(jié)果進(jìn)行的對策分析，或是對日韓等國家和地區(qū)教師輪崗管理經(jīng)驗(yàn)的介紹，缺乏對我國教育政策傳統(tǒng)的理性反思和對現(xiàn)行縣域教師輪崗交流政策所蘊(yùn)含的政策倫理的實(shí)然分析。因此，本文期望基于梳理我國兩千余年教育政策的衍變過程來提供歷史與邏輯的觀照、通過對我國縣域教師輪崗交流政策運(yùn)行現(xiàn)狀的調(diào)查研究來提供現(xiàn)實(shí)與實(shí)踐的觀照，進(jìn)而對我國教育政策倫理的走向提出應(yīng)然的探求。

探討縣域教師輪崗交流政策的政策倫理即“這個政策怎么進(jìn)行調(diào)節(jié)才是好的”的問題，其中會涉及縣域教師輪崗交流政策的利益基礎(chǔ)即“這個政策調(diào)節(jié)的是什么”的問題，還會涉及縣域教師輪崗交流政策的政策工具選擇即“通過怎樣的途徑才能達(dá)成這種調(diào)節(jié)”的問題?！袄妗标P(guān)涉促使政策相關(guān)者們使用各種手段來應(yīng)對縣域教師輪崗交流政策的施行，而縣域教師輪崗交流政策設(shè)計(jì)的本身也是由不同的利益主體融入了本身利益需求而進(jìn)行的一種利益表達(dá)，這其中所涉及的公益與私益考量的背后，隱含著相應(yīng)的倫理價值取向 ①，進(jìn)而決定了縣域教師輪崗交流政策本身所蘊(yùn)含的政策倫理內(nèi)涵，而這種政策倫理又表現(xiàn)在其所選用的政策工具 ②之上。教育政策倫理是國家行政部門為實(shí)現(xiàn)特定的教育目標(biāo)，在調(diào)節(jié)與分配有限教育利益資源的過程中所遵循的倫理規(guī)范與道德原則，表層是政策工具選擇，深層是教育政策利益，也可以說根源是教育政策利益，其又決定著教育政策工具的選擇。

一、我國教育政策倫理的演變：逐漸還原的公共性

縣域教師輪崗交流政策作為教育政策中的一

收稿日期：2015-07-08

基金項(xiàng)目：江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目［PAPD］

作者簡介：陳　棟，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士研究生。種，不是憑空產(chǎn)生的，是屬于人類調(diào)節(jié)自身行為的規(guī)制之一，是與人類文明發(fā)展的歷史階段相契合的社會歷史產(chǎn)物，是教育發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)階段社會政策需求共同作用的結(jié)果，與其他的教育政策有著一脈相承的品質(zhì)，同時又具有自身獨(dú)特的發(fā)展規(guī)律和社會適應(yīng)性。只有在社會歷史發(fā)展和人類政治文明發(fā)展的大背景之下，探討教育政策所調(diào)節(jié)的教育利益、教育政策背后的政策倫理、教育政策所賴以表達(dá)的政策工具之后，我們才能更進(jìn)一步地探究縣域教師輪崗交流政策所應(yīng)當(dāng)遵循的政策倫理。

從核心的政策倫理和運(yùn)用的主要政策工具的角度來看，我國教育政策發(fā)展歷史可以大致分為四個基本階段，即遠(yuǎn)古社會至周階段、秦至元階段、明至民國階段和中華人民共和國建國至今階段。

1.遠(yuǎn)古社會至周階段

教育政策幾乎沒有形成專門的政策系統(tǒng)，也罕有專門的教育行政部門去制定、執(zhí)行和監(jiān)督教育政策的施行。這一階段以夏立國為界限又可以分為夏以前的部族散治和夏至周的長者治國兩個時期。夏以前的遠(yuǎn)古社會、奴隸社會一般沒有什么教育政策存在，教育行為的發(fā)生存在于相互模仿和粗略的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)之中，所以叫“散治”，意思是散亂的治理。夏至周時期，奴隸社會國家產(chǎn)生，國家機(jī)器開始行使其統(tǒng)治職能，教育作為一種可以為國家培養(yǎng)人才的有效手段，其權(quán)力開始逐漸向政府集中，這其中又經(jīng)歷了長者為教、以官為教、以吏為師和百家爭鳴等過程，這一時期的國家教育政策總體而言是開放自為，以富有經(jīng)驗(yàn)的“長者”和代表知識的官吏治國治教的。這一歷史階段的政策工具選擇是以具有開放性的自愿性政策工具為主的，教育政策倫理總體而言是崇尚經(jīng)驗(yàn)主義。

2.秦至元階段

國家掌控在皇室家族和門閥士族聯(lián)合體手中，秦始皇確立的中央集權(quán)體制使得國家政策的產(chǎn)生和運(yùn)行都是“政從己出”，后世一直到元都是奉行這種高度中央集權(quán)的政權(quán)體制，及由此而產(chǎn)生的高度專制的政策系統(tǒng)?！捌仗熘拢峭跬?；率土之濱，莫非王臣?！保ā对娊?jīng)·小雅·北山》）天下都是皇家的天下，皇室家族治國治教，所以教育政策也就變成了皇家的教育政策，教育的目的就是為了維護(hù)皇家統(tǒng)治和為皇室選拔奴才。這一時期的政策工具選擇是以命令工具為唯一選擇的，教育政策倫理總體而言是奉行絕對專制主義。

3.明至民國階段

朱元璋為了維護(hù)皇權(quán)而平衡政府系統(tǒng)功能，取消宰相并權(quán)分六部，由專門的政府部門掌管教育行政和考核，而且八股取士的考試制度進(jìn)一步完善了封建教育體系，這一時期教育把持在各個封建官僚集團(tuán)手中，其中皇室集團(tuán)是最大利益占有者。相應(yīng)而言，教育政策也就成為各個官僚集團(tuán)相互爭權(quán)奪利的工具。民國時期雖然結(jié)束了封建官僚統(tǒng)治時期教育政策把持在地主官僚集團(tuán)手中的局面，但是又形成了新的政治官僚集團(tuán)和買辦階級群體，教育政策并未擺脫淪為各個利益集團(tuán)謀取私利的工具的地位。官僚集團(tuán)治國治教，首重自我利益目標(biāo)的達(dá)成與維護(hù)自身的優(yōu)勢地位。這一時期的政策工具的選擇是以強(qiáng)制性政策工具為主要選擇的，教育政策倫理總體而言是奉行功利主義。

4.中華人民共和國建國至今階段

國家權(quán)力回到了人民手中，教育政策的制定和執(zhí)行也是由代表廣大人民利益的政府教育行政專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行的。但由于一直以來的重政治輕其他、重理工輕人文等治國思想占據(jù)主導(dǎo)地位，以及政權(quán)系統(tǒng)中殘留的封建主義思想、官僚主義思想和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等因素影響，我國的教育政策一直沒有真正地將人的主體地位突顯出來，一切都是圍繞集體主義國家建設(shè)和“教育為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”等目標(biāo)展開的，奉行技術(shù)專家治國治教，以工業(yè)生產(chǎn)的方式來規(guī)范教育活動。這一時期的政策工具的選擇是以強(qiáng)制性政策工具和能力建設(shè)工具為主要選擇的，教育政策倫理總體而言是奉行工具理性主義。

同時，建國后我國教育政策實(shí)踐的倫理取向經(jīng)歷了一個長期、復(fù)雜而又波折的變化過程。具體而言，這一階段教育政策倫理的特征依次表現(xiàn)為：建國初期到“文革”之前是“為工農(nóng)服務(wù)、為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”的倫理取向 ［2］，這一時期教育政策優(yōu)先保護(hù)的是剛上升為統(tǒng)治階級的工農(nóng)階級的利益，采取國家直接供給的方式加以實(shí)現(xiàn)，突出特點(diǎn)是“普及取向、生產(chǎn)為主”。文革時期是“平均主義、政治至上”的倫理取向，這一時期教育政策優(yōu)先保護(hù)的是國家的利益，采取嚴(yán)重犧牲個人利益的方式來實(shí)現(xiàn)，突出特點(diǎn)是“平均取向、政治為主”。20世紀(jì)80年代至90年代中后期是“效率優(yōu)先、兼顧公平”的倫理取向，這一時期的教育政策優(yōu)先保護(hù)的是國家重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)的區(qū)域利益以及部分社會精英階層的利益，采取政策傾斜和經(jīng)濟(jì)扶持的方式加以實(shí)現(xiàn)，突出特點(diǎn)是“精英取向、效率為主”。20世紀(jì)90年代中后期，我國經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展之間出現(xiàn)斷裂，“經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上已經(jīng)不再導(dǎo)致社會生活狀況的普遍改善” ［3］，為此國家對教育政策倫理作出了調(diào)整。20世紀(jì)90年代末至今是“縮小差距、均衡發(fā)展”的倫理取向，這一時期的教育政策優(yōu)先保護(hù)的是全體人民的基礎(chǔ)教育利益，采取國家供給和政策福利的方式加以實(shí)現(xiàn)，突出特點(diǎn)是“社會取向、均衡為主”。

同時，我們可以發(fā)現(xiàn)在整個西方社會發(fā)展的歷史進(jìn)程中，政府行使其公共職能，設(shè)計(jì)和實(shí)施公共政策有三種基本方式：統(tǒng)治、法治和德治。在文藝復(fù)興之前的西方傳統(tǒng)社會中，統(tǒng)治者通過國家機(jī)器和暴力強(qiáng)制的手段來實(shí)施對被統(tǒng)治者的統(tǒng)治，在政策倫理和政策工具選擇的歷史階段上大致等同于我國的秦至元階段。文藝復(fù)興以后，人們開始著重于通過法律規(guī)范公共行為和進(jìn)行社會管理，政府職能的發(fā)揮是以對法律規(guī)范的建構(gòu)、執(zhí)行和完善為主要內(nèi)容的，反映到政策倫理和政策工具選擇上就不同于我國任何的歷史階段了。同時，以上兩種統(tǒng)治方式都特別重視外生型的統(tǒng)治手段，重視工具價值和規(guī)則設(shè)計(jì)。在現(xiàn)代西方社會，人們呼吁德治并崇尚自由，一方面注重提升民眾內(nèi)在素質(zhì)，挖掘其創(chuàng)造潛能，倡導(dǎo)主動回應(yīng)政治；另一方面也注重提升行政人員的內(nèi)在倫理修養(yǎng)，重視其對服務(wù)意識的自覺追求。功利主義的政策倫理逐漸讓位于新自由主義的政策倫理，政策工具的選擇也走向了復(fù)合型。而這一整個的政策倫理演變的歷史過程與我國一樣，都體現(xiàn)著“逐漸還原的公共性”的總體特征。

二、我國縣域教師輪崗交流政策系統(tǒng)的運(yùn)行現(xiàn)狀：錯位的權(quán)力

對縣域教師輪崗交流政策系統(tǒng)的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行總體觀照，既是對我國教育政策倫理演變的“管中窺豹”，又能透視當(dāng)下實(shí)然教育政策倫理的邏輯理路。根據(jù)筆者對安徽省黃山市、蕪湖市、合肥市、蚌埠市等地區(qū)近年來縣域教師輪崗交流政策文本的分析和政策運(yùn)行系統(tǒng)相關(guān)人員的調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行縣域教師輪崗交流政策系統(tǒng)具有以下四個方面的共同特征：

1.政策目標(biāo)重均衡輕效率

在國家相關(guān)政策文件中，多次明確地將縣域教師輪崗交流政策的目標(biāo)表述為“促進(jìn)教師資源合理配置”，安徽部分地區(qū)的教育主管部門在制訂具體的縣域教師輪崗交流政策細(xì)則的時候，多以“大均衡”為目標(biāo)，強(qiáng)制公辦學(xué)校教師整體流動，并以參與流動的人數(shù)等指標(biāo)作為考核地方和學(xué)校對該制度的執(zhí)行情況的主要依據(jù)。筆者所調(diào)查的大部分地區(qū)的《教師輪崗交流工作實(shí)施方案》都將“不斷優(yōu)化教師資源配置，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促使接受義務(wù)教育階段學(xué)生盡可能享受到平等教育”作為總體目標(biāo)，有的則將“建立健全中小學(xué)教師正常流動的長效機(jī)制，增強(qiáng)學(xué)?；盍?，不斷優(yōu)化教師隊(duì)伍資源配置，促進(jìn)縣域內(nèi)教育均衡發(fā)展”作為指導(dǎo)思想。這些政策文本中大都以極大篇幅規(guī)定了交流對象、交流時間及人事管理、工作要求等內(nèi)容，卻將教師輪崗交流的教學(xué)任務(wù)、考核任務(wù)和配套保障措施等重要內(nèi)容悉數(shù)交給輪崗交流學(xué)校來制訂具體的標(biāo)準(zhǔn)并部署實(shí)施?？h級教育主管部門一般只負(fù)責(zé)下達(dá)各學(xué)區(qū)需要參與輪崗交流的教師人數(shù)指標(biāo)，對參與輪崗交流教師的教學(xué)成效和生存狀態(tài)則鮮有關(guān)注。如此一來，輪崗交流政策雖達(dá)成了其“均衡”的目標(biāo)，卻失去了應(yīng)有的“效度”。另外，大部分的輪崗交流政策對縣域內(nèi)農(nóng)村教師生存現(xiàn)狀的獨(dú)特性，及其與城市教師的差異性的關(guān)注度不夠，尤其是在編制與崗位之間的不匹配等方面少有關(guān)心，采取“一刀切”的做法，更加劇了結(jié)果與效率的雙重背離。

2.政策手段重強(qiáng)制輕彈性

我國教育政策的主導(dǎo)運(yùn)思方式并非是“如果一種行為的結(jié)果是不可控的，那么就需要對這種行為加以限制；如果一種行為的結(jié)果是可控的或有限的，那么就不需要對其進(jìn)行過多干涉”，而是一味偏重強(qiáng)制性和計(jì)劃性，這在縣域教師輪崗交流政策的制定環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。如安徽省蚌埠市某區(qū)就將“以教師參與輪崗交流任教工作作為考核學(xué)校管理水平的重要指標(biāo)之一，并將教師參與輪崗交流任教實(shí)際情況與教師績效工資考核掛鉤”寫入了《2010年XX區(qū)教師輪崗交流工作實(shí)施方案》中。有些地方甚至規(guī)定：“對拒不執(zhí)行交流輪崗安排或雖然參加交流輪崗，但年度或?qū)W年度考核結(jié)果為‘基本合格’或‘不合格’等次的人員，三年內(nèi)不得評優(yōu)和晉升職稱，五年內(nèi)不能提拔擔(dān)任學(xué)校中層級以上領(lǐng)導(dǎo)。縣城學(xué)校交流輪崗教師三個年度考核均為合格以上等次者，方可申請返回原校工作。否則，三年期滿將關(guān)系轉(zhuǎn)到農(nóng)村學(xué)校。”這種“冷冰冰”的政策很容易造成參與輪崗交流工作的教師和學(xué)校產(chǎn)生“負(fù)面評價恐懼”，對輪崗交流任教工作產(chǎn)生逆反心理或進(jìn)行“違規(guī)”的風(fēng)險規(guī)避。而縱觀日本和韓國的有關(guān)政策則更多的是支持和服務(wù)性質(zhì)的條款，體現(xiàn)出重視彈性和人本關(guān)懷的特點(diǎn)。

3.政策執(zhí)行重形式輕實(shí)質(zhì)

在縣域教師輪崗交流政策的執(zhí)行過程中，由于“重均衡”的政策目的所限制，以及縣級教育主管部門對教師的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)的實(shí)際管控能力的缺乏，往往只能將“學(xué)校關(guān)心交流教師，領(lǐng)導(dǎo)能通過走訪慰問或以其他方式激勵交流教師努力工作，交流教師作用體現(xiàn)充分，除認(rèn)真完成本職教學(xué)任務(wù)外，能為雙方學(xué)校架起交流的橋梁，積極溝通雙方學(xué)校進(jìn)行交流活動，交流教師能認(rèn)真完成支教辦要求的常規(guī)工作材料”等口號性條款作為輪崗交流政策的執(zhí)行限度。同時，輪崗交流政策涉及諸多利益相關(guān)者的利益博弈，由于現(xiàn)行政策缺陷較多，執(zhí)行過程中自然也就面臨著各種“被曲解”。如有的地方規(guī)定“各校要首先將教師資格、學(xué)歷和職稱不達(dá)標(biāo)的教師，確定為交流輪崗對象”，這就在很大程度上削弱了教師輪崗交流任教的價值，使得教師輪崗交流政策的執(zhí)行只能流于形式上的均衡。教師是“動起來”了，可是卻缺失了輪崗交流政策的“真意”。

4.政策結(jié)果費(fèi)資源缺實(shí)效

正如安徽省黃山市徽州區(qū)某中學(xué)校長所說：“輪崗交流制度解決不了教育公平問題，真正的公平機(jī)制一定是學(xué)校校長和教育部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)共同協(xié)商出來的?！笨h域教師輪崗交流政策從國家層面上來說是為了均衡師資以促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)，可是在具體的政策制定、實(shí)施過程中由于缺乏相應(yīng)的政策環(huán)境和社會支持系統(tǒng)合力，加上政策本身的缺陷，使得現(xiàn)實(shí)中的縣域教師輪崗制度用安徽省蕪湖市無為縣某中心校校長的話來說就只能是“口號喊得響，實(shí)際無法做”。安徽中北部地區(qū)那些在教師輪崗交流方面取得較好反響的政策，一般是采取全員分批流動、學(xué)校適當(dāng)補(bǔ)貼、評優(yōu)制度配套等措施，縱使這樣也只能解決部分偏遠(yuǎn)地區(qū)和薄弱學(xué)校師資短缺的問題，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到通過均衡師資以促進(jìn)教育公平的目標(biāo)。其他大部分地區(qū)的教師輪崗交流政策或流于形式、或被束之高閣，就算有付諸行動的也多是迫于政府主管部門所施加的壓力，空耗資源而難有實(shí)效。

三、我國教育政策倫理的走向：復(fù)歸于仁

我國舉辦著世界上最大規(guī)模的教育，2.6億學(xué)生，1 600萬教師，52萬所學(xué)校，各級各類學(xué)校組織的復(fù)雜化、結(jié)構(gòu)的多樣化、水平的差異化以及人民群眾教育訴求的個性化都在不斷增強(qiáng) ［4］。因此我國的教育政策系統(tǒng)應(yīng)提供一個可供各利益相關(guān)者群體對等研究和商討共同關(guān)心問題的平臺，促使多方共同參與政策制定、實(shí)施、評價、反饋等全過程。

1.工具理性為主導(dǎo)的政策倫理

關(guān)于什么是良好的政策過程，學(xué)者們觀點(diǎn)不一。理性主義理論認(rèn)為實(shí)現(xiàn)教育政策的價值目標(biāo)首先就要明確所有價值取向與偏好，然后提供各種可供選擇的方案，并對各種方案進(jìn)行價值比較，最后選擇可以實(shí)現(xiàn)社會收益最大化的備選方案。而以Lindblom為代表的漸進(jìn)主義理論否定理性萬能的哲學(xué)假設(shè)，他們認(rèn)為人的理性都是不全面的，教育政策價值目標(biāo)不是選擇“最優(yōu)”而是“次優(yōu)”，教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程是一個漸進(jìn)的調(diào)試過程。此外，與理性主義理論有關(guān)的還有利益關(guān)涉的諸多理論，如以布坎南為首的公共選擇理論建立在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的哲學(xué)基礎(chǔ)之上，他們認(rèn)為“人是一個自私的、理性的效用最大化者”，應(yīng)當(dāng)從個體的經(jīng)濟(jì)行為去考察教育政策行為，政府的決策過程實(shí)質(zhì)上是一種利益交換過程，公共政策就是各種利益集團(tuán)之間討價還價的結(jié)果。團(tuán)體主義理論認(rèn)為，公共政策的制定過程并非決策者的理性行為過程，而是各個利益團(tuán)體相互斗爭和博弈的過程，以實(shí)現(xiàn)本團(tuán)體的利益最大化為價值取向。精英主義理論認(rèn)為，精英是社會潮流、主流價值觀的代表，公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)他們的偏好與價值。博弈理論認(rèn)為公共政策價值目標(biāo)其實(shí)就是不同的利益訴求方與利益集團(tuán)在正式的和非正式的制度中經(jīng)過利益博弈的過程實(shí)現(xiàn)的，公共政策是博弈的結(jié)果。

據(jù)此分析，我國的政策過程帶有明顯的理性主義色彩，換言之就是政策倫理和政策工具都帶有濃厚的工具理性意味。正如羅素所言：“‘理性’有一種極為清楚和準(zhǔn)確的含義。它代表著選擇正確的手段以實(shí)現(xiàn)你意欲達(dá)到的目的，它與目的選擇無關(guān)，不管這種目的是什么?！?［5］但Wildavsky指出：“在很大層面上必須承認(rèn)，知識是負(fù)面的。它告訴我們不能做什么，我們不能去哪里，我們曾經(jīng)錯在哪里，但不一定告訴我們?nèi)绾胃恼@些錯誤。畢竟，如果現(xiàn)在的努力是令人完全滿意，就用不著分析和分析者了?！?［6］工具理性可以告訴我們?nèi)绾芜_(dá)到目標(biāo)，卻并不能為目標(biāo)的合理性提供任何依據(jù)，這顯然是接下來我們所需要著力應(yīng)對與突破的方面。

2.漸進(jìn)調(diào)試為特征的政策過程

如果我們要達(dá)成一個良好的政策過程，改進(jìn)我們的政策倫理和政策工具以更加適應(yīng)未來社會需要，我們必須在政策過程中注重利益綜合，即把各項(xiàng)訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮笳哌x擇。各種要求得到大量政治資源的支持，就轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮蟮恼哌x擇 ［7］。這也就意味著我們至少需要認(rèn)同以下三種觀念：（1）對任何具有自我意識的或是可辨識的團(tuán)體或是特定利益而言，標(biāo)準(zhǔn)并非絕對有害或者有益 ［8］，即政策并非絕對有益或有害。（2）基于個人成就的任何一個標(biāo)準(zhǔn)都會存在這樣一個缺陷：在人類可以控制的領(lǐng)域內(nèi)，任何標(biāo)準(zhǔn)都會不合理地剝奪社會大眾中一部分人的權(quán)利，但是每個這樣的人可能都會渴望最終獲得此項(xiàng)權(quán)利。而基于個人意愿的任何一個政策都會存在一定缺陷，所以從公正的角度來看，把擁有基本權(quán)利與任何人或任何團(tuán)體成員的正直、善意和不偏不倚聯(lián)系起來，是極其危險的。（3）規(guī)定任何人承擔(dān)責(zé)任卻不賦予其相應(yīng)的權(quán)利，這是不公平的，反之亦然。

因此我們要在政策系統(tǒng)中引入漸進(jìn)調(diào)適思維。漸進(jìn)調(diào)適是指在政策制定過程中，各種社會力量通過交互作用對已有政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰟h、修訂或補(bǔ)充。Lindblom在政策制定方面持漸進(jìn)主義的立場，他認(rèn)為在處理復(fù)雜的政策問題時，僅僅“根據(jù)界定的目標(biāo)，對各種選項(xiàng)進(jìn)行全盤評價”的方法是行不通的，取而代之的應(yīng)當(dāng)是“依據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前的形勢，對已有政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑黾?、補(bǔ)充” ［9］。要堅(jiān)持“過程性”思維，因?yàn)榍拔姆治龅剑瑔渭儚睦硇詫用娉吻?、預(yù)算、分析、比較，選擇一個“最佳方案”的政策制定方式是行不通的，這樣很容易以偏概全，最終會導(dǎo)致政策被形式化地執(zhí)行。McDonnell認(rèn)為影響政策的關(guān)鍵要素是制度、利益與理念 ［10］。漸進(jìn)決策中強(qiáng)調(diào)政策的制定必須具有“合情境性”，即政策必須關(guān)注價值、資源，也就是格斯頓所說的象征性問題與實(shí)質(zhì)性問題。政府在遭遇政策倫理的危機(jī)時應(yīng)當(dāng)有所作為，使政策的理念或圖式不僅要與核心的政治價值觀相聯(lián)系，而且要與實(shí)證資料和情感訴求相結(jié)合。同時，政府不能在“社會問題———公共問題———政策問題”這一過程中成為被動者，而應(yīng)該將政策分析的范圍延伸到政策問題的前身———公共問題，甚至是社會問題之上。先有政策事實(shí)后有政策研究往往會造成問題解決的滯后與延宕。因此，每一方政策決策者都應(yīng)當(dāng)至少立足于一個社會問題研究團(tuán)體，促進(jìn)其研究結(jié)果轉(zhuǎn)化為實(shí)際的政策，繼而貫徹執(zhí)行并進(jìn)行反饋，促其修正與調(diào)適。

3.復(fù)歸于仁為旨?xì)w的政策走向

國家政策行為由管理走向治理最后走向服務(wù)，至少在目前來說是為學(xué)界所公認(rèn)的政策趨勢。教育政策系統(tǒng)作為社會政策系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，也面臨著同樣的挑戰(zhàn)。隨著社會形勢的發(fā)展變化和民眾教育吁求的高漲，迫切需要我們加快實(shí)現(xiàn)由“辦教育”向“管教育”轉(zhuǎn)變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理 ［4］。教育政策的終極目標(biāo)是為了促進(jìn)每個人的和諧發(fā)展，教師輪崗制度調(diào)節(jié)的是教師，實(shí)質(zhì)上影響的是學(xué)生的受教育權(quán)與教育質(zhì)量。未來的教育管理趨向是公眾治國治教，奉行社會民主主義，信息公開，群體決策，走向官方主導(dǎo)、民眾參與、漸進(jìn)調(diào)試、服務(wù)至上的教育政策之路。進(jìn)而言之，縣域教師輪崗交流政策應(yīng)該是以促進(jìn)教師職業(yè)成長、增進(jìn)教師職業(yè)幸福感與成就感為主的，而非像現(xiàn)有政策把他們當(dāng)做嬰兒一般，一方面要求教師積極輪崗，一方面又加之以種種限制，使得教師的政策“不被信任感”增強(qiáng)，從而對該政策加以諸般抵制與消解。同時，由于教師們更關(guān)注于眼前利益和直接利益，這就需要政府加以合理調(diào)控與疏導(dǎo)，既不可“強(qiáng)令”又不能“媚民”，必要時可以采取一些消極政策手段以達(dá)成目的 ［11］。

總而言之，未來的教育政策倫理和政策工具選擇必然是走向服務(wù)于人的，教育政策作為直接服務(wù)于人的發(fā)展的公共政策，更加需要彰顯“人”的價值。仁政應(yīng)當(dāng)是新常態(tài)下我國教育政策的倫理規(guī)約和終極追求，“求仁得人”才是其精神實(shí)質(zhì)。法律應(yīng)當(dāng)“無情”，嚴(yán)格依照法理、法律規(guī)范社會行為；而政策應(yīng)當(dāng)“有情”，將公平正義與有限彈性的政策倫理貫穿始終。這其中，政策倫理研究與實(shí)踐也將日益顯現(xiàn)其重要作用。教育是人類最偉大的事業(yè)，教育政策也應(yīng)當(dāng)“全心全意為人民服務(wù)”。從教育利益的權(quán)衡到教育政策工具的選擇與調(diào)整，再到教育政策倫理的彰顯，我們的教育行政部門應(yīng)當(dāng)時刻懷著敬畏的心情去對待政策受眾的意見。只有政府全面綜合改革其自上而下的傳統(tǒng)行政方式，改革其現(xiàn)行政策系統(tǒng)的封閉性和功利性，我們的教育政策才能真正地服務(wù)于人民。

注釋：

①現(xiàn)代教育的公共性“并不等同于社會公益或社會福利，而是包括私益在內(nèi)，即既滿足個人私益又滿足社會公益”，教育制度在施行過程中也面臨著公益和私益的雙重解構(gòu)，基于對河南、安徽部分地區(qū)所施行的縣域教師輪崗相關(guān)制度的考察發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有縣域教師輪崗交流制度較多的是受到私益化傾向的挑戰(zhàn)，主要是各利益主體在私益驅(qū)使下運(yùn)用多種手段規(guī)避政策要求，通過重新定義政策概念邊界、調(diào)整政策安排的組合結(jié)構(gòu)、政策架空、政策浮夸、政策缺損等途徑使得教育政策失真，從而實(shí)現(xiàn)私益或部門化利益的行為傾向。

②當(dāng)前學(xué)界對于政策工具的分類主要有兩種學(xué)說，一是霍萊特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度進(jìn)行的分類，即分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具三類；二是麥克唐納爾和艾莫爾（L.M. McDonell and R.F.Elmore）根據(jù)工具所要獲得的目標(biāo)進(jìn)行的分類，即分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具五類。