提效農(nóng)村基礎建設投入分析

□文/文　璽

（邢臺市七里河新區(qū)管理委員會河北·邢臺）

提效農(nóng)村基礎建設投入分析

□文/文璽

（邢臺市七里河新區(qū)管理委員會河北·邢臺）

［提要］作為“社會先行成本”的農(nóng)村基礎建設設施是農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化等發(fā)展的先決條件，其投入和發(fā)展水平直接制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進程。雖然經(jīng)過多年的政府主導性資金投入，農(nóng)村基礎設施建設有了大幅度提升，但主要還是集中在生產(chǎn)、生活設施建設上，生態(tài)環(huán)境設施和社會發(fā)展設施投入相對較少，農(nóng)村基礎設施投入和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求還有較大的差距。

農(nóng)村基礎建設；分析

收錄日期：2015年6月1日

一、當前農(nóng)村基礎建設投入分析

（一）農(nóng)村基礎建設投資總量相對偏低。從社會大范圍來看，我國對農(nóng)村基礎設施建設投資的總量在不斷地增加，特別是近幾年國家財政對農(nóng)村基礎設施建設投資增長迅速，較好的改善了中國農(nóng)村基礎設施建設滯后性問題，但是整個投資總量仍然不足。從農(nóng)村基礎建設投入主體角度來看，由于多年來的城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)影響，國家財政在農(nóng)業(yè)投入占財政支出比例一直偏低，同時由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟薄弱，農(nóng)業(yè)利潤率低導致自身對農(nóng)村基礎建設投入反饋差；農(nóng)村集體投資由于國家農(nóng)業(yè)稅取消等原因?qū)е氯狈Y金來源，導致在基礎建設上缺乏投入；而農(nóng)民自身收入偏低，大量收入集中在生存和生產(chǎn)的滿足，只有很小的資金可以用于基本生存性基礎設施投入。據(jù)國家統(tǒng)計局官方數(shù)據(jù)顯示，2014年我國農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)總投資（非農(nóng)戶）總計11，983億元，占當年固定資產(chǎn)總投資2.39%，總投資量和相對量和其他產(chǎn)業(yè)比差距十分巨大，和農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟基礎地位不相匹配。

（二）農(nóng)村基礎建設投資結(jié)構(gòu)不均衡。農(nóng)村基礎建設投資的結(jié)構(gòu)存在著不均衡性。在我國農(nóng)村基礎建設投資結(jié)構(gòu)中，投資于大型水利工程等生產(chǎn)性項目的資金占總投資比例高，投資于改善生產(chǎn)生活條件方面的基礎建設資金比例偏低；用于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎設施投資偏高，而高新農(nóng)業(yè)科技的投資嚴重不足。2014年科技對農(nóng)業(yè)的貢獻率為55.6%，大大低于發(fā)達國家70%～80%的平均水平。另外，由于農(nóng)業(yè)基礎設施具有服務地區(qū)的依附性和規(guī)模大、配套性強的特性，導致政策性金融機構(gòu)和商業(yè)性金融機構(gòu)對工業(yè)基礎設施項目的建設的投資傾向更多，即使在農(nóng)業(yè)內(nèi)部投資，也是傾向于經(jīng)濟效益好而且成本收回快的項目，主要有糧、棉、油等農(nóng)產(chǎn)品的儲備和購銷項目，對于投資成本大、回收緩慢的基礎設施建設投資相對較差。結(jié)構(gòu)的失調(diào)使資金難以實現(xiàn)優(yōu)化配置，配置效率大大降低。

（三）農(nóng)村基礎建設資金運作管理分散。農(nóng)村基礎建設主體投資的財政資金長期多頭管理，產(chǎn)權(quán)主體不明晰，管理責任模糊，資金管理的分散化削弱了財政支農(nóng)資金整體引導優(yōu)勢和規(guī)模效率，加大了管理協(xié)調(diào)成本。具體表現(xiàn)在：第一，管理層級過多，財政部門、農(nóng)業(yè)部門、科學技術(shù)部門等對農(nóng)業(yè)基礎建設資金的支出和撥付等資金管理由于機構(gòu)設置和運作協(xié)調(diào)性問題，導致農(nóng)村基礎建設資金運作管理分散，資金消耗嚴重，截留挪用可能性大；第二，地方政府隨意調(diào)整資金投放方向。由于財政監(jiān)督方式不規(guī)范和投資方式不規(guī)范，地方政府部門可以以配套資金籌集困難為由隨意取消或增加投資項目，導致多個項目路徑與國家專項投資計劃不符，實際建設與計劃不符，造成資金的浪費，降低了投資效率；第三，下級政府的監(jiān)督制度不完善。下級政府側(cè)重于日常業(yè)務監(jiān)督，事后監(jiān)督工作不到位，對農(nóng)村基礎設施建設資金運作只做到投放，后期管理不嚴格，導致通過擠占建設資金來發(fā)放工資、彌補工費不足等現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）農(nóng)村基礎建設投入效益差。農(nóng)村基礎建設資金在投入使用中存在著項目資金不配套、資金使用浪費截留等問題，使農(nóng)村基礎建設資金投入與產(chǎn)出不成比例，效益低下。首先，由于我國農(nóng)村分布廣，大部分村人口數(shù)量偏小，農(nóng)村分散居住嚴重，導致基礎設施設置多而分散，難以達到規(guī)模使用，基礎設施投入高而產(chǎn)出低。相對于城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村的大量散居使基礎設施使用效率低，單位設施產(chǎn)出少，浪費現(xiàn)象嚴重，大量基礎設施不能充分發(fā)揮為農(nóng)業(yè)增收、提高農(nóng)民生活水平的作用，投資效益低下；其次，由于目前多數(shù)農(nóng)村基礎設施的后期管理主體為集體，基礎設施的管理具有無償服務、無償供給的特性，導致基礎建設缺乏后期養(yǎng)護，使基礎設施出現(xiàn)老化、報廢，對農(nóng)業(yè)增收和提高農(nóng)民生活水平造成阻礙。

二、提高農(nóng)村基礎建設資金運作效率的建議

（一）建立多元化投資體系。投資總量充足是農(nóng)村基礎建設資金能有效運作的基礎。為了在資金上保障農(nóng)村基礎建設工作的進行，應當建立和完善“以財政資金為導向，以信貸資金為支撐，合理吸收農(nóng)戶閑散資金”的網(wǎng)絡化資金投資格局，使融資機制多角度高效發(fā)展，實現(xiàn)政府主導下的農(nóng)村基礎投資主體多元化。首先，政府要充分發(fā)揮主體地位，進一步加大對農(nóng)村基礎建設的投資力度，及時投資，足額投資，保證農(nóng)村基礎設施能有效發(fā)揮支持農(nóng)村生產(chǎn)生活的作用；其次，金融機構(gòu)可以對經(jīng)濟效益好的農(nóng)村基礎建設啟用收費權(quán)質(zhì)押貸款的模式，籌集民間資本，積極與政府企業(yè)合作，通過這種形式實現(xiàn)農(nóng)村基礎建設和金融機構(gòu)收入的雙贏；最后，要完善相關投資法規(guī)，建立有利于民間投資的財政、稅收和信貸政策，引導和支持社會各個階層的投資者參與農(nóng)村基礎建設投資。由于基礎設施具有盈利水平較低的特性，所以政府可以對投資者實行一定的補貼優(yōu)惠政策，以鼓勵民間投資，擴大投資總量。

（二）完善以縣為核心的管理體制。管理體制影響到農(nóng)村基礎建設資金能否以最小消耗高效的服務于農(nóng)業(yè)，對農(nóng)村基礎建設的效率起到重要的作用。應在縣財政設置農(nóng)村建設資金運營部門，資金由縣財政匯集并統(tǒng)一管理使用，不再由各部門分管，構(gòu)建以縣政府為核心的財政資金管理體制。將縣域作為農(nóng)村基礎建設資金的重心，不僅可以使資金管理核心與農(nóng)村建設的范圍相一致，而且具有一定的規(guī)模效應和信息優(yōu)勢，有利于農(nóng)村基礎建設資金的高效運作。同時，還應充分利用有才干的領導人員，集中統(tǒng)一管理農(nóng)村基礎設施建設資金，專門負責對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)村建設資金的管理和監(jiān)督。

（三）加強對資金運作的監(jiān)督。農(nóng)村建設在農(nóng)村基礎設施投入上分散，涉及的部門和渠道較多，各部門對基礎建設資金運作的監(jiān)督不嚴格。要加強對農(nóng)村基礎建設資金運作的監(jiān)督，就要構(gòu)建嚴格的事后監(jiān)督體系，以專業(yè)的財政監(jiān)督為手段，讓農(nóng)民參與到基礎設施監(jiān)督管理中來。首先是信息公開，應對基礎設施建設的各個重點環(huán)節(jié)進行實地監(jiān)督并公開監(jiān)督結(jié)果；其次是有效防范財政資金分配和使用過程中的內(nèi)部人員控制問題，通過制度防范內(nèi)部人員的資金使用權(quán)力過大。同時，發(fā)揮立法、財政、審計的綜合作用，完善相應法律法規(guī)，創(chuàng)新監(jiān)督機制，實行民眾監(jiān)督、新聞媒體報道等多渠道監(jiān)督，真正形成鼓勵與監(jiān)督，日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合的方式；最后是完善審計機制，審計資金使用重點關注資金分配、撥付、使用和收支管理，對投資項目重大的要進行經(jīng)常審計、重點審計、跟蹤調(diào)查。

（四）推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，加大管護力度。我國農(nóng)村分布和村民居住的分散極大地限制了基礎設施的規(guī)?；褂?，降低了農(nóng)村基礎建設資金的規(guī)模效率。政府應加強引導作用，統(tǒng)一規(guī)劃布局，加速組織協(xié)調(diào)，以提高質(zhì)量和效益為中心，采取轉(zhuǎn)讓或出租農(nóng)戶承包地等流轉(zhuǎn)形式，大力推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；M程。在推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；^程中，要做好基礎建設資金的先行統(tǒng)籌規(guī)劃，要將基礎建設與農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘎討B(tài)協(xié)調(diào)起來，與農(nóng)村生產(chǎn)布局、資源配置、生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境有機結(jié)合起來，把握農(nóng)村基礎建設的最佳規(guī)模，力求實現(xiàn)最大的規(guī)模效益，從而提高資金的運作效率。同時，還應加大對農(nóng)村基礎設施的管護力度。應該對農(nóng)村基礎設施產(chǎn)權(quán)制度進行改革，按照“誰投資、誰管理、誰受益、誰所有”的原則，明確農(nóng)村基礎設施的管護權(quán)責歸屬。政府應重視農(nóng)村基礎設施的管護，可以按照一定比例投入管護資金，并采用獎勵手段激勵各級政府組織農(nóng)村基礎設施養(yǎng)護工作的積極性，延長農(nóng)村基礎設施的使用壽命并且優(yōu)化使用質(zhì)量，提高經(jīng)濟效益，從而提高農(nóng)村基礎建設資金運作的效率?！?/p>

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本文為河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題：“新農(nóng)村建設中公共產(chǎn)品供給問題研究——以邢臺為例”（課題編號：201401414）