我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度:應(yīng)為、難為與可為

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6124（2015）04-0075-06

收稿日期：2015-04-22

基金項(xiàng)目：全國教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“縣域義務(wù)教育階段教師流動(dòng)制度化研究”［DFA090329］

作者簡介：王昌善，重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授。

實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育高水平的均衡發(fā)展，辦學(xué)條件均衡是基礎(chǔ)，師資配置均衡是關(guān)鍵。因此，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出施行縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師交流制度，把它作為促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資均衡配置的重要抓手。2013年，黨的“十八屆三中全會(huì)”通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，實(shí)行校長教師交流輪崗，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，把施行校長教師交流輪崗上升到了國家戰(zhàn)略部署的高度，進(jìn)一步突顯了施行校長教師交流輪崗工作的重大意義。2014年，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》，宣布從當(dāng)年起將用3~5年的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗制度化、常態(tài)化，率先在全國縣（區(qū)）域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校校長教師資源均衡配置，支持鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在更大范圍內(nèi)推進(jìn)。從此，教師交流輪崗制度成為了全社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，被視為破解義務(wù)教育均衡發(fā)展的一招好棋，解決久治不愈擇校熱頑疾的一劑良藥。作為一種教育政策，在媒體對其重大意義的高溫宣傳下，教師流動(dòng)制度的功能限度與難為之短漸漸被遮蔽。然而，任何一種教育政策都具有兩面性———既有自己的“應(yīng)為”追求，也有自己的“難為”困境，是那些應(yīng)為之事與難為之事的合成物。采取“可為”的措施，走出“難為”困境，實(shí)現(xiàn)我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度“應(yīng)為”追求，是本論文所要探討的問題。

一、我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的應(yīng)為追求

發(fā)達(dá)國家推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校師資均衡配置取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)和我國自20世紀(jì)90年代以來探索義務(wù)教育師資均衡發(fā)展的成功實(shí)踐告訴我們，建立縣域義務(wù)教育學(xué)校教師合理流動(dòng)制度，是促進(jìn)縣域義務(wù)教育學(xué)校師資均衡配置，實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育學(xué)校師資均衡發(fā)展的根本之策。

鑒于實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育高水平的均衡發(fā)展，讓每個(gè)學(xué)生都能享受優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育，是我國中長期義務(wù)教育改革和發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，從20世紀(jì)90年代我國中小學(xué)教師流動(dòng)政策出臺伊始至今的15年來，國家先后出臺的12個(gè)與中小學(xué)教師合理流動(dòng)相關(guān)的政策文件，均把政策目標(biāo)重點(diǎn)鎖定為幫助農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校改善優(yōu)質(zhì)教師資源配置，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。從教育政策的能力限度與教育改革的漸進(jìn)性、次序性原則審視，我們認(rèn)為，縮小縣域義務(wù)教育城鄉(xiāng)之間和校際之間師資差距，改善義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源配置是我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的當(dāng)下目標(biāo)與應(yīng)為追求。即使只要求所有的中小學(xué)優(yōu)質(zhì)教師參與流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，仍然需要佐之多元、強(qiáng)力的保障政策。否則，縮小縣域義務(wù)教育學(xué)校師資差距、改善義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資配置這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)很可能只是教育行政部門的“一廂情愿”。

待實(shí)施條件成熟后，再要求中小學(xué)所有教師參與流動(dòng)，如同日本自二戰(zhàn)后實(shí)行公立基礎(chǔ)教育學(xué)校教師全員定期流動(dòng)一樣，一箭三雕，既達(dá)到縮小義務(wù)教育學(xué)校師資差距、改善義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源配置的目標(biāo)，又達(dá)到提高教師的工作熱情和創(chuàng)新能力、增加教師多種經(jīng)驗(yàn)積累，打破教育的封閉狀態(tài)、使學(xué)校辦學(xué)始終充滿活力的其他兩個(gè)目標(biāo)。

二、我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的難為困境

深入推進(jìn)我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的全面實(shí)施，遭遇到的難為困境主要有：

1.合法規(guī)性缺失

我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度合法規(guī)性缺失主要表現(xiàn)為：1）制度執(zhí)行主體不合法。當(dāng)前我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的執(zhí)行主體為教育行政部門 ［1］。作為執(zhí)行主體，教育行政部門如果越過學(xué)校，直接強(qiáng)制本行政區(qū)域內(nèi)中小學(xué)教師無條件參與流動(dòng)，則違背了《中華人民共和國教育法》第三十四條、《中華人民共和國教師法》第十七條有關(guān)學(xué)校作為教師聘任合同法律關(guān)系的主體地位和雙方應(yīng)當(dāng)遵循地位平等原則之規(guī)定。2）制度內(nèi)容與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容相沖突。雖然新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第四章第三十二條與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》第二部分第四章均已提出縣級教育行政部門應(yīng)當(dāng)組織教師流動(dòng)，均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，實(shí)行縣（區(qū)）域內(nèi)教師交流制度等有關(guān)教師流動(dòng)的內(nèi)容。但這些內(nèi)容強(qiáng)調(diào)的是縣級教育行政部門具有組織教師流動(dòng)的責(zé)任，并不構(gòu)成支持縣級教育行政部門可以直接強(qiáng)制中小學(xué)教師無條件參與流動(dòng)的理由。相反，現(xiàn)行的《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》、中小學(xué)教師聘任制度與中小學(xué)教師職務(wù)職稱制度均無教師必須接受強(qiáng)制流動(dòng)的專門規(guī)定。更何況作為部門法的《中華人民共和國義務(wù)教育法》不能與《中華人民共和國教育法》相沖突，其法律效力不得高于《中華人民共和國教育法》 ［2］。不僅如此，我國中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)人員身份，也使縣級教育行政部門直接強(qiáng)制教師流動(dòng)的行為，與現(xiàn)行的事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例相抵觸。

2.功能目標(biāo)泛化

由于促進(jìn)義務(wù)教育高水平的均衡發(fā)展是我國中長期義務(wù)教育改革和發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和關(guān)鍵領(lǐng)域，因此，建立我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的當(dāng)下目標(biāo)是縮小縣域義務(wù)教育城鄉(xiāng)之間和校際之間師資差距，改善縣域義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源的配置，實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育學(xué)校師資均衡發(fā)展。但這一目標(biāo)在實(shí)踐中被泛化為三：既要縮小縣域義務(wù)教育學(xué)校師資差距、改善其優(yōu)質(zhì)教師資源的配置，又要增加義務(wù)教育教師多種經(jīng)驗(yàn)積累、提高其工作熱情和創(chuàng)新能力，還要打破教育的封閉狀態(tài)、使義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)始終充滿活力。如此一箭三雕的政策目標(biāo)已經(jīng)嚴(yán)重地超出中小學(xué)教師流動(dòng)政策的能力限度。任何教育政策都存在著能力限度。所謂教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范圍和解決教育問題所能達(dá)到的程度，它對教育政策的選擇與制定、教育政策的執(zhí)行及其效果都有著十分重要的影響。目前全國各地正在推行的被各級教育行政部門視為實(shí)現(xiàn)中小學(xué)教師資源均衡配置重要舉措的教師全員定期輪崗交流制度，之所以受到了許多教師的質(zhì)疑甚至反對，不少調(diào)查報(bào)告也表明其實(shí)際效果與預(yù)期差距很大，或流于形式，熱熱鬧鬧走過場，或遭遇較大阻力，事與愿違，或虎頭蛇尾，草草收場，甚至被人說成是“走錯(cuò)了路，選錯(cuò)了法”、“好心辦壞事” ［3］。其中，一個(gè)很重要的原因就是該政策所追求的一箭三雕的目標(biāo)已經(jīng)嚴(yán)重地超出中小學(xué)教師流動(dòng)政策的能力限度，導(dǎo)致該政策難以有效執(zhí)行。

3.價(jià)值取向偏差

教育政策作為各種不同向度的價(jià)值觀念博弈的結(jié)果，最終表現(xiàn)為以某種價(jià)值取向?yàn)橹鲗?dǎo)的各種價(jià)值觀念的整合。目前教育部要求全國各地正在實(shí)施的教師全員定期輪崗交流制度，將中小學(xué)所有教師作為流動(dòng)對象（特殊情況除外），要求中小學(xué)所有教師都定期參與流動(dòng)，力圖做到公平對待每一位教師，所秉持的就是公平優(yōu)先的價(jià)值取向。這種公平優(yōu)先價(jià)值取向的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度盡管公平對待了每一位中小學(xué)教師，但由于它忽視了促進(jìn)縣域義務(wù)教育學(xué)校師資均衡配置、實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育學(xué)校師資均衡發(fā)展乃我國推進(jìn)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的當(dāng)前目標(biāo)，以及教師個(gè)人成長對環(huán)境的依存性、教師團(tuán)隊(duì)形成的時(shí)效性和學(xué)校文化形成的累積性 ［4］，因此，它不僅違背了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)教師資源均衡配置和共同享有的初衷，難以體現(xiàn)出中小學(xué)教師流動(dòng)制度的優(yōu)越性，也違背了教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)律和學(xué)校文化發(fā)展規(guī)律，必將對中小學(xué)教師隊(duì)伍的相對穩(wěn)定和水平提升以及學(xué)校文化的傳承與培育帶來很大的挑戰(zhàn)與沖擊。

4.結(jié)構(gòu)要素失全

20世紀(jì)90年代以來，為了提高農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校師資水平，各級政府開展了多種形式中小學(xué)支教活動(dòng)，支教成為了政府倡導(dǎo)的中小學(xué)教師合理流動(dòng)的最初定位和主要方式，在一定程度上緩解了農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校教師數(shù)量不足、質(zhì)量不高問題，對促進(jìn)基礎(chǔ)教育人力資源的合理配置產(chǎn)生過積極作用，但這種“輸血”式支教活動(dòng)由于缺乏長期的制度安排，使農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校很難獲得可持續(xù)性發(fā)展的效果。因此，從2007年開始，以教育部發(fā)布《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》首次提出實(shí)行中小學(xué)教師校長定期交流和輪崗制度為標(biāo)志，我國中小學(xué)教師流動(dòng)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的教師輪崗交流，力圖同步推進(jìn)對農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)?！拜斞毙缘膸头雠c“造血”性支持。但我國現(xiàn)行的教師交流輪崗政策的設(shè)計(jì)對此還沒有引起足夠的重視。2014年教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》明確規(guī)定了城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師與骨干教師交流輪崗的比例，但“意見”對農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校骨干教師到城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修的比例卻只字未提。推動(dòng)城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校支教并發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，固然是實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資均衡配置的重點(diǎn)與難點(diǎn)，只有這樣，才能彰顯教師流動(dòng)制度的優(yōu)越性。但從某種意義上看，推動(dòng)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校骨干教師到城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修，增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校自我“造血”的動(dòng)力與能力更為重要。因?yàn)榍罢邇H是治標(biāo)，后者才是固本，引導(dǎo)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的內(nèi)在發(fā)展始終比外在支援更為重要，只有提升了農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校教師的自我“造血”的動(dòng)力、能力與水平，才能促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展。

我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度結(jié)構(gòu)要素失全另一表現(xiàn)就是目前全國各地正在實(shí)施的教師全員定期輪崗交流制度的構(gòu)成要素不全面，不完善。我們對25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的教師輪崗交流制度文本分析結(jié)果表明，對制度構(gòu)成的所有要素都作出規(guī)定的僅9個(gè)省（自治區(qū)、直轄市），沒有一個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對制度構(gòu)成的所有要素作出完善的規(guī)定 ［5］。

5.管理體制障礙

現(xiàn)行的教師“校管校聘”的人事管理體制，使教師和學(xué)校之間成為了一種隸屬甚至是人身依附關(guān)系。在這種管理體制下，教師的實(shí)質(zhì)管理權(quán)限在學(xué)校，而學(xué)校與學(xué)校之間由于存在著種種利益競爭關(guān)系，該體制在一定程度上限制了地方教育行政部門對本區(qū)域教師流動(dòng)進(jìn)行宏觀管理和合理調(diào)配。為了突破這一管理體制障礙，2014年，教育部明確提出實(shí)行義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”的管理體制，做到“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”，把教師由“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，對教師實(shí)行“無校籍”管理，使縣級教育行政部門擁有了更多的縣域內(nèi)教師宏觀管理和合理調(diào)配的自主權(quán)。2015年，教育部批準(zhǔn)成立了包括全國東、中、西部共15個(gè)省份在內(nèi)的19個(gè)義務(wù)教育學(xué)校教師隊(duì)伍“縣管校聘”管理改革示范區(qū)，力爭2020年在全國落實(shí)推廣。作為教師人事管理體制的一項(xiàng)重大變革，實(shí)行義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”的管理體制，其意義和價(jià)值重大不言而喻。但推進(jìn)新舊體制的轉(zhuǎn)型仍然面臨如下諸多障礙：1）“縣管校聘”體制下，教師由“學(xué)校人”變?yōu)椤翱h區(qū)人”，“縣區(qū)”就成了一所“大學(xué)?！?，這樣，縣級教育行政部門就需要承擔(dān)起原來由學(xué)校承擔(dān)的管理教師的責(zé)任?？h級教育行政部門與義務(wù)教育學(xué)校對本區(qū)域內(nèi)教師管理的責(zé)、權(quán)、利就必須重新科學(xué)界定與合理劃分，否則就會(huì)出現(xiàn)多頭管理、真空管理與混亂管理現(xiàn)象。2）“縣管校聘”體制名義上沒有剝奪學(xué)校作為教師聘任合同法律關(guān)系的主體地位，但如果縣級教育行政部門對本區(qū)域教師管理權(quán)過大或不當(dāng)，就會(huì)使學(xué)校淪為縣級教育行政部門合法間接控制教師聘任的橡皮圖章，在事實(shí)上喪失聘任教師的自主權(quán)，導(dǎo)致縣級教育行政部門在學(xué)校教師聘任上出現(xiàn)隱性的“越位”行為。3）“縣管校聘”體制固然使縣級教育行政部門擁有了更多對本區(qū)域內(nèi)教師進(jìn)行宏觀管理和合理調(diào)配的自主權(quán)，但如果本區(qū)域內(nèi)城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校之間教育資源差距很大，該體制依然解決不了城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師主動(dòng)選擇流動(dòng)特別是主動(dòng)選擇流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校支教的難題。4）“縣管校聘”體制造成了鐵打的學(xué)校、流水的教師，必然搖撼教師對學(xué)校的歸屬感，必然弱化學(xué)校和校長培養(yǎng)優(yōu)秀教師的積極性，必然沖擊學(xué)校文化的傳承與培育。

6.驅(qū)動(dòng)機(jī)制乏力

目前全國各地正在推行的中小學(xué)教師全員定期輪崗交流制度，從驅(qū)動(dòng)機(jī)制上看主要是一種依靠行政力量的強(qiáng)制性驅(qū)動(dòng)，違背了市場在教師資源配置中起基礎(chǔ)作用的原則。義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源不均問題由來已久，成因復(fù)雜，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡固然是其根本原因，但各級政府及其教育行政部門對城市學(xué)校、名校、重點(diǎn)校、農(nóng)村學(xué)校、普通校、薄弱校的財(cái)政投入差異和政策歧視難辭其咎。長期以來，各級政府及其教育行政部門奉行非均衡發(fā)展教育的政策，滋生了義務(wù)教育資源配置極度失衡的沉疴痼疾，最終形成了義務(wù)教育學(xué)校強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的馬太怪圈。對這一沉疴痼疾與馬太怪圈再指望僅僅依靠行政手段，把實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重任完全依托在教師流動(dòng)上，采取“政府生病，老師吃藥”的方式來治療，顯然只能治標(biāo)不能治本。有人認(rèn)為，這種治標(biāo)不治本的理想主義舉措，既犧牲掉了教師的諸多權(quán)利，又解決不了根本性的問題，無異于“舍本逐末” ［6］。解鈴還須系鈴人，各級政府及其教育行政部門不觸碰、不消除城市學(xué)校、名校、重點(diǎn)校、農(nóng)村學(xué)校、普通校、薄弱校間財(cái)政投入差異和政策歧視，回避從根本上重置資源分配，僅靠教師流動(dòng)是很難達(dá)到預(yù)期效果的。難怪有人說，充斥行政操作魅影的“教師輪崗制”，轉(zhuǎn)移了義務(wù)教育發(fā)展不均衡的責(zé)任，無非是一種虛與委蛇推責(zé)策略 ［7］，注定是一個(gè)抱薪救火的過程 ［8］。

7.保障政策脅迫

縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的實(shí)施，必須在薪酬待遇、職務(wù)(職稱)晉升、聘用考核、評優(yōu)評先、編制核定、崗位設(shè)置等方面出臺配套保障政策予以強(qiáng)力支持。特別是現(xiàn)階段縣域內(nèi)城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校之間薪酬待遇的巨大差距，已經(jīng)成為了實(shí)施我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的最大障礙之一。沒有強(qiáng)有力的配套保障政策消除上述障礙，就很難吸引城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師主動(dòng)流到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教。而我國社會(huì)長期存在的城鄉(xiāng)二元分立結(jié)構(gòu)，使現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)差距不僅巨大而且還呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢，在城鄉(xiāng)教育一體化短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的情況下，全國各地目前出臺的有關(guān)教師輪崗交流保障政策大多是把教師流動(dòng)與教師的職稱評定、職務(wù)晉升、評優(yōu)評先、聘用考核綁架起來，把教師流動(dòng)作為教師評定職稱、晉升職務(wù)、評優(yōu)評先、聘用考核的硬性指標(biāo)，脅迫教師參與流動(dòng)。這種綁架與脅迫的教師輪崗交流保障政策，貶損了教師參與流動(dòng)的價(jià)值與意義，粗暴地對待了教師流動(dòng)的意愿與要求，很難有效調(diào)動(dòng)教師參與流動(dòng)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，勢必使“被流動(dòng)”的教師“身在曹營心在漢”，嚴(yán)重影響教師流動(dòng)制度的實(shí)施效果。一些學(xué)校甚至把這一制度異化為警示、懲罰與流放“不聽話”教師的工具而不是提升教師專業(yè)發(fā)展水平的平臺，完全偏離了縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的本真目標(biāo)。

8.實(shí)施效果衰減

受主、客觀因素的影響，任何教育制度的實(shí)施都會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行活動(dòng)及結(jié)果偏離了原有政策預(yù)期目標(biāo)的失真行為。失真行為可以分為超越性行為與衰減性行為兩類。對預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行調(diào)適、完善和創(chuàng)新的超越性行為是我們所期望的 ［9］，但導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)曲解、縮水、附加、替換和架空的衰減性行為，則是我們要規(guī)避的?？h域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度實(shí)施的衰減性失真行為主要表現(xiàn)為：執(zhí)行主體因模糊甚至錯(cuò)誤地解讀制度文本而導(dǎo)致的曲解式實(shí)施行為、執(zhí)行主體為了謀求部門或個(gè)人的利益減損或附加擴(kuò)大地實(shí)施制度的減損式與附加式實(shí)施行為、執(zhí)行主體為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)偷梁換柱地實(shí)施制度的替換式實(shí)施行為、執(zhí)行主體無實(shí)施制度可操作性措施未將制度落到實(shí)處的架空式實(shí)施行為、執(zhí)行主體忽視實(shí)際情況盲目照搬地實(shí)施制度的僵化式實(shí)施行為與執(zhí)行主體采取觀望態(tài)度、應(yīng)付辦法實(shí)施制度的觀潮式實(shí)施行為 ［10］。上述七種衰減性失真行為的發(fā)生，使縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度實(shí)施效果衰減甚至出現(xiàn)零效果和負(fù)效果，是我們要警惕的。

三、我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的可為策略

1.確立教師流動(dòng)制度合法規(guī)性

從近期來看，可盡快修改《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》、中小學(xué)教師聘任制度、中小學(xué)教師職務(wù)職稱制度等法律法規(guī)，將參與定期流動(dòng)作為擔(dān)任中小學(xué)教師的必要條件，真正落實(shí)《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》有關(guān)教師流動(dòng)的新精神。從長遠(yuǎn)來看，可充分借鑒美、英、法、日、韓五國的做法，將中小學(xué)教師納入公務(wù)員隊(duì)伍作為未來改革的方向，賦予中小學(xué)教師國家公務(wù)員的法律地位，參與定期流動(dòng)就成為了他們法定的責(zé)任和義務(wù)，這不僅使教育行政部門實(shí)行中小學(xué)教師合理流動(dòng)具有法理正義性，而且還可以使教育行政部門直接主導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)教師資源的合理調(diào)配，同時(shí)也為保障中小學(xué)教師全國大致均等的收入與津貼水平提供了可能，為實(shí)現(xiàn)中小學(xué)教師資源均衡配置的良性循環(huán)創(chuàng)造了有利條件。

2.聚焦教師流動(dòng)制度的功能目標(biāo)

從推進(jìn)義務(wù)教育高水平均衡發(fā)展是我國中長期義務(wù)教育改革和發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和關(guān)鍵領(lǐng)域以及教育政策的能力限度來看，我們主張我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的功能目標(biāo)應(yīng)該聚焦為：縮小縣域義務(wù)教育學(xué)校之間師資差距，改善縣域義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源的配置，實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育學(xué)校師資均衡發(fā)展。

從教育改革的漸進(jìn)性、次序性原則來看，我們主張，實(shí)施我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度，可以分兩步走：當(dāng)下要求義務(wù)教育學(xué)校所有的優(yōu)質(zhì)教師參與流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)縮小縣域義務(wù)教育學(xué)校之間師資差距、改善縣域義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資配置這一目標(biāo)。待實(shí)施條件成熟后，再要求義務(wù)教育學(xué)校所有教師參與流動(dòng)。

3.調(diào)整教師流動(dòng)制度的價(jià)值取向

為了實(shí)現(xiàn)縮小縣域義務(wù)教育城鄉(xiāng)之間和校際之間師資差距、改善優(yōu)質(zhì)教師資源配置的當(dāng)下目標(biāo)，縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度應(yīng)以效率優(yōu)先為價(jià)值取向。效率優(yōu)先價(jià)值取向的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度以義務(wù)教育學(xué)校所有優(yōu)質(zhì)教師作為流動(dòng)對象，力圖做到以最小的付出獲得最理想的效果 ［11］。只有當(dāng)義務(wù)教育學(xué)校所有的優(yōu)質(zhì)教師流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校時(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)教師資源均衡配置的政策目標(biāo)。同時(shí)，效率優(yōu)先價(jià)值取向的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度，其改革成本更小，更符合社會(huì)預(yù)期。因此，我們主張我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度應(yīng)該是一種效率優(yōu)先兼顧公平的制度。

4.健全教師流動(dòng)制度的結(jié)構(gòu)要素

首先，我們期望的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度應(yīng)該是一種教師雙向流動(dòng)制度。它既包括城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的支教制度，又包括農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的骨干教師到城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的進(jìn)修制度，二者缺一不可。

其次，我們期望的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度應(yīng)該是一種構(gòu)成要素完整、完善的制度。無論是上述支教制度還是進(jìn)修制度，流動(dòng)對象、流動(dòng)比例、流動(dòng)期限、流動(dòng)類型、流動(dòng)范圍與流動(dòng)方式等制度構(gòu)成的基本要素必須完整、完善，才能充分發(fā)揮該制度的理想功效。

5.創(chuàng)新教師流動(dòng)制度的管理體制

深入推進(jìn)“縣管校聘”教師人事管理體制改革，努力的方向主要如下：1）科學(xué)界定與合理劃分新管理體制下縣級教育行政部門與義務(wù)教育學(xué)校對本縣域內(nèi)教師管理的責(zé)、權(quán)、利，避免出現(xiàn)多頭管理、真空管理與混亂管理現(xiàn)象。2）新管理體制既要充分保障縣級教育行政部門對本縣域內(nèi)教師進(jìn)行宏觀管理和合理調(diào)配的自主權(quán)，又要充分保障義務(wù)教育學(xué)校作為主體聘任教師的自主權(quán)，最大限度地發(fā)揮二者的主動(dòng)性、積極性與創(chuàng)造性。3）試行學(xué)區(qū)管理改革探索。按照一定的原則，各縣可以將縣域內(nèi)的義務(wù)教育學(xué)校劃分為若干學(xué)區(qū)，探索縣級教育行政部門—學(xué)區(qū)—義務(wù)教育學(xué)校三級管理體制改革，避免縣級教育行政部門對義務(wù)教育學(xué)校管理的缺位、錯(cuò)位與越位，推進(jìn)教師在學(xué)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一管理與資源共享，以學(xué)區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校師資均衡發(fā)展帶動(dòng)全縣義務(wù)教育學(xué)校師資均衡發(fā)展。4）努力消除縣域內(nèi)城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校之間教育資源差距并向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校大力傾斜，提升教師對合理流動(dòng)制度價(jià)值的認(rèn)同度，吸引和鼓勵(lì)城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師主動(dòng)選擇流動(dòng)特別是主動(dòng)選擇流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教。

6.激活教師流動(dòng)制度的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

我國縣域義務(wù)教育學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資配置嚴(yán)重失衡，絕不能由教師來擔(dān)責(zé)。“水往低處流，人往高處走”。一名普通教師付出了大量心血和汗水，通過自己奮斗和努力，成為了一名優(yōu)秀教師，然后通過競聘調(diào)往城市、調(diào)往名校去尋求更好的發(fā)展，市場化的選擇給了他們改變自己生活、向名校集聚的機(jī)會(huì)，我們沒有權(quán)利指責(zé)他們！每一位教師都有追求更美好生活的權(quán)利，讓優(yōu)秀教師擁有更美好生活，既符合市場優(yōu)勝劣汰的法則，更符合教師的根本利益。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，一味否認(rèn)教師這種“人往高處走”的合理利己流動(dòng)，乃是對教師就業(yè)權(quán)利的“強(qiáng)奸”，極有可能滑入泛道德化的境地。教師流動(dòng)受市場“看不見的手”支配，這只市場經(jīng)濟(jì)中“看不見的手”，既是造成優(yōu)質(zhì)教師資源失衡的根源，也是解決優(yōu)質(zhì)教師資源失衡的藥方。市場化產(chǎn)生的問題，只能通過市場手段來解決。基于此，我們期望的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度必須高度尊重市場的無形力量，充分發(fā)揮市場在教師資源配置中的基礎(chǔ)作用，以利益驅(qū)動(dòng)為主導(dǎo)，利益驅(qū)動(dòng)、專業(yè)驅(qū)動(dòng)與行政驅(qū)動(dòng)三力齊發(fā)，以實(shí)現(xiàn)教師個(gè)體利益最大化，使教師流動(dòng)成為一種自愿、自覺與自主的有效行為。廖德凱先生說得好，教師市場化流動(dòng)干卿何事，市場給了教師一些選擇的權(quán)力和動(dòng)力，這種選擇權(quán)和外部動(dòng)力，對于教育來說，始終是多一些的好 ［12］。

7.優(yōu)化教師流動(dòng)制度保障政策

一項(xiàng)完整的教育政策由政策目標(biāo)、政策對象與政策工具三個(gè)基本要素構(gòu)成。當(dāng)政策目標(biāo)、政策對象確定之后，選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ叱蔀榱藢?shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié) ［13］。美國學(xué)者麥克唐納爾和埃爾莫爾（McDonnell﹠Elmore）的政策工具框架指出，公共政策的制定、施行有命令與管制、經(jīng)濟(jì)支配、職能拓展、權(quán)威重組和勸告利誘五種可供選擇的政策工具 ［14］。我們認(rèn)為，縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度保障政策不能采用目前大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所運(yùn)用的命令與管制的政策工具，通過綁架和脅迫的方式進(jìn)行，而應(yīng)采用經(jīng)濟(jì)支配的政策工具，通過補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)方式實(shí)現(xiàn)。促進(jìn)教師合理流動(dòng)保障政策的設(shè)計(jì)必須以如何補(bǔ)償、如何獎(jiǎng)勵(lì)教師而不是如何綁架、如何脅迫教師參與流動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)一種誘致性的制度變遷而不是強(qiáng)制性的制度變遷。只有這樣，才能提高教師參與流動(dòng)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，達(dá)到實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師均衡發(fā)展的目標(biāo)。在這一點(diǎn)上，美國的做法值得借鑒。據(jù)美國教育部估計(jì)，美國在上崗后頭三年中便離去的新教師高達(dá)20%以上，而在城市學(xué)校，該數(shù)字竟接近50% ［15］。即便如此，美國立法機(jī)關(guān)及教育部門也沒有采取命令與管制的政策工具，綁架與脅迫教師必須在偏遠(yuǎn)學(xué)校服務(wù)多少年，而是采取提高教師薪金、福利補(bǔ)貼、房屋津貼、低息貸款等補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)的措施，積極地利用經(jīng)濟(jì)支配等政策工具去解決中小學(xué)教師失衡發(fā)展的難題。

8.提升教師流動(dòng)制度的實(shí)施效果

規(guī)避縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度實(shí)施的衰減性失真行為，是提升該制度實(shí)施效果的關(guān)鍵。其措施主要有：1）以透徹地理解制度的全部內(nèi)容為目標(biāo)，提升執(zhí)行主體的自身素質(zhì)，規(guī)避曲解式實(shí)施行為；2）以牢固地樹立正確的價(jià)值觀、權(quán)力觀為導(dǎo)向，重塑執(zhí)行主體的價(jià)值取向，規(guī)避減損式與附加式實(shí)施行為；3）以堅(jiān)守制度蘊(yùn)含的精神實(shí)質(zhì)為要求，防控執(zhí)行主體逃避責(zé)任、回避風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避替換式實(shí)施行為；4）以出臺制度執(zhí)行的具體措施為手段，督促執(zhí)行主體將制度落到實(shí)處，規(guī)避架空式實(shí)施行為；5）從實(shí)際出發(fā)，引導(dǎo)執(zhí)行主體因時(shí)、因事、因地靈活地實(shí)施制度，規(guī)避僵化式實(shí)施行為；6）不等不靠不拖，鼓勵(lì)執(zhí)行主體努力創(chuàng)造制度實(shí)施的條件與時(shí)機(jī)，規(guī)避觀潮式實(shí)施行為。