法國成人教育立法的特點及其啟示

侯龍真

（曲阜師范大學 職業(yè)與成人教育學院，山東 曲阜 273165）

法國被公認為世界上最早為成人教育立法的國家。在完備的法律保障下，法國規(guī)定了國家、地方、學校、企業(yè)雇主、成人等多方法律踐行主體的權利與義務，依法保障成人的學習機會，大力支持成人教育，著力倡導終身教育，建立了比較完善、獨具特色的成人教育體系。法國成人教育的發(fā)展史也是一部成人教育的法律踐行史。“二戰(zhàn)”前，政府掌握成人教育管理權，通過立法加強對成人教育的監(jiān)督和控制，使成人教育走向制度化和體系化；“二戰(zhàn)”后，法國成人教育管理權下移，地方更加注重成人教育的區(qū)域服務功能，更加關注終身教育體系的構建。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，法律是成人教育發(fā)展的堅實保障?！八街梢怨ビ瘛?。在堅持依法治國方略以及建設學習型社會的大背景下，我國亟需借鑒法國的經(jīng)驗，加強成人教育法制建設，這對于確立成人教育的重要地位，構建學習型社會具有重要的現(xiàn)實意義。

一、法國成人教育立法的特點

（一）以法彰顯成人教育的重要地位

在成人教育的立法方面法國應該說是一個多產(chǎn)的國家。據(jù)統(tǒng)計，20世紀70年代以來，法國頒布或修訂了近20部與成人教育相關的法律法規(guī)。［1］正是因為具有完備的成人教育法律法規(guī)才使法國成為世界上成人教育、終身教育實踐的楷模。對法國乃至世界有影響力的法律有1919年頒布的《阿斯蒂埃法》、1971年頒布的《職業(yè)繼續(xù)教育法》、1984年頒布的新《職業(yè)繼續(xù)教育法》等。近年來法國依然借鑒先前立法的成功經(jīng)驗，相繼出臺了《關于工作、就業(yè)和職業(yè)培訓五年法》、《關于終身職業(yè)培訓和社會對話法》、《關于終身職業(yè)培訓和就業(yè)指導法》、《關于與培訓基金組織達成授權協(xié)議實施管理決定的法令》、《重建基礎教育規(guī)劃與導向法》、《高等教育與研究法》等，一系列的法律法規(guī)促進成人教育的不斷發(fā)展，彰顯成人教育的重要地位。

（二）以法保障成人教育的經(jīng)費來源

法國非常注重教育經(jīng)費投入，年教育經(jīng)費一直占國內生產(chǎn)總值的6%以上。充足的經(jīng)費是法國成人教育順利開展的物質基礎，依法保障成人教育經(jīng)費來源是法國成人教育立法的特點之一。1919年法國頒布的《阿斯蒂埃法》規(guī)定，為國民提供職業(yè)教育是國家義不容辭的責任，國家和雇主應該各承擔一半的職業(yè)教育經(jīng)費；［2］1971年頒布的《職業(yè)繼續(xù)教育法》確定了國家資助與企業(yè)投資相結合的成人教育資金籌集原則，并規(guī)定了資金的使用范圍。國家對以下培訓活動提供資助：成人轉崗培訓；企業(yè)新進員工的崗前培訓；為更新職業(yè)知識與技能而開展的培訓；為尚無工作合同的青年人所提供的就業(yè)培訓。同時，規(guī)定雇用10名以上員工的雇主，每年應當對繼續(xù)教育以及上述培訓活動提供資助。［3］1984年法國又頒布了新的《職業(yè)繼續(xù)教育法》，在經(jīng)費方面規(guī)定，國家按照參加培訓的人數(shù)、培訓時間、培訓水平、培訓內容等標準提供資金援助。雇主除了上繳職工工資總額0.1%的職工培訓稅外，還應拿出職工工資總額的1%，用于本企業(yè)的培訓計劃。［4］任何教育活動的開展都需要有充足的資金作保障，借助法律的強制手段來確保經(jīng)費來源是保障資金及時到位的關鍵。法國頒布的一系列成人教育相關法律大都規(guī)定了成人教育的經(jīng)費問題，這是成人教育順利開展并取得成功的基礎。

（三）以法規(guī)定成人教育參與者的義務

法國成人教育的順利開展充分發(fā)揮了中央政府、地方政府、企業(yè)雇主、學校以及成人的積極作用，并以法律的形式將各方法律主體的責任確定下來。1971年頒布的《繼續(xù)職業(yè)教育組織法》規(guī)定繼續(xù)職業(yè)教育應由中央政府、地方政府、企業(yè)雇主以及學校共同籌辦。中央政府制定成人教育法律法規(guī)，協(xié)調各方法律主體之間的關系，監(jiān)督成人教育實踐，在成人教育的開展中發(fā)揮主導作用?！岸?zhàn)”后成人教育的管理權逐漸下放到地方政府，《職業(yè)培訓分權法》規(guī)定國家必須與地方委員會協(xié)商決定任何新的資助活動，地方政府有權廣泛參與成人教育的各個領域。［5］進入新世紀以后，成人教育管理權進一步下移，關于成年人終身學習和職業(yè)訓練的《職業(yè)訓練發(fā)展的地方規(guī)劃》出臺，賦予地方獨立制定地方性發(fā)展規(guī)劃的權利。1971年與1984年頒布的《職業(yè)繼續(xù)教育法》都規(guī)定了企業(yè)雇主有為雇員提供培訓的責任，包括保障雇員享有接受培訓的時間和資金。2009年頒布的《關于終身職業(yè)培訓和就業(yè)指導法》規(guī)定，企業(yè)必須為員工實現(xiàn)終身學習提供資助。1960年頒布的《高等教育基本法》規(guī)定，大學應助推終身教育，增設職業(yè)繼續(xù)教育類課程。終身教育理念提出后，一系列與終身教育相關的法律頒布，規(guī)定成人有參與學習的權利與義務，企業(yè)職工應享有最低脫產(chǎn)學習的時間。成人教育的相關法律法規(guī)以強制手段明確了政府、企業(yè)、學校、成人在成人教育實施中的義務，確保了成人教育規(guī)劃的有效落實。尤其對于以盈利為目的的企業(yè)或部分私立學校而言，如果沒有法律的強制作用，雇員參與學習所必需的時間與資金將無法得到保障。

（四）以法確保成人參與學習的機會

作為終身教育的故鄉(xiāng)，法國成功踐行著終身教育理念，究其原因在于法國通過法律手段來確保成人參與學習的機會。一是保障企業(yè)雇員享有休假培訓的權利。1971年頒布的《職業(yè)繼續(xù)教育法》確立了“帶薪休假”制度，成為成人教育的創(chuàng)舉與特色。規(guī)定所有員工均有接受繼續(xù)教育的權利，凡在職員工愿意接受國家認可的職業(yè)培訓，均有向雇主提出參加職業(yè)培訓并獲得休假的權利。“帶薪休假”制度在保證企業(yè)員工基本收入的前提下，確保了員工學習的時間。同時，還規(guī)定雇員有權利按照自己的意愿選擇學習內容，這就以法律的形式將成人學習的自由選擇權固定下來，這是法國在終身教育領域中的偉大創(chuàng)舉。［6］2004年法國頒布的《終身職業(yè)培訓和社會對話法》規(guī)定，在職成人有接受培訓的權利。二是保障未就業(yè)青年群體的學習權利。1984年頒布的《職業(yè)繼續(xù)教育法》規(guī)定，成人教育是一項特殊的社會福利制度，青年人有權接受就業(yè)培訓，并明確國家資助的群體包含16歲—25歲的青年人以及25歲左右的待業(yè)者。20世紀90年代，為了解決就業(yè)矛盾，法國頒布了《職業(yè)培訓與就業(yè)訓練法》，規(guī)定要免除企業(yè)雇主的社會保障稅，并要求企業(yè)將該費用用于吸納18歲—25歲沒有資格證書的青年人就業(yè)。［7］三是法律保障老年群體的受教育權利。1972年通過的《終身教育法》規(guī)定設立專門的終身教育機構。隨后，法國在大學內開設老年大學，被稱為“第三年紀大學”，旨在幫助老年人減少孤獨情緒，延緩身體衰老，提高學習的主動性。

（五）以法扶持成人職業(yè)教育的發(fā)展

成人職業(yè)教育是法國成人教育的重要組成部分，它之所以得以順利發(fā)展，一方面得益于政府積極成立職業(yè)培訓機構，另一方面得益于成人職業(yè)教育法律的大力支持。為了提升離校青年、失業(yè)人員以及在職雇員的職業(yè)技能，法國頒布一系列成人職業(yè)教育法律鼓勵企業(yè)雇主開展職業(yè)培訓。相關法律并沒有明文規(guī)定企業(yè)有承擔職業(yè)培訓的義務，而是規(guī)定企業(yè)可以從上繳的稅中扣除一部分作為培訓費，否則要繳納另外一部分費用。通過這種手段提高了企業(yè)籌辦職業(yè)培訓的積極性。［8］1919年法國頒布的《阿斯蒂埃法》規(guī)定：國家有承擔職業(yè)教育的任務；全國每一市鎮(zhèn)必須設立一所職業(yè)技術學校；職業(yè)技術教育主要提供三方面的課程：補充初等教育的普通教育，作為職業(yè)基礎的各門學科和獲得實際技能的勞動實習。并強制要求凡是已經(jīng)脫離學校教育的14歲—18歲青年均應接受每周至少4個小時，每年至少100個小時的職業(yè)技術教育。［9］該法還強調職業(yè)技術講座是開展職業(yè)培訓的主要方式；參加至少3年的職業(yè)技術講座者可以參加考試并獲取職業(yè)能力證書。［10］1958年頒布的《職業(yè)教育法》規(guī)定企業(yè)勞動者只有接受各種各樣的職業(yè)培訓，才能提高勞動技能和為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。1971年頒布的《職業(yè)繼續(xù)教育法》對政府、企業(yè)的責任以及職業(yè)教育經(jīng)費等各方面做出了明確規(guī)定?？傊?，一系列成人職業(yè)教育法律法規(guī)引領了成人職業(yè)教育的發(fā)展方向，確立了成人職業(yè)教育在法國教育系統(tǒng)中的重要地位。

二、啟示

（一）注重成人教育專項立法，穩(wěn)固成人教育地位

作為教育大國，我國出臺了不少教育法律法規(guī)，但是僅局限于義務教育、高等教育、職業(yè)教育領域，尚沒有成人教育的專項立法。雖然有些法律條文對成人教育有所涉及，但是多是宏觀上的頂層設計，缺乏具體的可操作性。相關成人教育規(guī)定大多散見于各種教育法規(guī)中，法律條文分散，缺乏強有力的法律約束力。

十八屆四中全會指出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，這為我國成人教育法制建設帶來了機遇。我國有必要從法國成人教育立法實踐中借鑒經(jīng)驗，加快成人教育專項立法的步伐。應該盡早出臺《成人教育法》，將成人繼續(xù)教育、成人職業(yè)教育、老年教育、社區(qū)教育、遠程教育、婦女教育、終身教育等各種成人教育類型的法律規(guī)章及管理規(guī)范制定出來，以法保障成人教育的戰(zhàn)略地位，使其走上“法治”的軌道。我國成人教育的專項法應該包括以下三個方面。一是成人教育立法的依據(jù)、目的、適用對象。二是成人教育、成人繼續(xù)教育、成人職業(yè)教育、老年教育、婦女教育、終身教育、終身學習等相關概念的內涵和外延。三是成人教育的地位、行政管理體制、經(jīng)費保障機制，包括成人教育辦學機構、企業(yè)、政府、成人教育教師、成人學習者在內的成人教育參與者的權利與義務等。［11］

（二）增加成人教育投入，確保經(jīng)費支持

法國成人教育經(jīng)費主要來自政府的財政支持、企業(yè)出資和公民繳納的培訓費用。充足的經(jīng)費來源是法國成人教育順利開展的物質基礎，而經(jīng)費不足是長期困擾我國成人教育發(fā)展的瓶頸之一。據(jù)統(tǒng)計，我國目前的成人教育經(jīng)費僅占教育事業(yè)總經(jīng)費的0.6%左右。［12］我國要借鑒法國成人教育的經(jīng)驗，增加成人教育經(jīng)費投入，建立以政府出資為主、多渠道的籌措成人教育經(jīng)費體制。首先，加大政府財政支出力度，各級政府部門要著力優(yōu)化財政支出結構，把教育經(jīng)費作為財政支出的重點，把成人教育經(jīng)費作為教育經(jīng)費支出的重要方面。同時，成人教育管理者是保障成人教育順利運行的人力基礎，各級政府要依法保障成人教育管理者的工資水平。其次，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、市場狀況以及成人學習者的可承受能力制定成人教育學費標準，消除政府單一定價的弊端，建立包括政府、企業(yè)、社會機構、成人學習者等在內的多元定價機制，適度調整學費標準，并依法明確政府、企業(yè)、成人學習者共同承擔培訓費用的責任。再次，鼓勵社會力量參與成人教育，對辦學規(guī)范、特色明顯的辦學機構給予獎勵和支持。針對我國成人教育資源地域分布不均的客觀事實，成人教育經(jīng)費應向中西部邊遠貧困地區(qū)傾斜，以促進成人教育的均衡發(fā)展。

（三）鼓勵多方參與，實現(xiàn)成人教育主體的多元化

法國成人教育的發(fā)展一方面得益于政府積極籌辦成人教育機構，另一方面，政府通過法律手段積極鼓勵工商企業(yè)、私立培訓機構、普通學校教育機構等參與辦學。我國要借鑒法國的經(jīng)驗實現(xiàn)成人教育的多元化參與，實現(xiàn)成人教育投資主體的多元化、辦學主體的多元化以及評價主體的多元化。首先，政府發(fā)揮主導作用，增加成人教育的經(jīng)費支持力度，發(fā)揮成人教育的公共服務功能。各級政府應出臺適合當?shù)匕l(fā)展的成人教育規(guī)定，依法明確成人教育參與者的資金扶持義務。其次，實現(xiàn)成人教育辦學主體的多元化。成人教育機構與市場需求對接，根據(jù)市場需求合理調整人才培養(yǎng)結構。建立產(chǎn)教研相結合的一體化辦學機制，加強校企合作，企業(yè)發(fā)揮自身的物質資源優(yōu)勢，積極為成人教育機構提供實習場所和實踐設備。企業(yè)還可以發(fā)揮實用性人才資源優(yōu)勢，鼓勵管理人才、技術人才以及有技能專長的人才到成人教育機構擔任專、兼職教師。此外，國家應鼓勵社會力量興辦成人教育，調動全社會的積極性，使更多的人積極投入到成人教育事業(yè)中。再次，實現(xiàn)成人教育評價主體的多元化。改革成人高校信息公開工作監(jiān)督檢查機制，引入第三方對成人高校的信息公開情況開展評估，評估報告要向全社會公布。［13］

（四）保障成人的學習機會，構建學習型社會

法國成人學習機會的獲得很大程度上得益于完備的法律保障體系。1919年頒布的《阿斯蒂埃法》、1971年頒布的《職業(yè)繼續(xù)教育法》以及1984年頒布的新《職業(yè)繼續(xù)教育法》都詳細規(guī)定了接受成人教育是成人的權利，政府、企業(yè)有責任保障成人學習的權利。在我國，成人學習機會的缺失是一個不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在法律保障缺乏、學習機會不平等以及學習經(jīng)費不足。增加成人的學習機會，要采取以下幾個方面的措施。首先，頒布成人教育相關法律，以法確保成人學習的權利，制定“帶薪休假”制度，以此保障成人學習的時間。其次，確保教育機會公平，公共繼續(xù)教育資源優(yōu)先向弱勢群體如殘疾人、老年人、失業(yè)者、青年待業(yè)者、貧困地區(qū)勞動者、進城務工人員傾斜。加快探索公共繼續(xù)教育資源配置的新模式，如面向弱勢群體的“繼續(xù)教育與培訓券”制度等。［14］再次，完善成人教育投資制度，保障成人學習的經(jīng)費來源。學費是影響個體參與學習活動的物質基礎，減輕成人學習的經(jīng)濟負擔有利于調動成人參與學習的積極性。因此，針對我國的具體實際，應當建立以政府為主體的多元投資體制。最后，更新教育觀念，打通各級各類教育壁壘，實現(xiàn)各級各類教育之間的有效溝通，使各級各類教育都服務于成人群體的終身學習。政府要積極倡導各種類型的成人教育，例如，針對社區(qū)是居民終身學習的便利場所，大力發(fā)展社區(qū)教育；隨著老齡化社會的到來，大力支持老年教育；在新型城鎮(zhèn)化建設的大背景下，新型職業(yè)農(nóng)民培訓及新生代農(nóng)民工培訓更加緊迫。

（五）重視成人職業(yè)教育，提升職業(yè)水平

成人職業(yè)教育是法國成人教育的重要組成部分，法國出臺了一系列法律法規(guī)來保障其順利開展。隨著信息化社會、知識經(jīng)濟時代的到來，相當一部分在職人員需要及時更新知識才能勝任工作崗位。但當前我國的成人職業(yè)教育發(fā)展依然不完善，有兩個方面的原因。一方面，成人職業(yè)教育沒有脫離傳統(tǒng)學校教育的藩籬，辦學形式單一，教學內容陳舊，實踐環(huán)節(jié)流于形式。另一方面，在傳統(tǒng)教育、升學模式的禁錮下，部分人觀念陳舊，對職業(yè)教育存在偏見，認為職業(yè)教育是差生的選擇，畢業(yè)后主要從事臟、苦、累的工作，這種落后的思想觀念嚴重阻礙了成人職業(yè)教育的發(fā)展。

2014年，國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，對構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系提出明確要求：“到2020年，形成適應發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職銜接、職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系?！边@一決定為我國成人職業(yè)教育的發(fā)展指明了方向?；谶@一要求，我國成人職業(yè)教育的發(fā)展要立足市場需求，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求適度調整個別專業(yè)的人才培養(yǎng)規(guī)模；推動產(chǎn)教融合與校企合作常態(tài)化，推動建立一批卓有成效的職業(yè)教育集團；充分發(fā)揮新媒體在職業(yè)教育中的優(yōu)勢作用，加強職業(yè)教育信息化建設，推進職業(yè)教育的網(wǎng)絡學習平臺建設；大力支持農(nóng)村職業(yè)教育，面向農(nóng)村轉移勞動力和失地農(nóng)民開展新型職業(yè)農(nóng)民培訓。

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［13］教育部辦公廳.教育部辦公廳關于發(fā)布《2014年教育部政府信息公開工作年度報告》的公告［EB／OL］.http：／／www.moe.gov.cn／publicfiles／business／htmlfiles／moe／s7048／201503／xxgk＿185340.html.2015－03－30.

［14］國家教育發(fā)展研究中心.2009年中國教育綠皮書——中國教育政策年度分析報告［M］.北京：教育科學出版社，2009：103.