依法治國視域下的霧霾治理研究

摘 要：《穹頂之下》紀(jì)錄片的播出使得“霧霾”成為人們當(dāng)下人們熱議的話題。我國有關(guān)防治空氣污染的法律較為完備，但霧霾治理卻陷入了法治困境，造成這種困境的原因較為復(fù)雜，它是立法、執(zhí)法、司法、守法等因素綜合作用的結(jié)果，解決霧霾治理的法治困境也應(yīng)當(dāng)從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法這些維度進(jìn)行分析。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-9128（2015）04-0020-03

收稿日期：2015-01-25

第一作者：魯長安（1982-），男，湖北宜昌人，講師，博士，研究方向：生態(tài)文明、生態(tài)學(xué)、馬克思主義。

當(dāng)“沙塵暴”一詞漸漸遠(yuǎn)離民眾視野之后，“霧霾”一詞近年來甚囂塵上，頻繁見諸于各大媒介終端。伴隨著霧霾天氣的增多，大氣污染也越來越為民眾所詬病。2011年堪稱中國公民霧霾意識“元年”。“2012年冬，中國四分之一國土面積、約6億人受霧霾影響；2013年，中國平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年之最；2014年秋至2015年伊始，濃霧頻頻造訪?！?[1]“人們在為環(huán)境惡化苦惱的同時(shí)，也逐漸將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向霧霾對健康的影響?！?[2]資深媒體人柴靜拍攝的霧霾紀(jì)錄片《穹頂之下》引起了民眾關(guān)于霧霾治理的熱議，片中一句涉及《大氣污染防治法》實(shí)施效果的話更給人以當(dāng)頭喝棒，“《中華人民共和國大氣防治法》還沒有退役之前，我們能不能夠使用它一次，我們能不能夠不要讓它以這樣的面目留在歷史當(dāng)中?” [3]因此，在建設(shè)美麗中國的進(jìn)程中，如何全面推進(jìn)依法治國，“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”， [4]走向霧霾治理的法治之路，是本文探討的主題。

一　霧霾治理中的法治困境

霧霾是主要是由于向空氣中排放污染物超標(biāo)造成的。2013年，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》十條措施由各地區(qū)印發(fā)，該計(jì)劃發(fā)布后，“各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院的決策部署，紛紛出臺落實(shí)的政策措施，明確了各自的時(shí)間表和路線圖?！?[2]119但是，有關(guān)大氣污染防治的法律法規(guī)在實(shí)際操作過程中的效果卻差強(qiáng)人意，違法違規(guī)、超標(biāo)排放空氣污染物的情況屢見不鮮。霧霾治理陷入的法治困境主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）霧霾治理法治實(shí)踐的立法困境

我國已經(jīng)形成了預(yù)防和治理空氣污染物排放的法律體系，但法條規(guī)定有待細(xì)化。從1979年至今，已經(jīng)建立了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本，包括《大氣污染防治法》和其它相關(guān)配套制度的空氣污染防治體系。此外，《環(huán)境影響評價(jià)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律中也包含涉及防治大氣污染的法條。但是，我國的環(huán)境立法看上去很美，卻“既無大錯(cuò)也無大用”。當(dāng)前，影響環(huán)境法治實(shí)踐的立法因素主要包括：“法條規(guī)范同立法目標(biāo)相違背”、“公眾參與有原則、無制度”、“對主體制度的規(guī)定有制度規(guī)范、無執(zhí)行措施”、“法律規(guī)范有行為模式、無法律后果”、“針對違法行為有制裁措施、無制裁強(qiáng)度?！?[5]11—16以PM2.5為例，縱觀我國現(xiàn)行的空氣污染防治法律，對PM2.5只有不屬于“法”的行政規(guī)范性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，《大氣污染防治法》中也沒有的具體規(guī)制措施,對于出臺防治PM2.5的法律條文還尚需一些時(shí)間。

（二）霧霾治理法治實(shí)踐的執(zhí)法困境

“環(huán)保行政執(zhí)法‘內(nèi)憂外患’的局面制約了環(huán)境法治發(fā)展。” [5]19首先，從環(huán)保部門的自身因素來看，環(huán)保部門執(zhí)法能力不足、技術(shù)保障力不足、環(huán)保投入保障不足、環(huán)保執(zhí)法權(quán)威性不夠。其次，從來自環(huán)保部門以外的制約因素來看，“環(huán)保部門難以承受統(tǒng)一監(jiān)管之重；我國諸多環(huán)境污染事故的處理結(jié)果總是違法企業(yè)收益而環(huán)保部門代人受過；地方政府保護(hù)落后企業(yè)現(xiàn)象非常嚴(yán)重”。 [5]19在我國，直接行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)的環(huán)保部門一方面其職權(quán)發(fā)揮受到約束，目前環(huán)保行政管理實(shí)行統(tǒng)一管理、部門分工的體制，這就造成了環(huán)保部門與部門之間職權(quán)劃分不明，在所難免地存在權(quán)力交叉、重疊之處。另一方面，環(huán)保部門“有心執(zhí)法”，但由于環(huán)保部門在行政部門中的地位和級別比較低，沒有得到相應(yīng)足夠的重視，處境尷尬。有責(zé)無權(quán)、權(quán)力被架空的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“有幾句順口溜形容了環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)狀：環(huán)保不下河，水利不上岸”以及“稅務(wù)執(zhí)法靠發(fā)票，工商執(zhí)法靠執(zhí)照，公安執(zhí)法靠手銬，環(huán)保執(zhí)法靠口號”。 [5]21

（三）霧霾治理法治實(shí)踐的司法困境

我國的司法機(jī)關(guān)對霧霾治理的支持和補(bǔ)強(qiáng)作用不夠。有的法院對環(huán)保部門申請的強(qiáng)制執(zhí)行不到位。法院在處理涉及到敏感性強(qiáng)或者影響力大的事件時(shí)，即便有人進(jìn)行訴訟，法院也會(huì)在不給訴訟人任何解釋的情況下不予以受理。有學(xué)者“曾經(jīng)對國家司法機(jī)關(guān)1萬多名干警進(jìn)行過調(diào)查，有50%的人認(rèn)為為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，訴訟通常不能夠被提起或者提起之后不予受理。” [5]25而霧霾污染恰好關(guān)系到國家或當(dāng)?shù)卣男蜗髥栴}、社會(huì)穩(wěn)定問題，當(dāng)然也就或多或少地存在環(huán)境污染受害者的訴訟不被受理的情況。第二，若環(huán)保部門通過正當(dāng)執(zhí)法，給予污染企業(yè)環(huán)保行政處罰，企業(yè)拒不履行。環(huán)保部門可以申請司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行該行政處罰。但由于環(huán)保行政處罰屬于非訴執(zhí)行且不屬于司法機(jī)關(guān)考評機(jī)制中的影響因素，加之強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)保行政出發(fā)的收益非常小，司法機(jī)關(guān)與環(huán)保部門聯(lián)合執(zhí)法的積極性比較低，由此引發(fā)企業(yè)違法排放污染物卻受不到應(yīng)有的處罰。

（四）霧霾治理法治實(shí)踐的守法困境

每個(gè)人都是環(huán)境的消費(fèi)者，同樣每個(gè)人都是環(huán)境污染的承受者，因此人人都應(yīng)該是霧霾治理的責(zé)任主體。霧霾治理中需要個(gè)人和群體承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。現(xiàn)實(shí)生活中，作為個(gè)體的公民和群體的企業(yè)違反環(huán)保法律的情況屢見不鮮：農(nóng)村焚燒秸稈；城市私家車車主非法手段通過機(jī)動(dòng)車年檢、獲得環(huán)保標(biāo)志；企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，無視社會(huì)效益、公眾利益，知法犯法，未批先建，超標(biāo)排放污染物，以隱蔽手段千方百計(jì)逃避環(huán)保部門監(jiān)管等等。守法主體不按法律規(guī)定規(guī)范自身行為，監(jiān)管機(jī)關(guān)又不可能全天候?qū)ζ溥M(jìn)行面面俱到的監(jiān)管，法律成為擺設(shè)、貫徹效果不佳。

二　霧霾治理中法治困境的生成原因

從整體上來說，我國霧霾治理的法治實(shí)踐取得了長足進(jìn)展，但仍存在不少問題。具體而言，霧霾治理法治困境的生成原因，大致可以從影響法治實(shí)踐的影響因素如立法、執(zhí)法、司法、守法等探討。

（一）霧霾治理中法治困境生成的立法原因

第一，立法理念滯后，立法目的與法律規(guī)定之間存在張力。環(huán)保法制定的初衷是防治環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，首先應(yīng)當(dāng)注重的是環(huán)境效益。而我國環(huán)保法的立法理念仍然是傳統(tǒng)發(fā)展觀下人類中心主義理念，將環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益放置在一起，沒有輕重之分。“在國際上，環(huán)境利益優(yōu)先經(jīng)濟(jì)利益的立法模式已成為當(dāng)今世界環(huán)境立法的主流趨勢?！?[6]在我國法律實(shí)施過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益似乎已然超過了環(huán)境保護(hù)的效益。

第二，僅有描述性法律規(guī)范、沒有操作性的規(guī)定。我國環(huán)保法規(guī)的一個(gè)突出問題就是法律規(guī)定需要做什么，卻沒有規(guī)定如何做。例如環(huán)評法中規(guī)定項(xiàng)目規(guī)劃的編制和批準(zhǔn)需要做環(huán)境評價(jià)，但環(huán)境評價(jià)怎么做卻沒有詳細(xì)的說明，也就是說環(huán)評法的規(guī)定只具有象征性的意義，沒有實(shí)質(zhì)性的操作指導(dǎo)性，盡管2009年出臺的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》對上面說明的問題在一定程度上了彌補(bǔ)環(huán)評法的不足，但這個(gè)條例同樣存在很多缺陷，有些該規(guī)定的執(zhí)行措施依然沒有得到硬性規(guī)定。

第三，規(guī)定了違法事實(shí)，但缺乏強(qiáng)有力的制裁措施。環(huán)保法規(guī)對企業(yè)的威懾力弱，其表現(xiàn)就是法律規(guī)定的制裁措施較輕，對企業(yè)來說處罰無關(guān)痛癢。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的今天，現(xiàn)有的《大氣污染防治法》規(guī)定的處罰還是幾十年前的水平，對排污的處罰力度比較輕，產(chǎn)生的震懾力有限。企業(yè)購買一套凈化空氣設(shè)備可能需要數(shù)百萬元，對于一些高污染、高能耗、高利潤的污染企業(yè)而言，其違法成本反而低于守法成本、低于治污成本，這種低成本的處罰額度不能夠遏制住企業(yè)的排污行為，甚至可能會(huì)刺激企業(yè)的違法。

（二）霧霾治理中法治困境生成的執(zhí)法原因

一方面，從環(huán)保部門執(zhí)法內(nèi)部原因來看，主要有：一是環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)威不足。執(zhí)法手段單一、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)法過程中不能夠全面貫徹環(huán)保法的精髓，只是簡單地開罰單、收罰款，執(zhí)法水平不高。二是環(huán)保部門執(zhí)法能力不足。主要體現(xiàn)在環(huán)保部門工作人員的數(shù)量和素質(zhì)方面，有很多工作人員并非法律專業(yè)出身，業(yè)務(wù)能力不能滿足環(huán)境執(zhí)法的需要。三是環(huán)保部門的保障力不足，尤其是在技術(shù)保障力和資金保障力兩個(gè)方面。國家對于建設(shè)環(huán)保部門需要設(shè)備、儀器等技術(shù)手段和環(huán)保部門行政管理的支持力度整體較低。四是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)難以實(shí)現(xiàn)。在整個(gè)政府系統(tǒng)的運(yùn)作中，環(huán)保部門雖然有法律規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管權(quán)，但環(huán)保部門在政府各部門中的地位和作用遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)部門、教育部門等，所以造成了環(huán)保部門話語權(quán)處于弱勢地位的問題。

另一方面，從環(huán)保部門執(zhí)法外部原因來看，“大氣污染治理涉及行業(yè)十分廣泛，面臨著深層次的利益取舍。不同行政區(qū)域利益取向不同，必然影響大氣污染治理的實(shí)施效果?！?[2]129主要體現(xiàn)在：地方政府處于政績的考量袒護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。一個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)需要經(jīng)過經(jīng)濟(jì)主管部門、行業(yè)主管部門和環(huán)保部門等相關(guān)部門的審批，很多情況就是環(huán)保審批經(jīng)常被置于可有可無的狀態(tài)，大量建設(shè)項(xiàng)目未批先建，完工后出現(xiàn)污染情況，地方官員為避免問責(zé)，會(huì)采取何種措施將事態(tài)化小、化了，治理污染的責(zé)任就轉(zhuǎn)嫁到了地方政府手中，環(huán)保部門則被冠之以“行政不作為”的罪名代人受過。

（三）霧霾治理中法治困境生成的司法原因

立法的缺陷導(dǎo)致了霧霾法治治理效果不佳的先天不足，環(huán)保執(zhí)法效果差加劇了這一不足，司法就成為國家干預(yù)污染的最后一線希望。不幸的是，司法在霧霾法治治理上發(fā)揮的作用也是有限的，霧霾也突破了這最后一道法治防線。

司法過程中存在這樣的情況：法院受理難審理、審理難執(zhí)行。一般而言環(huán)境污染受害者提起訴訟勝訴的概率比較大，企業(yè)違法在先，正是由于其違法在先：不符合建設(shè)規(guī)定、審批手續(xù)不合法、資金條件不充足等等，即便法院作出判決，判決也有可能得不到執(zhí)行，造成司法的被動(dòng)。另外，若環(huán)境污染受害者不采取訴訟方式表達(dá)合法訴求，而采取暴力抗污的形式，那么污染者就有可能不被追究責(zé)任，暴力抗污者反而會(huì)因暴力遭到法律制裁。污染無罪，抗污有罪的例子也很常見，“有數(shù)據(jù)表明，我國群體性糾紛事件大約有25%與環(huán)境污染和自然資源的開發(fā)利用有關(guān)?！?[5]26在政府袒護(hù)、環(huán)保無力、法院不受理的情況下，污染受害者進(jìn)行“自力救濟(jì)”，其結(jié)果是或被抓、或被關(guān)、或被定性為擾亂社會(huì)治安、破壞社會(huì)生產(chǎn)等。

（四）霧霾治理中法治困境生成的守法原因

霧霾的頻發(fā)，既有氣象原因，也有污染排放的原因，其實(shí)質(zhì)是“天災(zāi)”背后的“人禍”。企業(yè)作為一個(gè)群體“經(jīng)濟(jì)人”，本身是理性的，也會(huì)趨利避害，同時(shí)以追逐利潤最大化為目標(biāo)，如果損害環(huán)境所致的違法成本比較輕微，而在違法行為中能夠獲得的利潤又遠(yuǎn)超違法成本，那么企業(yè)極有可能會(huì)冒著違法的危險(xiǎn)、干著危害環(huán)境的行為、賺著以犧牲環(huán)境為代價(jià)的利潤。道德上的譴責(zé)或者要求企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任則更是顯得“有氣無力”。

生活在物質(zhì)依賴性較強(qiáng)的當(dāng)下，作為公民個(gè)體有些人片面追求物質(zhì)享受，為滿足自身的享受主義，奉行不健康、不環(huán)保的生活理念，在環(huán)境保護(hù)面前幾乎沒有任何行動(dòng)力，高能耗的生活方式如住豪宅、開豪車、高消費(fèi)等使得霧霾更加頻發(fā)。盡管國家層面不斷宣傳綠色消費(fèi)、環(huán)保出行，但宣傳只停留在口號層面，沒有實(shí)際約束力，個(gè)人愿意遵守證明其道德水平高，不遵守也不會(huì)有任何后果，甚至這些宣傳口號連道德約束力都沒有。公眾不僅僅是霧霾污染的受害者、也是霧霾污染的施害者，因此“只有當(dāng)綠色低碳的生活理念成為社會(huì)個(gè)體普遍追求的生活方式，才能降低霧霾發(fā)生的頻率?！?[6]

三　霧霾治理的法治對策

2013年，國務(wù)院公布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》從宏觀角度的視野規(guī)定了未來我國五年之內(nèi)的大氣污染防治規(guī)劃和減排目標(biāo)。從霧霾治理的法治機(jī)制來看，法治治理霧霾是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，離不開科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法之間的相互配合。

（一）科學(xué)立法是霧霾治理的法治前提

第一，樹立生態(tài)優(yōu)先的立法理念。環(huán)保立法的首要任務(wù)是保護(hù)環(huán)境，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者并非完全對立，兩者可以找到一個(gè)平衡點(diǎn)，從而得到兼顧，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不能可持續(xù)發(fā)展的，“先污染、后治理”必將付出慘痛的代價(jià)。

第二，完善立法內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定操作性措施。將PM2.5的監(jiān)測、治理、防控等相關(guān)指標(biāo)納入到法律規(guī)定之中，建立霧霾監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制、污染防控規(guī)劃。西方歐美發(fā)達(dá)國家的空氣污染治理法律體系可以給我們提供借鑒?！耙悦绹鵀槔?美國的《清潔空氣法》在1990年經(jīng)過修改,修訂后的《清潔空氣法》對美國空氣污染的治理起到了促進(jìn)作用。除了《清潔空氣法》，美國還有《空氣污染控制法》（1955年）、《機(jī)動(dòng)車空氣污染控制法》（1965年）等等，各州也根據(jù)排放指南制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。” [7]將這些領(lǐng)先的立法成果引用到我國環(huán)保立法過程中，對于法治治理霧霾具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

第三，加大環(huán)保違法行為的處罰力度，使環(huán)保法規(guī)更具有威懾力。當(dāng)前，我國《大氣污染防治法》中的硬性約束規(guī)定明顯不足，應(yīng)在法律條文中規(guī)定加大對違法排污企業(yè)的處罰。就像美國《清潔空氣法》中的做法一樣，“對違法排污者實(shí)行按日計(jì)罰；而且對于主觀上故意排放或隱瞞排放，以及篡改、捏造排污數(shù)據(jù)的行為予以刑法追究。” [8]只有采取嚴(yán)格的處罰措施，才能徹底改變企業(yè)守法成本高、違法成本低的現(xiàn)狀，進(jìn)而有利于大氣環(huán)境的改善和霧霾的治理。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法是霧霾治理的法治根本

一方面，要強(qiáng)化環(huán)保部門的權(quán)責(zé)一致性。一是要提高環(huán)保部門在政府各部門中的地位，賦予環(huán)保部門更強(qiáng)有力的執(zhí)法權(quán)，二是要給予環(huán)保部門更多的高素質(zhì)人員保障。吸收高素質(zhì)人才加入到環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，對參與環(huán)境執(zhí)法的工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，提升其執(zhí)法的業(yè)務(wù)能力。三是要給予環(huán)保部門充足的技術(shù)保障和經(jīng)費(fèi)保障。在環(huán)保技術(shù)投資領(lǐng)域應(yīng)舍得“花本錢”，所謂“巧婦難為無米之炊”，“從發(fā)達(dá)國家治理環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)來看，只有環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入占GDP總量的2%，才能維持環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀；投入占3%以上，環(huán)境質(zhì)量才能改善。當(dāng)前我國環(huán)保經(jīng)費(fèi)的投入總額僅占GDP總量的1. 5%左右。” [9]

另一方面，要完善政府責(zé)任制。考量政府政績除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定這些傳統(tǒng)指標(biāo)外，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境指標(biāo)納入考核體系。通過建立嚴(yán)厲的環(huán)保問責(zé)制，對不作為政府、“護(hù)短”政府或部門直接負(fù)責(zé)人員給予嚴(yán)厲懲處，明確各級政府的環(huán)保職責(zé)，要求地方政府根據(jù)環(huán)保部門確定的污染防治目標(biāo)、任務(wù)和保障措施，開展施政行為，改善環(huán)境質(zhì)量；環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域，當(dāng)?shù)卣谝?guī)定期限內(nèi)治理污染并按期達(dá)標(biāo)。此外，政府還可以通過設(shè)立環(huán)境熱線網(wǎng)站、開通環(huán)境投訴熱線以及利用新型媒介手段等新媒體平臺了解民眾環(huán)保呼聲。

（三）公正司法是霧霾治理的法治保障

完善有關(guān)環(huán)境污染案件的司法訴訟機(jī)制。司法手段是實(shí)現(xiàn)法治治理霧霾的最后保障。不僅與大氣污染有直接利害關(guān)系的個(gè)人可以提起訴訟，由于霧霾涉及到了全體公民的利益，所有設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度就顯得尤為必要。美國就是運(yùn)用這種方式將公眾調(diào)動(dòng)起來參與到環(huán)境保護(hù)之中，不管公民有沒有在該污染案件中受到利益損失，公民都可以通過訴訟的方式對相關(guān)主體提起訴訟。2013年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定了這項(xiàng)制度：“對污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！币虼?，一旦遇到人民法院無故不予受理的案件，社會(huì)組織可以通過向人大提出立法監(jiān)督或檢察機(jī)關(guān)司法監(jiān)督這個(gè)渠道進(jìn)行訴求表達(dá)。