社會(huì)組織評估：困境與突破*——以深圳社會(huì)組織評估為例

曹天祿

(1.深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 深圳 5180552；2.華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430076)

通過評估，政府部門既可以全面地掌握社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的基本信息，為科學(xué)制定發(fā)展社會(huì)組織政策，規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展等提供重要的基礎(chǔ)依據(jù)，又可以加強(qiáng)社會(huì)組織的自律機(jī)制建設(shè)，提高其績效和組織能力。正如有的學(xué)者指出，“有效的評估制度作為一種管理工具與自律手段，可以改善民間組織的問責(zé)性及決策制定?！盵1]P422由于我國對社會(huì)組織的評估剛起步，特別是當(dāng)評估成為能給社會(huì)組織帶來眾多社會(huì)資源的權(quán)力后，更使評估面臨著許多體制內(nèi)外的“評估困境”，對此采取相應(yīng)措施就具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。本文管窺深圳社會(huì)組織評估現(xiàn)狀，試圖提出對我國社會(huì)組織評估具有一般意義的建設(shè)性策略。

一

現(xiàn)代社會(huì)組織既是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，又是民主政治發(fā)展的必然。與傳統(tǒng)社會(huì)組織相比，現(xiàn)代社會(huì)組織具有鮮明的獨(dú)立性、非政府性、組織性、公益性和志愿性等五大特征。在國外，社會(huì)組織又被稱為NJO、第三部門、民間組織、NPO、社會(huì)團(tuán)體等。20世紀(jì)80年代以來，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，世界人口、貧困和環(huán)境等問題的日益突出，人們發(fā)現(xiàn)僅僅依靠政府和市場兩極，無法解決人類可持續(xù)發(fā)展面臨的種種問題。作為一種回應(yīng)，各類社會(huì)組織迅速生長，并深刻地影響著全球政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域，在一定程度上對“政府失靈”和“市場失靈”的一些不足進(jìn)行了修復(fù)，從而迅速成為與政府、市場并列的第三極。社會(huì)組織研究權(quán)威——美國人萊斯特.M.薩拉蒙教授認(rèn)為：“我們是置身于一場全球性的社團(tuán)革命之中，歷史將證明這場革命對20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀(jì)后期的世界的重要性”[2]P243。

發(fā)韌于20世紀(jì)70年代末的我國改革開放，標(biāo)志著中國社會(huì)開始從傳統(tǒng)型轉(zhuǎn)向現(xiàn)代型，制度的變遷使社會(huì)從一元走向多元，由此推動(dòng)了我國社會(huì)組織的快速發(fā)展。尤其是中國共產(chǎn)黨十四大確定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，國家與市場關(guān)系的日漸清晰，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“萬能政府”向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“有限政府”轉(zhuǎn)變，這為社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展提供了更為廣闊的空間。國內(nèi)外大量的實(shí)踐證明，社會(huì)組織可以在一定范圍和程度上，有效彌補(bǔ)作為第一部門國家的體制機(jī)制缺乏效率或職能轉(zhuǎn)變所帶來的一些缺陷，且能較好地承接“有限政府”移交給社會(huì)的一些理應(yīng)是社會(huì)的職能，還可以克服作為市場體制機(jī)制缺乏公平的原罪，進(jìn)而在一定范圍和程度上解決市場的自利問題，成為黨和政府聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶。

然而，無論是國外還是國內(nèi)的社會(huì)組織，由于自愿性和非營利性等特征，其生存和發(fā)展的資金主要靠政府撥款和社會(huì)(企業(yè)和個(gè)人等)捐贈(zèng)的支持，使其產(chǎn)生外無壓力和內(nèi)無動(dòng)力的發(fā)展“雙窘境”，并最終可能導(dǎo)致其“志愿失靈”現(xiàn)象的發(fā)生。對此，在國外，通過第三方評估方式，試圖以此防止社會(huì)組織“志愿失靈”現(xiàn)象的發(fā)生；在我國，評估還與登記、執(zhí)法和年檢一起，成為我國治理社會(huì)組織的四大抓手之一，并試圖以此促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展。

2007年，我國開始了對基金會(huì)的評估工作，并印發(fā)了《全國性民間組織評估實(shí)施辦法》。2010年民政部發(fā)布并于2011年實(shí)施《社會(huì)組織評估管理辦法》(下稱“辦法”)。2012年初，全國民政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“探索社會(huì)組織分類評估和第三方評估制度，全國社會(huì)組織評估率達(dá)到30%，3年內(nèi)將符合條件的社會(huì)組織全部納入評估范圍。[4]2008年，深圳開始了評估工作，到2010年，完成了兩批全市性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的評估，其中評出5A 級(jí)13家、4A 級(jí)19 家、3A 級(jí)24 家、2A 級(jí)10 家。2011年9月21日《深圳市社會(huì)組織評估管理辦法(試行)》(下稱“辦法(試行)”)發(fā)布。2012年正式成立了深圳市社會(huì)組織評估委員會(huì)和評估復(fù)核委員會(huì)。根據(jù)《深圳市社會(huì)組織發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，到2015年，要全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織民間化；完成對重點(diǎn)領(lǐng)域社會(huì)組織的全面評估；每年參加評估的社會(huì)組織，達(dá)到3A 以上的占80%以上，并形成一批公信力強(qiáng)、功能完備、運(yùn)作規(guī)范、作用顯著的社會(huì)組織。

總的來看，八年來，我國社會(huì)組織評估工作范圍已從全國性組織拓展到地方社會(huì)組織，評估類型從基金會(huì)到社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，并在實(shí)踐中不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善了社會(huì)組織評估細(xì)則和工作機(jī)制，加強(qiáng)了社會(huì)組織的內(nèi)部穩(wěn)固，發(fā)揮了社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)中的正能量。

二

社會(huì)組織評估工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從結(jié)構(gòu)上看，評估主要包括評估依據(jù)、評估主體、評估客體(信息)、評估機(jī)制、評估結(jié)論和評估反饋等要素和過程。目前，社會(huì)組織已是日新月異：數(shù)量劇增、種類繁多、規(guī)模見長、功能各異、良莠不齊，但我們對社會(huì)組織的評估只有短短的八年時(shí)間，民政部和深圳市發(fā)布的《辦法》和《辦法(試行)》也才四年時(shí)間，其不成熟性可想而知，這就不可避免地使評估面臨一些“評估困境”。

評估依據(jù)乏力。評估依據(jù)就是評估主體在評估過程中憑籍的法律法規(guī)、政策文件等制度，這是評估的前提，如果沒有依據(jù)，評估就失去了合法性。但是，我國社會(huì)組織存在著“制度過剩與制度匱乏同時(shí)并存”的特征[4]P1，其中最大的“制度匱乏”，就是當(dāng)前還缺失一部“社會(huì)組織法”，從而導(dǎo)致社會(huì)組織評估的權(quán)威性不夠。而現(xiàn)行的社會(huì)組織“三大條例”僅僅是國務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)章，這在我國法律體系中立法層次和立法權(quán)威都不高。2011年3月頒布的《辦法》，也只是通過中華人民共和國民政部“令”的形式發(fā)布的。

事實(shí)表明，隨著我國各類社會(huì)組織的大量成立，已經(jīng)形成了不同的利益群體和不同的利益訴求，這就需要有針對性的“法”來進(jìn)行規(guī)范，但現(xiàn)實(shí)是單行法缺失。同時(shí)，我國對社會(huì)組織的約束僅僅是程序性規(guī)定，“對其項(xiàng)目運(yùn)作、募捐營銷、財(cái)務(wù)公開、績效評估等實(shí)體性內(nèi)容缺乏嚴(yán)格的系統(tǒng)性規(guī)范，又導(dǎo)致實(shí)體法缺位?！盵5]而一些“法外”或草根社會(huì)組織更是游離于監(jiān)管之外。[6]雖然深圳具有地方立法權(quán)，但到目前出臺(tái)的一些相關(guān)社會(huì)組織制度依據(jù)，也僅僅限于政策和文件。

另外，從已出臺(tái)的一些評估條例(辦法)看，評估在3A 或4A 以上的社會(huì)組織才有承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買政府服務(wù)的資質(zhì)，這就將其他社會(huì)組織，尤其是將草根組織排除在外，這就必然造成社會(huì)組織成長中的馬太效應(yīng)?？梢?，隨著部分政府職能的外移和下沉，以及建設(shè)法治中國的需要，必然要求政府治理各類社會(huì)組織的制度依據(jù)，必須從較低的文件層面上升到較高的法律層面，而現(xiàn)實(shí)是評估在依據(jù)上面臨著上位法的缺失以及漏失草根組織的困境。

評估主體不足。評估主體就是評估依據(jù)所規(guī)定的由“誰”來進(jìn)行評估，這是評估的關(guān)鍵，因?yàn)樵u估主體素質(zhì)的高低和數(shù)量的多寡必然影響到評估過程和評估結(jié)論。但從總體看，我國社會(huì)組織評估主體素質(zhì)不高，大多數(shù)沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)，缺乏必要的社會(huì)組織理論知識(shí)，即使這樣，數(shù)量還嚴(yán)重短缺。

《辦法》規(guī)定，各地社會(huì)組織評估隊(duì)伍由政府官員、主管(指導(dǎo))部門領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者、律師、會(huì)計(jì)師等組成。雖然其中不乏專業(yè)人才，但具有社會(huì)組織理論知識(shí)的專業(yè)人才所占比例嚴(yán)重偏低也是不爭的實(shí)事?！叭?012年的首屆深圳評估委員會(huì)由15人組成，其中政府官員8人(民間組織管理局4 人，其他官員4 人)、專家學(xué)者3人，律師1 人，會(huì)計(jì)師1 人，評估機(jī)構(gòu)2 人；復(fù)核委員會(huì)5 人，其中政府官員2 人，律師1 人，專家學(xué)者1 人，會(huì)計(jì)師1 人就可見一斑。”2013年深圳市民政局聘請了來自登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管(指導(dǎo))單位、社會(huì)組織、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、高等院校、研究機(jī)構(gòu)的50 余位評估專家，成員來源結(jié)構(gòu)比與評估委員會(huì)和復(fù)核委員會(huì)成員的來源結(jié)構(gòu)比相差無幾。從其他各地頒布的相關(guān)規(guī)定看，評估主體大都存在類似的情況。

不難看出，政府官員占了評估主體的絕大多數(shù)，這種制度安排，可能是出于更好對社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管，但當(dāng)評估成為一種權(quán)力后，由于制度的不完善，這些來源于政府的官員有無可能利用行政資源為關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織進(jìn)行利益輸送；而面對利益誘惑，一些不符合條件的人員和退休官員在準(zhǔn)入條件模棱兩可的情況下，試圖通過非正常渠道進(jìn)入到評估隊(duì)伍。評估制度缺漏和模糊不清，是造成評估主體素質(zhì)不高的一個(gè)重要原因。

從管理層面看，深圳2007年率先在全國進(jìn)行“大部制”改革，隨著市——區(qū)——街道社區(qū)機(jī)構(gòu)的精減合并和人員分流重組，造成社會(huì)組織專職管理人員稀缺。據(jù)我們調(diào)查，某區(qū)民政局只配備了一名專職工作人員，而街道社區(qū)只有一個(gè)兼職員。全區(qū)社會(huì)組織的注冊登記和年檢工作已讓他們應(yīng)接不暇，很難想象他們還有更多時(shí)間和精力去對全區(qū)千余家社會(huì)組織進(jìn)行執(zhí)法和評估。

可見，面對社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展和社會(huì)對社會(huì)組織的急需，需要大量具有對社會(huì)組織全面了解的專業(yè)評估人才，進(jìn)而對數(shù)量眾多的社會(huì)組織進(jìn)行評估和甄別，從中把真正公信力高和能力強(qiáng)的社會(huì)組織遴選出來，這樣政府、企業(yè)、個(gè)人對其捐贈(zèng)才放心，政府購買服務(wù)才安心，而現(xiàn)實(shí)是評估面臨著評估主體素質(zhì)不高，以及政府專職管理人員稀缺的困境。

評估信息缺失。評估信息是指被評估客體的具體內(nèi)容，及時(shí)、真實(shí)的評估客體信息是評估的內(nèi)核，否則評估就是“偽評估”。由于我國社會(huì)組織信息公開程度不高，導(dǎo)致評估主體與評估客體之間存在著明顯的信息不對稱。如果社會(huì)組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、管理團(tuán)隊(duì)、項(xiàng)目運(yùn)營、治理方式、工作績效等諸多信息不公開或不透明，那么各種社會(huì)組織評估指標(biāo)體系的制定就失去了意義，評估也就失去了指向，捐贈(zèng)人和社會(huì)的知情權(quán)就被變相的剝奪了。

為什么政策文件規(guī)定了社會(huì)組織應(yīng)公開信息，而一些社會(huì)組織卻不愿或不敢公開呢？一是現(xiàn)有政策文件不具有法律的權(quán)威性，二是現(xiàn)有政策文件只規(guī)定了社會(huì)組織必須或者應(yīng)該公開信息，而沒有規(guī)定對不公開信息或公開虛假信息的如何進(jìn)行處罰，三是政社不分，“有的NGO 與政府部門實(shí)際上是一套人馬、兩塊牌子；有的NGO 負(fù)責(zé)人表面是組織選舉產(chǎn)生，實(shí)際上往往由政府部門指派；有的NGO 沒有自己獨(dú)立的財(cái)務(wù)賬戶，財(cái)務(wù)由政府部門掌控；有的NGO 沒有活動(dòng)自主權(quán)，開展什么活動(dòng)、怎樣開展都取決于業(yè)務(wù)主管部門的意見”[7]P35-36。在這種情況下，政府部門的行為模式——信息封閉所帶來的官僚主義等弊病必然會(huì)滲透到社會(huì)組織中來，四是利益誘惑，如某基金會(huì)負(fù)責(zé)人說，里面存在“太多的誘惑、太多的機(jī)會(huì)、太多的漏洞，而人性又是那么的脆弱?！盵8]P81

可見，隨著社會(huì)組織在我國的影響力的不斷提升，社會(huì)組織參與政府購買服務(wù)越來越多，捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的數(shù)額越來越大等，這樣，各捐贈(zèng)人都自覺地產(chǎn)生了要求社會(huì)組織信息公開透明的需求，但現(xiàn)實(shí)是評估面臨著社會(huì)組織不愿公開信息與政府、企業(yè)、個(gè)人等捐贈(zèng)人要求社會(huì)組織公開透明信息的困境。

評估機(jī)制缺陷。評估機(jī)制就是評估主體進(jìn)行評估的制度化方式，健全、完善的評估機(jī)制是評估的基礎(chǔ)，如果沒有適當(dāng)?shù)脑u估機(jī)制，就會(huì)制約評估過程和影響評估結(jié)論。雖然我們建立了“政府指導(dǎo)、社會(huì)參與、獨(dú)立運(yùn)作”的社會(huì)組織評估機(jī)制，但是《辦法》第三章第九條規(guī)定“各級(jí)人民政府民政部門設(shè)立相應(yīng)的社會(huì)組織評估委員會(huì)和社會(huì)組織評估復(fù)核委員會(huì)，并對本級(jí)評估委員會(huì)和復(fù)核委員會(huì)的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。”可見，我國社會(huì)組織評估模式仍為“政府主導(dǎo)評估模式”，第三方實(shí)際被排斥在外。

雖然目前大多政府采取了委托第三方進(jìn)行評估的機(jī)制，但總體看，其獨(dú)立運(yùn)作能力和水平遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際的評估工作。如某些地方將評估機(jī)構(gòu)的主體，授權(quán)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)組建社會(huì)組織評估中心，并賦予其評估和審計(jì)兩項(xiàng)資質(zhì)。但是，我們認(rèn)為，這樣的做法雖然具有一定的合理性，但專業(yè)評估公司的評估方式通常采取的是“成本——效益”分析法，它們關(guān)心的只是社會(huì)組織的投入與產(chǎn)出，由于其專業(yè)所限，在涉及社會(huì)組織項(xiàng)目運(yùn)營的社會(huì)效果與影響、社會(huì)組織自身建設(shè)和其他相關(guān)業(yè)務(wù)等方面上可能淺嘗輒止，這就不足以體現(xiàn)出評估社會(huì)組織的真正意義：因?yàn)閱我坏膶I(yè)性機(jī)構(gòu)評估不足以涵蓋社會(huì)組織活動(dòng)的全部。

同時(shí)，從各級(jí)各地公布的評估條例或辦法看，評估委員會(huì)和專家隊(duì)伍等評估主體都有社會(huì)組織的人員，其中有的還直接指明是社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人。如深圳《辦法(試行)》規(guī)定：“評估委員會(huì)委員、復(fù)核委員會(huì)委員和評估專家由政府有關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)、高等院校、社會(huì)組織、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、人大代表、政協(xié)委員等有關(guān)專業(yè)人員組成”。這種制度安排，可能出發(fā)點(diǎn)是在評估過程中，這些評估主體比其他人員更專業(yè)，更能了解社會(huì)組織的狀況。但是目前同類社會(huì)組織之間在如何獲取政府資源面前已經(jīng)存在著激烈競爭，當(dāng)某社會(huì)組織的人進(jìn)入評估隊(duì)伍后，即使在同等條件下，可能會(huì)做出對自己或關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織較好的評估結(jié)果，而對其他社會(huì)組織做出不利的結(jié)論。

對此，雖然評估辦法規(guī)定了回避原則，如《辦法》規(guī)定：“(一)與參加評估的社會(huì)組織有利害關(guān)系的；(二)曾在參加評估的社會(huì)組織任職，離職不滿2年的；(三)與參加評估的社會(huì)組織有其他可能影響評估結(jié)果公正關(guān)系的?！钡?，《辦法》沒有詳細(xì)規(guī)定評估主體如何進(jìn)行有效回避。

另外，深圳《辦法(試行)》沒有對評估委員會(huì)、專家組和第三方的關(guān)系加以厘清。一方面規(guī)定“評估委員會(huì)建立社會(huì)組織評估專家?guī)?，隨機(jī)抽取評估專家組成評估專家組?！薄吧鐣?huì)組織評估專家負(fù)責(zé)對社會(huì)組織進(jìn)行實(shí)地考察，進(jìn)行評估初審工作?！绷硪环矫嬗忠?guī)定“社會(huì)組織評估采用第三方獨(dú)立評估運(yùn)作機(jī)制，委托社會(huì)組織專業(yè)評估機(jī)構(gòu)依照本辦法獨(dú)立評審，并提供第三方獨(dú)立評估意見”。既然委托第三方獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估并獨(dú)立出具評估意見，那么第三方要不要官方評估委員會(huì)聘任的專家成員呢？如果要，那還能叫獨(dú)立評估？如不要，那還是政府指導(dǎo)？這是其一。其二，《辦法(試行)》又明確規(guī)定：“(五)評估專家組對社會(huì)組織進(jìn)行實(shí)地考察和初評，并出具初評意見；(六)評估委員會(huì)審核初評意見，確定評估等級(jí)”。這就是說第三方的評估結(jié)論必須送評估委員會(huì)進(jìn)行最終裁定，這樣評估委員會(huì)可以推翻第三方的結(jié)論，果真如此，那還叫獨(dú)立評估？可見，第三方獨(dú)立評估只能說“過程”的獨(dú)立，“結(jié)論”的不獨(dú)立，或者說第三方獨(dú)立評估是形式上的獨(dú)立，內(nèi)容上的、實(shí)質(zhì)上的不獨(dú)立，而后者才是最致命的。

另外，當(dāng)前評估的主要方式和步驟首先是社會(huì)組織自我評估并形成文本材料，然后由專家組對文本材料進(jìn)行核實(shí)，并根據(jù)需要進(jìn)行實(shí)地考察得出初評意見，最后由評估委員會(huì)作出最終結(jié)論。這種方式最大的優(yōu)點(diǎn)是節(jié)約評估成本，但最大的問題是評估主體無法判斷文本材料的真?zhèn)?。如深圳《辦法(試行)》規(guī)定，“社會(huì)組織評估工作采取自檢自評與評估小組評估、資料審查與實(shí)地檢查相結(jié)合，定量分析與定性分析相結(jié)合的方法進(jìn)行”，“社會(huì)組織評估等級(jí)實(shí)行指定復(fù)檢和隨機(jī)抽查的跟蹤評估動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。在評估等級(jí)有效期內(nèi)，評估辦公室可對社會(huì)組織的基礎(chǔ)建設(shè)、內(nèi)部治理和業(yè)務(wù)活動(dòng)等情況，進(jìn)行重點(diǎn)或者全面檢查。”但我們觀察到的是除了專家的文本查閱方式外，很少采用其他評估手段。

由于評估體制機(jī)制的缺陷和現(xiàn)階段社會(huì)組織“官民二重性”的特征，使第三方無法實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立評估，只能依附于評估委員會(huì)。然而，社會(huì)組織要求獨(dú)立評估的呼聲越來越高，以期提高自身進(jìn)行募捐、評優(yōu)，參與政府購買公共服務(wù)等方面的能力，但現(xiàn)行的評估機(jī)制使評估面臨著是依附評估還是獨(dú)立評估，以及評估方式單一的困境。

評估結(jié)論失真。評估結(jié)論是指評估主體對評估客體信息評估后的裁定結(jié)果，這是評估的目的。如果沒有評估結(jié)論，社會(huì)組織就失去了評估的動(dòng)力。由于各級(jí)政府都將評估結(jié)論與社會(huì)組織獲取巨大社會(huì)資源直接掛鉤，因此，倒逼社會(huì)組織不得不重視評估的結(jié)論。

然而，當(dāng)評估權(quán)成為一種重要的權(quán)力后，就有主管部門、評估主體設(shè)租和評估客體尋租的現(xiàn)象，從而造成評估結(jié)論失真的可能。如果只強(qiáng)調(diào)評估主體的自律，而輕視對評估權(quán)的外部監(jiān)督制約，就很可能產(chǎn)生評估權(quán)力腐敗。雖然《辦法》或《辦法(試行)》規(guī)定了評估人員的操守，但沒有規(guī)定如何監(jiān)督，以及違反了操守如何處理或只作了一些非實(shí)質(zhì)和抽象性規(guī)定，從而使設(shè)租和尋租成為可能。

由于評估主體、評估客體自身?xiàng)l件不成熟，評估制度和機(jī)制設(shè)計(jì)又存在這樣或那樣的缺陷等主客觀條件的局限，故在評估過程中，有的評估主體既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，在評估中具有很強(qiáng)的排他性。在評估的新生態(tài)里，其衍生的“權(quán)力尋租”、“紅包開道”和“飯局?jǐn)[平”等手段可能使有的評估結(jié)論失真，這是評估面臨的又一困境。

三

我們認(rèn)為，參照“治理理論”，改進(jìn)評估工作模式，可以突破這些“評估困境”。該理論認(rèn)為，統(tǒng)治與治理的區(qū)別是：統(tǒng)治的主體是國家，而治理是國家與民間的合作，這種合作體現(xiàn)的是強(qiáng)制與自愿的關(guān)系。當(dāng)下，這種“政社合作”的條件已成熟，隨著我國各級(jí)政府職能的轉(zhuǎn)變，還權(quán)于社會(huì)，回歸“小政府”，這為社會(huì)組織的發(fā)展提供了廣闊的空間，而社會(huì)組織的大發(fā)展則反過來推動(dòng)了公共管理主體的多元化，從而有利于形成政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)組織發(fā)展之間的良性互動(dòng)關(guān)系。有的學(xué)者進(jìn)一步指出，該理論范式又可分為三種具有遞進(jìn)關(guān)系的治理模式，即政府主導(dǎo)治理模式、政府與市民社會(huì)合作治理模式、市民社會(huì)主導(dǎo)型模式，在中國特殊的國情中，治理理論之政府主導(dǎo)治理模式還將長期主宰我國社會(huì)組織的生長。我們認(rèn)為，這三種治理模式可以升級(jí)為具有演進(jìn)關(guān)系的“評估三模式”，即政府主導(dǎo)評估模式、政府與第三方合作評估模式和第三方主導(dǎo)評估模式。同樣，在現(xiàn)階段，政府主導(dǎo)評估模式還將在一定時(shí)期左右社會(huì)組織的評估。但深圳是我國改革開放的前沿陣地和發(fā)達(dá)地區(qū)，可以在這方面先行先試，從政府主導(dǎo)評估模式向政府與第三方合作評估模式過渡。

創(chuàng)新觀念。與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和政府職能快速轉(zhuǎn)變相比，社會(huì)組織無論從數(shù)量上還是從質(zhì)量上都不能很好地適應(yīng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，其中一個(gè)重要原因就是我們的觀念嚴(yán)重滯后，即從所謂的“歷史經(jīng)驗(yàn)”出發(fā)，將政府之外的組織統(tǒng)統(tǒng)當(dāng)成政府的競爭對手，甚至是社會(huì)穩(wěn)定的威脅。同時(shí)，我國社會(huì)組織大多又受西方文化價(jià)值觀的影響，這是目前一些地方對社會(huì)組織存在“不放心、不放手、不放寬”的根本原因，從而極大地制約了社會(huì)組織的外延發(fā)展和內(nèi)涵提高，使評估淪為形式。由此，“歷史經(jīng)驗(yàn)”和“西方因素”在某種意義上成了采取“政府主導(dǎo)評估模式”的理論依據(jù)。在當(dāng)下中國國情下，各級(jí)政府部門轉(zhuǎn)變觀念是促進(jìn)、引導(dǎo)我國社會(huì)組織健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也是正確行使評估權(quán)的前提，這就要從傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管控、統(tǒng)制觀念到向與時(shí)俱進(jìn)的治理、法治、合作觀念轉(zhuǎn)變。

創(chuàng)新制度。應(yīng)該說，在政府主導(dǎo)評估的現(xiàn)階段，政府完全可以利用自身的權(quán)威，不斷制定、健全和完善評估制度。政府需要正視的是，一些社會(huì)組織開始“覺醒”，正在從“自在組織”變?yōu)椤白詾榻M織”。政府可以將這些社會(huì)組織從體制外吸納到體制內(nèi)，在制度創(chuàng)新過程中從過去的“主導(dǎo)”向與這些組織的“合作”轉(zhuǎn)變，充分聽取它們的意見，把一些好的建議“嵌入”到制度建設(shè)之中。

首先，制定法律，這是評估權(quán)行使的保障。根據(jù)新形勢，對上述《辦法》進(jìn)行修改完善，通過全國人大提升為法律，形成法律、行政規(guī)章和政策文件三位一體的評估制度體系，這對于提高社會(huì)組織的地位，規(guī)范其行為具有權(quán)威性作用。同時(shí)，無論哪種制度層面設(shè)計(jì)都應(yīng)載明對主管部門、評估主體(含第三方，評估委員會(huì)委員、復(fù)核委員會(huì)委員、專家組成員及其工作人員)違法行為的處罰條款，明確評估主體的準(zhǔn)入門檻，規(guī)定政府官員所占評估主體的最高比例等。

其次，完善信息披露制度。不僅要將信息公開作為社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)、評優(yōu)、接受捐贈(zèng)、募捐的準(zhǔn)入條件，而且對不公開信息或故意錯(cuò)漏信息的社會(huì)組織必須有制度層面的處罰措施。

再次，在制定法律等制度的過程中，我們既要重視各大中社會(huì)組織的利益，更要關(guān)照一些草根社會(huì)組織的利益，不能使法律等制度成為大中社會(huì)組織壟斷社會(huì)資源的擋箭牌。制定法律的一個(gè)重要原則就是保護(hù)弱者，這樣才更有利于社會(huì)和諧。作為深圳來說，應(yīng)該充分用好、用活地方立法權(quán)，制定社會(huì)組織的地方性法規(guī)，使深圳社會(huì)組織培育發(fā)展和評估更具權(quán)威性。為此，應(yīng)加快推進(jìn)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)組織條例》的立法進(jìn)程。

創(chuàng)新機(jī)制。從宏觀維度看，現(xiàn)階段完全由第三方評估還不太現(xiàn)實(shí)，這主要是由于第三方本身的自利行為所致。從委托——代理理論看，由于信息不對稱，代理方(第三方)處于信息優(yōu)勢地位，為了獲取委托方(政府)的資助或與委托方訂立合約，他們可能會(huì)向委托方夸大自己的能力，而且由于代理方與委托方具有不同的利益、目標(biāo)與動(dòng)力，因此，當(dāng)兩者之間存在著利益沖突時(shí)，代理方可能會(huì)有逃避或不履行已經(jīng)達(dá)成協(xié)議的道德風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)有犧牲委托方的目標(biāo)而滿足自身利益的機(jī)會(huì)主義行為。這種現(xiàn)象在第三方成長初期表現(xiàn)得尤為明顯。因此，當(dāng)前采取“政府主導(dǎo)評估模式”有其必然性和合理性。

但是，從國外經(jīng)驗(yàn)看，政府主導(dǎo)評估最大的局限性是政府容易借評估手段達(dá)到擴(kuò)權(quán)的目的，還有可能利用權(quán)力設(shè)租。當(dāng)前創(chuàng)新評估機(jī)制的重點(diǎn)是政府向第三方分權(quán)。鑒于目前第三方并不是真正“獨(dú)立”的事實(shí)，可采取政府出臺(tái)評估主體(專家)準(zhǔn)入條件，然后向第三方讓渡專家選聘權(quán)，以增強(qiáng)第三方的獨(dú)立性。待條件成熟后，政府將掌控評估委員會(huì)的最終裁決權(quán)移交給第三方，使第三方實(shí)現(xiàn)真正的“獨(dú)立”評估。此時(shí)，政府的主要職責(zé)就是服務(wù)，即制定制度、監(jiān)督評估、接受投訴、確認(rèn)結(jié)論等，成為真正的服務(wù)型政府。

中國是個(gè)熟人社會(huì)，難免出現(xiàn)評估權(quán)異化并使結(jié)論失真的現(xiàn)象。為避免這種情況出現(xiàn)，在條件成熟時(shí)，第三方等評估主體還是應(yīng)與政府脫鉤，與政府無行政隸屬關(guān)系和經(jīng)濟(jì)往來，才不可能成為政府、被評估對象或關(guān)聯(lián)人的代言人，從而彰顯評估的客觀公正性。對此，深圳除了嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》和《辦法(試行)》關(guān)于評估主體回避等紀(jì)律外，從微觀維度上看，還可以考慮實(shí)行競爭性評估方式。

所謂競爭性評估，即由政府公布準(zhǔn)入條件，凡符合條件的第三方均可報(bào)名參加競爭，最后由脫穎而出的第三方承接政府的購買服務(wù)。2013年，深圳社會(huì)組織評估工作首次引入政府購買服務(wù)方式，即經(jīng)政府通過公開招標(biāo)，在眾多的投標(biāo)者中授權(quán)深圳市企業(yè)評價(jià)協(xié)會(huì)和深圳市恩派非營利組織發(fā)展中心為2013年社會(huì)組織第三方評估機(jī)構(gòu)。實(shí)踐證明，這種通過競爭后的“政府與第三方合作評估模式”比以前政府主觀的“委托”更為公正。

對此，必須改變當(dāng)前社會(huì)組織(含評估機(jī)構(gòu))壟斷性的特征，應(yīng)允許同一地區(qū)具有同類性質(zhì)的社會(huì)組織存在，這是采取競爭性評估方式的前提。為此，必須打破目前《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》關(guān)于在同一地域、同一行業(yè)原則上只允許成立一家NGO 的限制。當(dāng)前，深圳已允許同行業(yè)申請成立登記同類型的行業(yè)協(xié)會(huì)，允許按國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，允許按產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，這已在實(shí)踐中得到了業(yè)內(nèi)好評。在堅(jiān)持競爭性評估的基礎(chǔ)上，還可試行匿名評審和異地評估，這可以有效抵制在評估過程中的人情關(guān)、關(guān)系關(guān)和行政關(guān)，有利于提高評估的客觀公正性。

由于存在材料和結(jié)論失真的情況，我們還建議評估主體不只是采取定時(shí)、集中式的文本評估方式，還可采取突擊式的、臨時(shí)性的、過程式的、抽查式的和追蹤式的評估方式，這樣才能為確保社會(huì)組織提供材料的真實(shí)性和評估結(jié)論的公正客觀性掃清重重困難。為此，評估制度的設(shè)計(jì)應(yīng)予以明確多樣評估方式的合法性。

創(chuàng)新人才。如前所述，評估工作既是一門專業(yè)性很強(qiáng)的工作，它不只需要評估主體具有長期從事社會(huì)組織工作的經(jīng)驗(yàn)，以及單一的評估技能，在現(xiàn)代社會(huì)它又是一門協(xié)同性很強(qiáng)的工件，需要評估主體必須是復(fù)合型的創(chuàng)新性人才，具有政策、社會(huì)組織、管理、項(xiàng)目運(yùn)營、法律、會(huì)計(jì)、傳播等方面的知識(shí)。鑒于我國社會(huì)組織評估人才隊(duì)伍現(xiàn)狀，應(yīng)采取如下措施：

首先，制定優(yōu)惠政策，解決他們工資低、福利差、晉級(jí)無望、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)難保證等后顧之憂，吸引專業(yè)人才進(jìn)入評估隊(duì)伍。其次，實(shí)施“引培工程”，使創(chuàng)新型評估人才快速成長：一是引進(jìn)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的專業(yè)人才，讓他們通過舉辦培訓(xùn)的形式，將有志于社會(huì)組織評估的人才通過他們的專業(yè)培訓(xùn)，掌握相關(guān)理論知識(shí)、評估流程等，最終成為本土的專業(yè)評估人才。如深圳民政局聘請香港理工大學(xué)的陳錦堂教授作為顧問，同時(shí)定期將深圳社會(huì)組織管理者和社會(huì)組織負(fù)責(zé)人送往香港培訓(xùn)，效果明顯。二是通過政策許可，允許海外一些評估機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國進(jìn)行評估工作。其次，國內(nèi)條件具備的高校應(yīng)義不容辭地?fù)?dān)負(fù)起培養(yǎng)創(chuàng)新型評估專業(yè)人才的責(zé)任。從短期來看，可采取“定單培養(yǎng)”的方式，即將評估人員分批送到高校，就他們應(yīng)具備的素質(zhì)、社會(huì)組織能力建設(shè)、評估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法等到高校進(jìn)行短期培訓(xùn)，推動(dòng)他們的專業(yè)化、職業(yè)化。甚至像發(fā)達(dá)國家那樣將評估學(xué)作為一門學(xué)科，設(shè)立評估學(xué)的碩士點(diǎn)、博士點(diǎn)等。再次，盡快設(shè)立評估師和評估員制度，制度應(yīng)明確只有獲得這一資質(zhì)的，才能成為評估主體和參與評估工作。

總之，當(dāng)前我國對社會(huì)組織的評估已經(jīng)取得了不俗的成就，但社會(huì)組織評估還面臨著諸如法律缺失、人才奇缺、機(jī)制缺陷、信息閉塞、結(jié)論失真等困境，新形勢下，必須在觀念、制度、機(jī)制、方式、人才等方面予以創(chuàng)新，才可能突破這些評估“困境”。

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