我國運動員社會保障制度變遷及其成就＊

張 鐳

（蘭州財經(jīng)大學，甘肅 蘭州 730020）

制度作為一種公共產(chǎn)品，是由個人或組織生產(chǎn)出來的，這就是制度的供給。由于運動員保障制度在不同時期的有限理性和資源的稀缺性，其供給是有限的、稀缺的。隨著外界環(huán)境的變化或自身理性程度的提高，以及我國經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展，和體育社會化的進程，對運動員保障制度的供給不斷提出對新的需求，也促使我國的運動員保障制度發(fā)生了巨大的變化，結(jié)合各地方制定出的一些行之有效的運動員社會保障的具體措施以及加強對運動員的社會保障教育，增強運動員的風險意識，這些都為建立與完善運動員的社會保障制度提供了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和法律保障。我們通過對我國運動員社會保障制度沿革的解析，對不同時期我國運動員保障制度的定位以及相關(guān)法律法規(guī)制定的體育環(huán)境條件進行分析。

1 我國運動員社會保障制度的發(fā)展變遷

制度變遷理論的代表人物諾斯強調(diào)：制度對一個國家經(jīng)濟增長和社會發(fā)展起著決定性作用。它因該是一個有效率的制度，首先能夠使每個社會成員從事生產(chǎn)性活動的成果得到有效的保護，從而使他們獲得一種努力從事生產(chǎn)活動的激勵；其次是能夠給每個社會成員以發(fā)揮自己才能的最充分的自由，從而使整個社會的生產(chǎn)潛力得到最充分的發(fā)揮。制度的變遷應該是一個漸進性的連續(xù)的演變過程［1］。我國運動員社會保障制度的演進，是伴隨著我國從社會主義計劃經(jīng)濟到改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立這樣一個發(fā)展歷程而變化的，運動員保障工作也是伴隨我國體育事業(yè)尤其是競技體育事業(yè)的發(fā)展而發(fā)展的。我國自1951年建立優(yōu)秀運動隊訓練管理體制以來，經(jīng)過60多年的發(fā)展至今大致經(jīng)過三個階段。

1.1 第一階段，國家-單位承擔保障的平均主義制度（從建國初期到改革開放之前1951-1978）

1951年我國（政務(wù)院）依據(jù)列寧的“國家保險理論”制定并頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》；在此基礎(chǔ)上頒布了系列單項政策法規(guī)，形成了“國家-單位”承擔保障的平均主義制度模式，就此，運動員社會保障框架體系基本建立，此模式也為以后的運動員社會保障體系的逐步建立與完善提供了理論依據(jù)。

1956年，全國總工會辦公廳、國家體委辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于運動員在比賽中負傷應給予何種勞動保險待遇的通知》規(guī)定（國務(wù)院法規(guī)）：同時也明確了國家1951年頒布的《勞動保險條例》的某些條款適用于運動員［2］。

其后的1969-1978年是我國保障制度的停滯階段，財政部規(guī)定國有企業(yè)停滯了勞動保險金的提取，勞動保險業(yè)務(wù)由各級勞動部門管理，社會保險“蛻變”為企業(yè)保險，致使運動員保障也陷入停滯階段。

1.2 第二階段，從國家保障到社會保障的過渡階段（1979年到2001年申奧成功）

十一屆三中全會以后，經(jīng)濟體制開始由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，特別是1979年國際奧委會名古屋會議恢復中國在國際奧委會的合法席位后，我國體育全面走向世界，競技體育工作在我國受到了前所未有的重視，開始逐步探索并制定更有效的運動員社會保障制度為彌補制度供給的不足，國家相繼頒布了一系列法規(guī)、條例。1986年11月1日，國家體委頒布了《優(yōu)秀運動隊工作條例（試行）》，規(guī)定運動員的工資、福利、獎勵、傷殘、勞保以及其他物質(zhì)待遇，提出了“推行社會保險”的條款［3］。

這一時期運動員保障工作由于受經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌社會轉(zhuǎn)型的影響，效率至上的理念逐漸取代平均主義；在國家單位保障的基礎(chǔ)上引入了個人責任和社會責任，勞動合同也逐漸取代了“終身制”，國家只承擔有限責任；追求經(jīng)濟效益最大化的企業(yè)（單位）不再吸納低邊際產(chǎn)出的退役人員，運動員退役后開始轉(zhuǎn)向市場化安置；保障工作還存在著許多諸如如何適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、如何適應社會轉(zhuǎn)型、如何適應職能轉(zhuǎn)換等方面的困難及社會化制度和事業(yè)單位保障制度改革的滯后和路徑依賴特征又造成運動員退役后無法順利銜接等諸多問題，因此這個時期的運動員社會保障制度是在一種制度供求失衡的保障不均衡的狀態(tài)下運行。

1.3 第三階段，逐步形成和完善的國家-社會保障體系（2002年今）

隨著市場經(jīng)濟體制改革的進一步深化，我國全民社會保障體系的逐步完善，2001年申奧成功后，國家頒布一系列政策法規(guī)。

這一階段是針對運動員保障的制度法規(guī)出臺最密集的階段，有關(guān)運動員保障制度體系也隨著競技體育的高速發(fā)展而逐步完善，已基本建立了符合我國國情，與競技體育“舉國體制”和社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的，由國家、社會、行業(yè)、地方和個人共同承擔、分級負責，多層面、全方位的運動員保障體系的基本框架。

至此，運動員保障工作基本進入法制化、規(guī)范化、社會化的軌道。國家逐步將追求社會公正、追求共享發(fā)展作為新時期社會保障制度的建制理念，保障每個公民享有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，在公正的制度環(huán)境中參與競爭、獲得合理的物質(zhì)報酬和應有的生命價值尊嚴，實現(xiàn)更高層次、更大范圍的公平與效率均衡。追求公平正義成為運動員社會保障制度改革的核心價值理念。

2 制度變遷的成就和制度變革中的歷史遺留問題

2.1 運動員社會保障制度變遷的成就

新中國60年，尤其是改革開放30年來，運動員社會保障體制的變革為保障運動員的合法權(quán)益，增強競技體育活力，通過對各種資源配置狀態(tài)的調(diào)整，使運動員社會保障實現(xiàn)在社會公平分配中的帕累托改進（Pareto Improvement）以及堅持“舉國體制”的競技體育發(fā)展道路提供了重要的制度保障，取得了歷史性成就。

2.1.1 構(gòu)建了運動員社會保障“國家-社會”體制的基本框架

（1）完成了由社會資助、體育保險、社會福利和社會優(yōu)撫組成的運動員社會保障的框架體系；和包括社會保險、傷殘保險、就業(yè)安置和社會優(yōu)撫與社會福利等運動員社會保障的層次體系。

（2）實現(xiàn)了構(gòu)建與全民社會保障體系相銜接，與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，符合競技體育發(fā)展規(guī)律，公平與效率相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相對應，以社會保障為基礎(chǔ)、以事業(yè)保障為激勵、以自我保障和商業(yè)保險為補充、體現(xiàn)“舉國體制”優(yōu)勢、有中國特色的多支柱、全方位的優(yōu)秀運動員保障體系的基本目標［4］。

2.1.2 完善了社會保障管理體系

實現(xiàn)了社會保障服務(wù)體系的社會化，覆蓋了全體運動員并實行屬地化管理，國家、行業(yè)、地方和單位分工負責，監(jiān)督管理的完整體系。

2.1.3 社會保障內(nèi)容的多元化和多支柱方式

組成了包括社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助的多元化保障內(nèi)容。其中，社會保險是核心，由國家強制實施，提供基本保障，公平與效率相結(jié)合；社會救助提供最低生活保障，體現(xiàn)底線公平；社會福利普遍提高，為特殊貢獻者給予優(yōu)撫安置等優(yōu)待，社會互助作為補充，提高保險能力。并采用多支柱的社會保障方式，更加明確了國家、行業(yè)、單位和個人所應承擔的責任［5］。

2.1.4 促進了競技體育與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展

黨的十七大進一步提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。2008年胡錦濤總書記在“9.26”講話中強調(diào)：“要關(guān)心運動員的長遠利益和全面發(fā)展，高度重視并切實加強運動員的社會保障工作”。在這樣的背景下，我國運動員社會保障體制將更好地減少運動員的后顧之憂，在退役后能更好地分享競技體育和經(jīng)濟社會發(fā)展帶給他們的成果，促進競技體育與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 運動員社會保障在制度變革中函待解決的歷史遺留問題

2.2.1 社會保障制度變遷成本的責任尚未厘定

根據(jù)國家體育總局的統(tǒng)計，每年3000-6000名退役運動員中40%不能適時適當安置，截止到2006年，29個省區(qū)市中只有8個省區(qū)市為運動員辦理了養(yǎng)老保險手續(xù)。累積的社會保障歷史責任至今尚未理清，化解制度變遷成本的責任分擔機制不明晰，部分運動員仍處在保障“真空”環(huán)境。由于運動員社會保障制度改革是由政府推進的強制性制度變遷，政府有責任承擔由此產(chǎn)生的變遷成本，彌補部分運動員由于制度的改革使得重新配置帶來的利益損失，體現(xiàn)制度的歷史公平性。進一步明確中央、地方和已退役運動員的責任和義務(wù)。

2.2.2 缺乏制度創(chuàng)新和制度變遷的意愿（包括產(chǎn)權(quán)制度、法律制度等）

在長期的計劃經(jīng)濟體制下，國家統(tǒng)管統(tǒng)包，教練員、運動員均已習慣了這一體制，競技體育對身體、年齡的特殊要求，運動員退役之時還處于青年和中年時期，加上運動員文化教育水平相對較低，缺乏社會保障為權(quán)益意識，對未來的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題重視不足，針對遼寧省的調(diào)查顯示，僅有50.2%的調(diào)查對象愿意加入養(yǎng)老保險計劃，運動員規(guī)避風險的意識淡薄，自我保障能力普遍較弱，社會保障的需求意愿不強烈。以致造成推動制度變遷的決策主體的第二行動集團動力不足。

3 我國運動員社會保障制度的不足及改善建議

3.1 以政府命令和法律形式引入和實行的強制性制度不足

我國社會保障制度基本框架雖已初步形成，但現(xiàn)有的制度安排還很難化解運動員群體的高風險的特點；運動員社會保障制度變遷是通過權(quán)力重新界定，來重新調(diào)整運動員利益的過程，運動員的保障需求決策是制度均衡的必要條件，這就要求從提高制度變遷的適應效率最大化和最大限度滿足運動員保障的多元化需求這兩方面，對需要供給的保障制度進行全面設(shè)計，以適應運動員職業(yè)高風險特點，有效減少運動生涯的不確定性，建立與運動員生命周期特征相適應的保險繳費、管理、給付等實施機制，使各保障項目之間相互銜接，同時制度的設(shè)計又要適應區(qū)域發(fā)展不均衡的路徑依賴特征，與全國社會保障政策之間保持一致性和連續(xù)性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、區(qū)域之間的無縫隙銜接，形成全國統(tǒng)一的社會保障制度。

3.2 社會保障相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國社會保障遵循了漸進式變遷過程，以前的社會保障體系一直都是與計劃經(jīng)濟體制相適應的。近年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，舊的保障制度已出現(xiàn)各種弊端。1979 年以來，全國人大常委沒有立定專門的基本法律，國務(wù)院也沒有制定全面的法規(guī)，我國目前還沒有相應的《社會保障法》。運動員社會保障制度賴以建立的《通知》《辦法》等不是強制規(guī)定，只要求各地方參照執(zhí)行，缺乏法律效力，具體實施也得不到保證。運動員社會保障是一項系統(tǒng)工程，需要通過法制建設(shè)推動社會保障制度的建立與發(fā)展，規(guī)范國家、單位和運動員各主體的權(quán)利和責任，保證制度的可靠性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性，“先立法，后實施”是世界社會保障制度實踐的重要特點。結(jié)合我國國情，將運動員社會保障制度納入規(guī)范化、法制化的軌道，使運動員社會保障工作得到強有力的法律支持和保障，這對我們解決中國運動員“退役致貧”、“傷殘難醫(yī)”、“社保難續(xù)”的問題必將起到重大的推進作用，對實現(xiàn)競技體育事業(yè)的健康發(fā)展，構(gòu)建和諧社會必將起到積極的促進作用。

3.3 運動員社會保障覆蓋范圍狹窄

事實上，運動員培養(yǎng)過程具有鮮明的周期性，各省級以下優(yōu)秀運動員的編制非常有限，《優(yōu)秀運動員傷殘互助保險試行辦法》僅覆蓋“全國省、市、自治區(qū)及計劃單列市所屬的在編、從事奧運會和全運會項目的運動員”，覆蓋范圍有限，大多數(shù)運動員處于金字塔的中、下層，且試訓期遠遠超過“辦法”“原則上不超過一年”的界定，而且試訓期間一旦受傷，合法權(quán)益得不到保障。這樣大多數(shù)的普通運動員被排除在社會保障制度之外，這不符合社會保障制度普遍性的原則；

另外，不同地區(qū)退役運動員的經(jīng)濟補償標準存在較大差距，《辦法》提及的合同是集體合同，沒有對涉及聘用期產(chǎn)生的糾紛解決途徑問題，用人單位處在強勢地位，運動員處在弱勢地位，運動員的個人利益無法最大化；優(yōu)秀運動員的商業(yè)保險范圍也都只限于運動傷殘保險，其他性質(zhì)的傷病和運動員退役后出現(xiàn)的運動損傷等，現(xiàn)有的社會保障體系尚未做規(guī)定。而我國體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是取決于所有運動員，這不符合社會保障制度的公平性原則。因此，建立一個覆蓋面廣的運動員社會保障體系十分重要。

［1］參韋森·澤諾思.制度變遷理論［M］.北京：中國社會科學，1999：15-16.

［2］國家體委政策法規(guī)司.體育政策法規(guī)匯編1949-1978［M］.北京：人民體育出版，1986：428-452.

［3］國家體委政策法規(guī)司.體育政策法規(guī)匯編1978-1998［M］.北京：人民體育出版社，1999：234-248.

［4］陳林祥.建立與完善我國優(yōu)秀運動員社會保障制度的必要性研究［J］.天津體育學院學報，2003，18（2）：19-21.

［5］王家宏，楊衛(wèi)東，劉志民，等.國家公務(wù)員體力活動與健康問題的研究［J］.體育科學，2002，22（1）：12-14.