論機(jī)動(dòng)車限行的合法性

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672－7991( 2015) 03－0071－06

DOI:10.3969/j.issn.1672－7991.2015.03.014

收稿日期:2015－06－16;修回日期:2015－07－20

作者簡(jiǎn)介:連建彬( 1991－)，男，山西省忻州市人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。

The Legality of Driving Restriction

Lian Jianbin

( Kenneth Wang School of Law，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China)

Abstract:Motor vehicle driving restriction by tail numbers and temporary odd and even numbers，which belongs to the slight restrictions on property rights of citizens，is the social obligation of property rights of citizens，compensation is not necessary for it，while the normalization of odd and even numbers restriction，which belongings to slight restrictions on property rights of citizens，is a quasi levy，compensation is necessary in that case.As for driving restriction，there is no clear basis in the Road Traffic Safety Law and the Air Pollution Prevention and Control Law.It is in violation of the principle of proportionality，and the laws of the driving restriction of legal documents are local normative documents，whose level is low.Legitimacy is the biggest obstacle of driving restriction.At present，the most important is as soon as possible to develop or improve driving restriction law，as the driving restriction is becoming common，there must be laws to go by，which is in accordance with the law of administrative due.

Key words:driving restriction by tail number; driving restriction by odd and even number; the social obligation of property rights; quasi levy

機(jī)動(dòng)車限行最早受到人們的關(guān)注是2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間實(shí)施的為期兩個(gè)月的單雙號(hào)限行，在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束以后，機(jī)動(dòng)車限行被保留了下來，一直沿用至今，國(guó)內(nèi)越來越多的城市也紛紛施行機(jī)動(dòng)車限行。在北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束之后，學(xué)界就曾對(duì)機(jī)動(dòng)車限行的實(shí)施提出質(zhì)疑，并進(jìn)行了廣泛的討論 ［1－4］。在北京APEC會(huì)議期間，北京再次實(shí)行單雙號(hào)限行措施，“APEC藍(lán)”瞬間成為熱門詞語，從而引發(fā)公眾對(duì)機(jī)動(dòng)車限行的探討，而北京市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)李士祥去年年底“京津冀協(xié)同發(fā)展”論壇上的一番將論證單雙號(hào)限行常態(tài)化的表態(tài)再次將公眾的視野聚焦在機(jī)動(dòng)車限行之上。最近由于2015年國(guó)際田聯(lián)世界錦標(biāo)賽以及中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)將在北京舉行，北京再次發(fā)布通告，決定8月20日至9月3日全市實(shí)行單雙號(hào)限行。目前，機(jī)動(dòng)車限行在越來越多的城市施行，不僅對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使造成了影響，而且也面臨著一系列合法性問題。

一、機(jī)動(dòng)車限行基本分析

(一)機(jī)動(dòng)車限行的目的

機(jī)動(dòng)車是公民的財(cái)產(chǎn)，政府干預(yù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)必然要符合公共利益的目的。通過梳理全國(guó)各地機(jī)動(dòng)車限行法律文件，機(jī)動(dòng)車限行的目的無非就是“防污治堵”，顯然屬于公共利益的范疇。實(shí)踐中略有不同的是有的是一個(gè)目的，如《福州市公安局、福州市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于擴(kuò)大無綠色環(huán)保標(biāo)志機(jī)動(dòng)車限行區(qū)域》的目的是“為加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車尾氣污染防治，進(jìn)一步改善城市空氣質(zhì)量”;《廣州市公安局通告關(guān)于貨車和微型車輛限行的通告》的目的只是“為優(yōu)化廣州市區(qū)道路交通流結(jié)構(gòu)，提高道路通行能力”。有的是兩個(gè)目的，如《北京市人民政府關(guān)于2008年北京奧運(yùn)會(huì)殘奧會(huì)期間對(duì)本市機(jī)動(dòng)車采取臨時(shí)交通管制措施的通告》的目的是“交通正常運(yùn)行和空氣質(zhì)量良好”;《天津市人民政府關(guān)于實(shí)施機(jī)動(dòng)車限行交通管理措施的通告》的目的是“為有效緩解交通擁堵，降低能源消耗，改善空氣環(huán)境質(zhì)量”。

(二)機(jī)動(dòng)車限行的方式

目前全國(guó)各地的機(jī)動(dòng)車限行的方式可以分為兩種:一種是按尾號(hào)限行，將機(jī)動(dòng)車車牌尾號(hào)分為5組，一般在工作日施行，每個(gè)工作日限行1組，定期進(jìn)行輪換，這是全國(guó)各地采用的機(jī)動(dòng)車普遍限行方式。以天津?yàn)槔凇短旖蚴腥嗣裾P(guān)于實(shí)施機(jī)動(dòng)車限行交通管理措施的通告》中規(guī)定限行期限為2014年3月1日至2015年1月10日，2014年3月1日至2014年4月12日、2014 年4月13日至2014年7月12日、2014年7月13日至2014年10月11日和2014年10月12日至2015年1月10日輪換限行。另外一種是單雙號(hào)限行，按照機(jī)動(dòng)車車牌尾號(hào)，單號(hào)單日通行，雙號(hào)雙日通行，這種限行方式在工作日與周末都施行。這種機(jī)動(dòng)車限行方式一般是在重大活動(dòng)舉辦期間施行，例如在北京奧運(yùn)會(huì)舉辦期間、APEC會(huì)議期間以及此次國(guó)際田聯(lián)世界錦標(biāo)賽以及中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)期間，還有如蘭州第21屆蘭洽會(huì)舉辦期間規(guī)定2015年7月4日至7月10日施行單雙號(hào)限行。值得注意的是，蘭州曾在2014年發(fā)布通報(bào)稱，自9月21日起實(shí)施為期半年的機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行措施，試圖在非重大活動(dòng)期間也實(shí)施單雙號(hào)限行，而后引起巨大的爭(zhēng)議，最后市政府不得不決定單雙號(hào)限行僅僅施行9日后恢復(fù)尾號(hào)限行。

(三)機(jī)動(dòng)車限行的時(shí)間

在地方實(shí)踐中，單雙號(hào)限行一般是臨時(shí)性質(zhì)的，期限少的僅有幾天，例如天津市在中國(guó)人民暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)期間實(shí)施9月1～3日為期3天的機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行。河北省保定市曾在2013年11月發(fā)布了《15日起市區(qū)內(nèi)車輛單雙號(hào)限行》的通知，并未規(guī)定截止日期，最后由于公眾的質(zhì)疑演練兩天便草草結(jié)束 ［5］。目前單雙號(hào)限行最長(zhǎng)記錄仍然是2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間的為期兩個(gè)月的單雙號(hào)限行。按尾號(hào)限行已經(jīng)成為各地常態(tài)化的限行措施，各地的尾號(hào)限行雖然都規(guī)定了幾個(gè)月或者一年的限行期限，但是每一次限行結(jié)束以后又會(huì)出臺(tái)一個(gè)新的規(guī)定，將原先的規(guī)定進(jìn)行續(xù)期，這儼然是以臨時(shí)限行之名行常態(tài)化限行之實(shí) ?。有的地方只規(guī)定了起始限行時(shí)間，并未規(guī)定截止日期，如杭州規(guī)定從2014年5月5日起實(shí)施尾號(hào)限行，并未明確限行結(jié)束日期。有的地方規(guī)定了較長(zhǎng)的尾號(hào)限行期限，如成都市在2013年發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施二三環(huán)路之間區(qū)域尾號(hào)限行交通管理措施的通告》，該通告的有效期為5年，如此長(zhǎng)期的時(shí)效在一定程度上也可以稱為常態(tài)化的尾號(hào)限行。

(四)限行機(jī)動(dòng)車的車型

通過梳理實(shí)踐中的機(jī)動(dòng)車限行的法律文件，限行機(jī)動(dòng)車的車型可以分為兩種:一是高排放車型，二是低排放車型。對(duì)于以防污為唯一目的的機(jī)動(dòng)車限行，限行的車型為高排放車型，且一般實(shí)施常態(tài)化限行。例如《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于實(shí)施無綠色環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志機(jī)動(dòng)車限行的通告》、《福州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步擴(kuò)大無綠色環(huán)保標(biāo)志機(jī)動(dòng)車限行區(qū)域?qū)嵤┘靶麄鞣桨傅耐ㄖ肪菍⒏吲欧跑囆妥鳛橄扌械膶?duì)象，且實(shí)施常態(tài)化限行，這種限行是國(guó)際通行慣例，對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不會(huì)造成很大的影響。對(duì)于不以防污為唯一目的的機(jī)動(dòng)車限行，也就是以防污治堵為目的的機(jī)動(dòng)車限行，限行的車型不限于高排放車型，對(duì)于低排放車型也同樣限制，如今的機(jī)動(dòng)車限行之所以存在爭(zhēng)議，也正是因?yàn)閷?duì)低排放車型進(jìn)行限制，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響較大，侵犯公民對(duì)汽車的使用權(quán)。例如《北京市人民政府關(guān)于2014年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會(huì)議期間對(duì)本市機(jī)動(dòng)車采取臨時(shí)交通管理措施的通告》規(guī)定，在2014年11月3日至11月12日期間，“黃標(biāo)車”全天禁止在本市行政區(qū)域內(nèi)行使，其他車輛按照車牌尾號(hào)實(shí)施單號(hào)單日、雙號(hào)雙日行駛。

二、機(jī)動(dòng)車限行的法律屬性

機(jī)動(dòng)車限行本質(zhì)上屬于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。按照對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)限制程度不同的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的類型可分為如下三類:一是財(cái)產(chǎn)權(quán)的完全剝奪——公益征收。公益征收是指國(guó)家根據(jù)公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定并按照法定程序剝奪公民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并給予公民補(bǔ)償?shù)墓ㄐ袨椤９嬲魇赵诟鲊?guó)憲法文本中均有規(guī)定，是典型的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的類型，也是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)限制程度最嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制類型，嚴(yán)格意義上講，其已經(jīng)不屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制了，因?yàn)槠湟褎儕Z了公民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而也正是因?yàn)榇?，征收條款與補(bǔ)償條款是“唇齒條款”，無補(bǔ)償即無征收。我國(guó)《憲法》第10條第3款以及第13條第3款均規(guī)定了征收必然伴隨補(bǔ)償，《物權(quán)法》與《土地管理法》也有相應(yīng)的規(guī)定。二是財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制——準(zhǔn)征收。準(zhǔn)征收是指國(guó)家基于公共利益的需要，在未剝奪公民所有權(quán)的情況下，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制程度達(dá)到征收的效果的公法行為，其構(gòu)成要件與公益征收基本相同，也需要對(duì)公民進(jìn)行補(bǔ)償，故在德國(guó)又被稱為“類似征收”，在美國(guó)的實(shí)踐中，準(zhǔn)征收又被細(xì)分為“占有準(zhǔn)征收”和“管制準(zhǔn)征收” ［6］，準(zhǔn)征收是傳統(tǒng)意義上的公益征收的發(fā)展，所以準(zhǔn)征收一般以憲法上的公益征收條款來規(guī)范。準(zhǔn)征收是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制，使得財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值明顯貶損。準(zhǔn)征收之所以存在是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)存在一個(gè)不能干預(yù)的核心區(qū)域，即財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容，如果“掏空了財(cái)產(chǎn)權(quán)”的本質(zhì)內(nèi)容，財(cái)產(chǎn)權(quán)就會(huì)徒有其表，財(cái)產(chǎn)對(duì)所有權(quán)人就失去意義，此時(shí)就應(yīng)認(rèn)定為過度限制，也應(yīng)給予公民補(bǔ)償 ［7］?！兜聡?guó)基本法》第19條“基本權(quán)利之實(shí)質(zhì)內(nèi)容絕不能受到侵害”是典型的例證 ?。三是財(cái)產(chǎn)權(quán)的輕微限制——財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)。在財(cái)產(chǎn)權(quán)由單純的自由權(quán)逐漸變?yōu)榧婢呱鐣?huì)權(quán)性質(zhì)的雙重屬性的基本權(quán)利之后，財(cái)產(chǎn)權(quán)人還負(fù)有社會(huì)責(zé)任，財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)就是指出于公共利益的需要，財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)自我限縮 ［8］。財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的一般限制，國(guó)家不予補(bǔ)償，翁岳生教授形象而直接地將這種財(cái)產(chǎn)權(quán)限制稱為“不應(yīng)補(bǔ)償之社會(huì)義務(wù)” ［9］。德國(guó)的“社會(huì)義務(wù)”理論和美國(guó)的“警察權(quán)力”理論是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到一般限制的理論基礎(chǔ)，兩者的實(shí)質(zhì)含義差別不大，均是認(rèn)為出于公共利益的目的，可以一定程度地限制公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而這種限制不需要國(guó)家補(bǔ)償。

根據(jù)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的分類，機(jī)動(dòng)車按尾號(hào)限行，在每周對(duì)于機(jī)動(dòng)車限行一天，無論其作為臨時(shí)交通管制措施還是常態(tài)化的交通管制措施，其尚未構(gòu)成對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制，其是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的輕微限制，所以屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，國(guó)家不應(yīng)給予補(bǔ)償。而機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行的情況則顯得復(fù)雜。對(duì)于臨時(shí)性的機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行，如果是短短的幾天，為了重大活動(dòng)的順利舉辦，可看作是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，因?yàn)槠湓诙潭痰膸滋熘畠?nèi)對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的限制是可以忍受的，也是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的輕微限制，并未構(gòu)成對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制。對(duì)于常態(tài)化的單雙號(hào)限行，則構(gòu)成對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制，屬于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的準(zhǔn)征收?！疤貏e犧牲理論”與“期待可能性論”為財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)和準(zhǔn)征收劃定了界分?！疤貏e犧牲理論”是區(qū)別兩者的形式標(biāo)準(zhǔn)，基于法的公平正義的觀念，如果是對(duì)無義務(wù)的特定對(duì)象作出特別犧牲，這種具有個(gè)案性質(zhì)的特別犧牲需要國(guó)家補(bǔ)償，這個(gè)理論難以劃分財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)和準(zhǔn)征收，因?yàn)闄C(jī)動(dòng)車按尾號(hào)限行與單雙號(hào)限行的對(duì)象是一致的，沒有特定不特定之分，此時(shí)，需要借助兩者界分的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)——期待可能性理論?！捌诖赡苄岳碚摗焙?jiǎn)單說來，就是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是可以忍受還是不可以忍受，可以忍受則是財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，不可以忍受則是準(zhǔn)征收。公民購(gòu)買機(jī)動(dòng)車就是為了能夠連續(xù)不斷的使用，常態(tài)化的機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行使得公民的機(jī)動(dòng)車在一半的時(shí)間不能使用，超出了公民購(gòu)買機(jī)動(dòng)車的期待，是公民難以忍受的。因此，常態(tài)化的單雙號(hào)限行構(gòu)成對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)征收，國(guó)家理應(yīng)給予補(bǔ)償。實(shí)踐中的地方政府并未對(duì)單雙號(hào)限行的車主進(jìn)行補(bǔ)償，顯然屬于違法。值得注意的是，奧運(yùn)會(huì)期間的單雙號(hào)限行，被限行的車主是獲得了補(bǔ)償?shù)摹獪p征三個(gè)月養(yǎng)路費(fèi)和車船稅，可見北京市政府似乎意識(shí)到單雙號(hào)限行是對(duì)市民汽車的過度限制。

三、機(jī)動(dòng)車限行的合法性

機(jī)動(dòng)車限行的合法性問題涉及到三個(gè)方面的內(nèi)容:機(jī)動(dòng)車限行是否有上位法依據(jù)、機(jī)動(dòng)車限行是否符合比例原則以及規(guī)定機(jī)動(dòng)車限行的法律文件層級(jí)，下面詳細(xì)論述之。

(一)機(jī)動(dòng)車限行的上位法依據(jù)

財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利，對(duì)基本權(quán)利的限制要遵循法律保留原則，即只有在法律明確規(guī)定的情況下行政機(jī)關(guān)才可以對(duì)公民的基本權(quán)利實(shí)施限制。與消極的法律優(yōu)位原則所不同的是，法律保留原則更為嚴(yán)格，進(jìn)一步要求行政活動(dòng)必須具有法律的明確授權(quán)依據(jù)，屬于“積極的依法行政原則” ［10］。世界各國(guó)的憲法也均是規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制只能由法律來規(guī)定，這里的法律是狹義的法律，只是國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律，具體到我國(guó)而言，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律才可以做出對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。當(dāng)然法律保留原則也不是絕對(duì)的，隨著時(shí)代的發(fā)展，在法律明確授權(quán)的前提下，立法也可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)做出命令，但是在侵害行政的情形下，對(duì)自由和財(cái)產(chǎn)的侵害必須具有法律依據(jù)的支持 ［11］，因此機(jī)動(dòng)車限行必須有法律的明確規(guī)定。

通過梳理各地關(guān)于機(jī)動(dòng)車限行的規(guī)范性文件，由于各地均將防污治堵作為機(jī)動(dòng)車限行的目的，因此，《道路交通安全法》與《大氣污染防治法》就作為各地施行機(jī)動(dòng)車限行的上位法依據(jù)。關(guān)于機(jī)動(dòng)車限行是否有法律依據(jù)，討論的最多的《道路交通安全法》第39條“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施”的規(guī)定以及《大氣污染防治法》第17條第3款“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃”的規(guī)定。對(duì)于《道路交通安全法》而言，爭(zhēng)點(diǎn)在于“限制通行、禁止通行”是臨時(shí)性的限制還是長(zhǎng)期性的限制。對(duì)于這個(gè)問題，至今尚沒有立法解釋，學(xué)界也存有不同的聲音，但目前更多的是傾向于認(rèn)為該規(guī)定是臨時(shí)性措施的規(guī)定。筆者也贊同是臨時(shí)性措施的規(guī)定，既然是臨時(shí)性的措施，那么無論是按尾號(hào)每周限行一天，抑或是單雙號(hào)限行，都可以找到上位法的依據(jù)，合法性不存在問題，但是如果將機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化下來就會(huì)出現(xiàn)合法性危機(jī)，實(shí)踐中的常態(tài)化的機(jī)動(dòng)車限行在《道路交通安全法》中沒有依據(jù)。對(duì)于《大氣污染防治法》而言，爭(zhēng)點(diǎn)在于“嚴(yán)格的措施”是否包括機(jī)動(dòng)車限行，至今同樣也沒有立法解釋，在法律尚未明確的情況下，機(jī)動(dòng)車限行的實(shí)施會(huì)沒有法律依據(jù)。值得注意的是，在2014年12月底，《大氣污染防治法》修訂草案一審稿提交全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)，在第45條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和實(shí)踐，并向社會(huì)公告。這一規(guī)定被視為地方政府對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)施限行的授權(quán)條款。2015年6 月24日的二審稿中，在一審稿的基礎(chǔ)上，增加了一款規(guī)定，“限制機(jī)動(dòng)車通行的類型、區(qū)域和時(shí)間應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位、專家和公眾等方面的意見?！?015年8月24日的三審稿中，考慮到限制機(jī)動(dòng)車通行的社會(huì)成本高、群眾反響大，可以不在《大氣污染防治法》中普遍授權(quán)實(shí)施，由地方根據(jù)具體情況在其權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定，因此刪去了這一條款。這就意味著，機(jī)動(dòng)車限行在修改前以及修改后《大氣污染防治法》中是找不到明確的法律依據(jù)的，合法性存在問題。

(二)機(jī)動(dòng)車限行中的比例原則

比例原則是介于國(guó)家權(quán)力與公民自由之間的一種目的與手段的考量 ［12］。根據(jù)通說，比例原則由適當(dāng)性原則、必要性原則和衡量性原則三個(gè)子原則組成。適當(dāng)性原則是指行政活動(dòng)的做出應(yīng)當(dāng)有助于行政目的的實(shí)現(xiàn)。通過梳理機(jī)動(dòng)車限行的規(guī)范性文件，其目的均是為了實(shí)現(xiàn)公共利益——防污治堵。機(jī)動(dòng)車限行的目的是正當(dāng)?shù)?，而機(jī)動(dòng)車限行也確實(shí)有利于防污治堵這個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)，在這個(gè)意義上講機(jī)動(dòng)車限行沒有違反適當(dāng)性原則。必要性原則是指行政機(jī)關(guān)在面對(duì)多種有助于達(dá)成行政目的地手段進(jìn)行選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇其中對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的手段，換句話說，行政機(jī)關(guān)做選擇題的時(shí)候，應(yīng)選擇最優(yōu)選項(xiàng)。機(jī)動(dòng)車限行是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，這個(gè)選項(xiàng)對(duì)公民權(quán)益的損害較大。于治堵而言，設(shè)置私家車不可駛?cè)氲膮^(qū)域、征收高額的擁堵費(fèi)或停車費(fèi)不失為一個(gè)良方;與防污而言，淘汰黃標(biāo)車、推廣新能源汽車、提高油品質(zhì)量以及排污費(fèi)的征收等措施可作為機(jī)動(dòng)車限行的替代措施。此外要指出的是，對(duì)于防污這個(gè)目的，以北京為例，2014年4月16日，北京正式發(fā)布了PM2.5來源解析報(bào)告，其中區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)約占28%－36%，本地污染貢獻(xiàn)中，機(jī)動(dòng)車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)和揚(yáng)塵分別占了31.1%、22.4%、18.1%和14.3% ［13］。折算下來，機(jī)動(dòng)車對(duì)霧霾的貢獻(xiàn)率為20%左右，卻要承擔(dān)100%的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在眾多有利于達(dá)成防污治堵這個(gè)目的的手段中，機(jī)動(dòng)車限行應(yīng)該作為最后的選項(xiàng)，而首先就選擇了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的機(jī)動(dòng)車限行，有違必要性原則。衡量性原則是指行政機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期去相應(yīng)的手段之前，應(yīng)當(dāng)將其對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益可能造成的損害與達(dá)成行政目的所形成的利益之間進(jìn)行權(quán)衡，只有在后者大于前者的情況下才能動(dòng)用。具體到機(jī)動(dòng)車限行中而言，就是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的損害應(yīng)與防污治堵這個(gè)目的保持平衡。按尾號(hào)限行屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，這似乎能與防污治堵這個(gè)目的保持平衡，而對(duì)于單雙號(hào)限行，尤其是常態(tài)化的單雙號(hào)限行構(gòu)成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重受損，行政機(jī)關(guān)也并未給予機(jī)動(dòng)車主補(bǔ)償，而購(gòu)置車船稅和交強(qiáng)險(xiǎn)只能一年一交，一半的時(shí)間不能使用車輛，卻要負(fù)擔(dān)一整年的車船稅和交強(qiáng)險(xiǎn)，這對(duì)車主而言也是極不公平的，因此單雙號(hào)限行與防污治堵這個(gè)目的并不能保持平衡。可見，機(jī)動(dòng)車限行有違比例原則。

(三)規(guī)定機(jī)動(dòng)車限行的法律文件層級(jí)

通過梳理限行規(guī)定機(jī)動(dòng)車限行的法律文件，無論是按尾號(hào)限行還是單雙號(hào)限行，也無論是長(zhǎng)期的限行還是臨時(shí)的限行，其基本上都是以“通告”、“通知”或者“公告”的形式公布，制定主體則多樣化，有地級(jí)市、省會(huì)城市、直轄市政府，公安局，公安交通管理局以及地方政府多個(gè)部門組成，其均屬于地方規(guī)范性文件。機(jī)動(dòng)車按尾號(hào)限行，無論是長(zhǎng)期的還是臨時(shí)的，均屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的輕微限制，是公民可以忍受的范圍，以地方規(guī)范性文件的形式規(guī)定，并不違反法律的要求。對(duì)于臨時(shí)的機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行，其屬于公民可以忍受的范圍，也可看作是財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，以地方規(guī)范性文件規(guī)定，也不違反法律的要求。對(duì)于長(zhǎng)期的機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行，其構(gòu)成公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制，理應(yīng)遵循更嚴(yán)格的制定程序，而實(shí)踐中以地方規(guī)范性文件的形式規(guī)定，顯然違反法律的要求。對(duì)于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制，至少應(yīng)該由地方性法規(guī)做出規(guī)定，遵循比地方規(guī)范性文件更為嚴(yán)格的程序，其在制定過程中要聽取廣泛的意見和建議，并舉行論證會(huì)和聽證會(huì)，河北保定以及甘肅蘭州試圖實(shí)施長(zhǎng)期單雙號(hào)限行由于公眾的質(zhì)疑和反對(duì)最終草草收?qǐng)鼍褪怯辛Φ睦C。

結(jié)　語

機(jī)動(dòng)車按尾號(hào)限行和臨時(shí)的單雙號(hào)限行，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，常態(tài)化單雙號(hào)限行屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的過度限制，屬于準(zhǔn)征收，其歸根到底均是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。目前全國(guó)各地實(shí)施的機(jī)動(dòng)車限行，缺乏明確的法律依據(jù)，違反比例原則，規(guī)定機(jī)動(dòng)車限行的法律文件層級(jí)也較低，使得機(jī)動(dòng)車限行存在著合法性問題。通過補(bǔ)償來使得機(jī)動(dòng)車限行常態(tài)化也并不能使得這項(xiàng)管制措施合法化，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)的保障總是“存續(xù)保障”優(yōu)先于“價(jià)值保障”。隨著時(shí)間的推移，越來越多的城市將會(huì)實(shí)施機(jī)動(dòng)車限行，合法性的缺失是機(jī)動(dòng)車限行的最大的障礙，當(dāng)務(wù)之急就是盡快制定或者完善機(jī)動(dòng)車限行的法律，使得越來越普遍的機(jī)動(dòng)車限行有法可依，也是依法行政的應(yīng)有之義。