我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律制度缺失及完善

呂愛梅

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005 )

我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律制度缺失及完善

呂愛梅

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005 )

農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題是農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中的頑疾，亟須法律制度加以解決。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度還存在立法理念陳舊、法條可操作性差、執(zhí)法薄弱、司法受限及法律責(zé)任缺失等諸多弊端，嚴(yán)重制約了建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的目標(biāo)訴求。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)制度現(xiàn)狀，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變立法觀念、完善防治法律、建立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、健全公眾參與機(jī)制、提供經(jīng)濟(jì)刺激和技術(shù)保障等層面加以完善。只有攻克農(nóng)村環(huán)境面源污染，才能保障國(guó)人的環(huán)境權(quán)益。

農(nóng)業(yè)面源污染；水污染；環(huán)境保護(hù)

清潔的空氣、干凈的水源及安全的食品是人類健康生活基本保障的三個(gè)要素。目前，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)面源污染導(dǎo)致的食品安全等問(wèn)題直接影響了中國(guó)百姓的身體健康。十八屆四中全會(huì)后，中國(guó)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入全面攻堅(jiān)階段，農(nóng)業(yè)面源污染防治這一環(huán)保薄弱環(huán)節(jié)亟須完善。

一、農(nóng)業(yè)面源污染概念界定及危害

人類活動(dòng)中產(chǎn)生的大量工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活廢棄物通過(guò)不同的途徑進(jìn)入水體，使水體的生物組成、化學(xué)成分、物理成分等發(fā)生變化，造成水污染。就水體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代化的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中濫用的化肥、農(nóng)藥和獸藥，隨意處置的農(nóng)作物秸稈和畜禽排放物等都可能是污染源。農(nóng)業(yè)面源污染就是形成水污染的污染源中的一種。農(nóng)業(yè)面源污染有狹義與廣義之分。狹義僅指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的污染。廣義是指人們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活過(guò)程中產(chǎn)生的、未經(jīng)合理處置的營(yíng)養(yǎng)質(zhì)、毒性物質(zhì)、病菌、作物殘?bào)w通過(guò)地表徑流、農(nóng)田排水等分散性地進(jìn)入地表或地下水體引發(fā)的對(duì)水環(huán)境的污染。[1]本文采用廣義含義。

與水體點(diǎn)源污染不同，農(nóng)業(yè)面源污染的污染物并不是直接排入水體中，而是大多堆積在廣闊的地面上，在堆積期間，一部分通過(guò)土壤滲入到地下水中，一部分隨徑流發(fā)生遷移。土壤是農(nóng)業(yè)面源污染物遷移的“載體”，雨水的淋洗沖刷、各種徑流是農(nóng)業(yè)面源污染物遷移的“工具”。[2]在沒(méi)有降雨和農(nóng)田灌溉時(shí)，污染物的有毒物質(zhì)大多富集于土壤中，污染面不會(huì)太大，但在降水尤其是暴雨、徑流的作用下，堆積在地面上的農(nóng)業(yè)面源污染物在雨水的沖刷下呈“面”狀遷移進(jìn)入各種水體中，污染之處不斷擴(kuò)大，污染程度不斷加深。在我國(guó)南方地區(qū)，縱橫交錯(cuò)的河網(wǎng)、河渠是連接陸地農(nóng)田和主河道的直接通道，高肥料富集的稻田中的氮磷有機(jī)污染物通過(guò)這些密集的河網(wǎng)，即使在地表徑流較小的條件下也容易對(duì)主河道和湖泊造成面源污染。農(nóng)業(yè)面源污染有“晴天堆積，雨天排放”的特點(diǎn)，最嚴(yán)重的危害發(fā)生在暴雨之后，因此，在相應(yīng)的防治措施中應(yīng)當(dāng)充分考慮地質(zhì)結(jié)構(gòu)、降雨及徑流間的相互作用，合理控制農(nóng)業(yè)面源污染物擴(kuò)散的關(guān)鍵因子。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)面源污染情況的不斷加劇，國(guó)家從宏觀方面對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法構(gòu)建了相對(duì)完善的環(huán)境保護(hù)法律框架，從《憲法》到各單行環(huán)境法，從行政規(guī)章到部門規(guī)章等都有涉及農(nóng)業(yè)面源污染的法律規(guī)范。

(一)《憲法》相關(guān)規(guī)定

《憲法》第二十六條規(guī)定，要保護(hù)生活和生態(tài)環(huán)境，防治污染，將環(huán)境保護(hù)確立為我國(guó)的基本國(guó)策。農(nóng)村環(huán)境是環(huán)境保護(hù)的對(duì)象，農(nóng)業(yè)所產(chǎn)生的面源污染理所當(dāng)然包含在防治中。《憲法》的相關(guān)規(guī)定為防治農(nóng)業(yè)面源污染提供了基本的依據(jù)和保證。

(二)環(huán)境基本法的規(guī)定

改革開放以來(lái)，在《憲法》的基本原則指導(dǎo)下，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》調(diào)整并增加了生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫龋宫F(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》更加完善。該法第十七條到第三十三條，以更加詳盡的法律規(guī)定確定了政府在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)及所負(fù)有的責(zé)任。第二十條對(duì)土壤、水等面源污染做出了概括性規(guī)定，并規(guī)定了各級(jí)政府應(yīng)對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境負(fù)責(zé)。第三十二條提出的檢測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度完善了對(duì)大氣、水、土壤的保護(hù)。這些原則性的規(guī)定成為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的基本條款。農(nóng)村生態(tài)和生活環(huán)境作為環(huán)境總體的一部分，以《環(huán)境保護(hù)法》為主體開展各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作理所應(yīng)當(dāng)。

(三)《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定

2012年新修訂的《農(nóng)業(yè)法》第二十五條第一款規(guī)定，推廣高效、低毒、低殘留的農(nóng)藥，加強(qiáng)化肥農(nóng)藥的環(huán)境安全管理。[3]在該法中，對(duì)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境污染單列一章做了專門的規(guī)定。第五十七條到第六十六條均是對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的規(guī)定。第五十八條規(guī)定，為確保農(nóng)用土地的合理利用，要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，推廣新能源。第六十五條和第六十六條分別對(duì)畜禽養(yǎng)殖所造成的污染及其他一些面源污染進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)對(duì)廢氣、廢水、廢渣“三廢”問(wèn)題造成的污染事故做出相應(yīng)的規(guī)定。現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》是防治農(nóng)業(yè)污染的專業(yè)立法，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有基本法的性質(zhì)，為防治農(nóng)業(yè)面源污染做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。

(四)環(huán)境保護(hù)單行法中的規(guī)定

(1)防治水污染方面。2008年修訂的《水污染防治法》被視為一部治水的重典，在一定程度上改變了舊法“對(duì)農(nóng)村水污染防治心有余而力不足”[4]的現(xiàn)象?！端廴痉乐畏ā纷鳛樗廴痉乐晤I(lǐng)域的基本法，面對(duì)的是水的整體。作為一部環(huán)境單行法，“防治水污染”是《水污染防治法》的立法目的和核心。[5]圍繞這一核心，現(xiàn)行《水污染防治法》為農(nóng)業(yè)面源污染控制做了諸多規(guī)定。例如對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定，被譽(yù)為“2008《水污染防治法》的十大亮點(diǎn)之一”[6]?！端廴痉乐畏ā返谖鍡l細(xì)化了政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。該法第十一條和第十二條均概括性地規(guī)定了地方各級(jí)人民政府可以對(duì)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，制定地方標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案。第二十五條規(guī)定建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度，統(tǒng)一發(fā)布國(guó)家水環(huán)境狀況信息。此外，《水污染防治法》從以下幾方面提供了公眾參與的制度保障：該法第十條規(guī)定，公眾有對(duì)水污染行為的檢舉權(quán)；第十九條規(guī)定，公眾能夠了解水污染防治執(zhí)法部門的具體工作情況，進(jìn)而予以監(jiān)督；第二十五條規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一發(fā)布國(guó)家水環(huán)境狀況信息，由此保障公眾水環(huán)境知情權(quán)。

(2)防治固體廢棄物方面。2000年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國(guó)現(xiàn)行防治固體廢棄物污染的綜合性法律規(guī)范。該法第十九條和第二十條對(duì)農(nóng)用地膜的使用、畜禽養(yǎng)殖糞便的處理等做了規(guī)定，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村固體廢棄物污染防治的控制。為防止農(nóng)村生活垃圾等所造成的污染，該法在第四十九條規(guī)定，農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。

(五)行政法規(guī)和部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定

(1)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)行破壞農(nóng)田的活動(dòng)。第二十五條規(guī)定，作為肥料的城市垃圾投向基本農(nóng)田應(yīng)符合相應(yīng)的規(guī)定。第二十六條規(guī)定，因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本農(nóng)田環(huán)境污染事故的，當(dāng)事人必須立即采取措施處理，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門報(bào)告，接受調(diào)查處理。

(2)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局制定的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》第八條中將“三同時(shí)”制度應(yīng)用于畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染防治之中，第十一條規(guī)定繳納畜禽養(yǎng)殖排污費(fèi)。

(3)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第二十六條到第三十條規(guī)定，對(duì)農(nóng)藥的使用要依據(jù)相應(yīng)的規(guī)定，做好防范措施，防止污染環(huán)境。部門規(guī)章如《農(nóng)藥登記規(guī)定實(shí)施細(xì)則》為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，防控面源污染，從制度和程序上對(duì)農(nóng)藥的使用做了具體的要求。

(六)地方性法律和地方政府規(guī)章的相關(guān)規(guī)定

在地方性政府規(guī)章中，如《山東省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》第十九條規(guī)定，單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)飼養(yǎng)的畜禽糞便、廢水及其他廢棄物進(jìn)行無(wú)害化處理，避免和減少對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染。此外，《湖北省農(nóng)產(chǎn)品基地環(huán)境管理辦法》《四川省農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等一系列地方性政府規(guī)章都對(duì)預(yù)防和控制農(nóng)業(yè)面源污染做了諸多的規(guī)定。

(七)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

為適應(yīng)不斷變化的環(huán)保形勢(shì)，國(guó)家也相繼出臺(tái)了很多新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),如為防止土壤、地下水、農(nóng)產(chǎn)品污染而制定的《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)細(xì)化，更有利于保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。[11]

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治在實(shí)際法律應(yīng)用中存在的問(wèn)題

盡管我國(guó)在預(yù)防與控制農(nóng)業(yè)面源污染方面制定了一定數(shù)量的法律法規(guī)，但在實(shí)際的法律應(yīng)用中仍存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

(一)立法問(wèn)題

(1)立法理念陳舊。盡管農(nóng)業(yè)面源污染治理在法律層面并非完全空白，但從現(xiàn)有的法律法規(guī)中我們不難看出，現(xiàn)行的污染防治的法律法規(guī)是在工業(yè)城市化的背景下制定的，諸多規(guī)定與農(nóng)村的現(xiàn)狀不符，側(cè)重于點(diǎn)源控制和末端控制，致使很多制度缺位。[7]應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染方面的立法依舊采取的是“禁、限、罰”命令控制模式。這種模式將責(zé)任過(guò)多地推向農(nóng)民，加重了他們的生活負(fù)擔(dān)。

(2)我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)大多是針對(duì)傳統(tǒng)的點(diǎn)源污染和城市面源污染特點(diǎn)而構(gòu)建的，其中雖有少許涉及農(nóng)業(yè)面源污染防控的，但過(guò)于原則，在農(nóng)村地區(qū)缺乏完善的非點(diǎn)源污染防治法律法規(guī)體系。例如立法中有關(guān)農(nóng)用化學(xué)品管理制度，大多散見于工信部、農(nóng)業(yè)部等各部委發(fā)布的規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件中。它們雖然比較詳細(xì)地規(guī)定了農(nóng)藥生產(chǎn)等級(jí)制度、農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度、生產(chǎn)者和銷售者施用農(nóng)藥的安全義務(wù)等，但目前仍缺乏專門的肥料法規(guī)，這勢(shì)必會(huì)影響制度的實(shí)施。

(二)執(zhí)法問(wèn)題

(1)法律可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行力度弱。例如《水污染防治法》第四十七條規(guī)定，對(duì)“運(yùn)輸、存貯農(nóng)藥和處置過(guò)期失效農(nóng)藥”要加強(qiáng)管理，但是并未對(duì)管理的主體及如何管理的問(wèn)題予以明確規(guī)定。第四十八條規(guī)定，要科學(xué)、合理、不過(guò)量地施用化肥和農(nóng)藥,但“科學(xué)、合理、不過(guò)量”的標(biāo)準(zhǔn)則很難界定。第四十八條還規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門有指導(dǎo)職責(zé)?！捌渌嘘P(guān)部門”是指哪些部門？如何“指導(dǎo)”？這些問(wèn)題都未明確。

(2)追究法律責(zé)任的規(guī)定不完善致使法律責(zé)任形同虛設(shè)。[8]由于農(nóng)業(yè)面源污染的分散性、隱蔽性、隨機(jī)性等特點(diǎn)，所以絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)不明確，缺乏專門的執(zhí)法隊(duì)伍。當(dāng)發(fā)生面源污染后，涉及環(huán)境、農(nóng)業(yè)等諸多部門，往往導(dǎo)致最終的處罰無(wú)法落實(shí)，有些縣雖有環(huán)境保護(hù)部門，但多數(shù)流于形式，沒(méi)有實(shí)權(quán)。另外，一些農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法隊(duì)伍中的人員法律知識(shí)有限，難以為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作提供切實(shí)可行的高水平的法律服務(wù)。

記xn(t)=x(t+τn)，yn(t)=y(t+τn)，un(t)=u(t+τn)，vn(t)=v(t+τn)，t>t0-τn，則對(duì)任意的正整數(shù)m，存在函數(shù)序列{xn(t):n≥m}，{yn(t):n≥m}，{un(t):n≥m}，{vn(t):n≥m}，使得它們?cè)跁r(shí)標(biāo)Τ上的任意有限區(qū)間上有收斂子列.為方便起見，其收斂子列依然記為{xn(t):n≥m}，{yn(t):n≥m}，{un(t):n≥m}，{vn(t):n≥m}.

(三)司法問(wèn)題

(1)農(nóng)業(yè)面源污染涉及的范圍很廣，很大程度上是農(nóng)民的共同行為，這就決定了它并不能像普通的民事、刑事或行政案件一樣處理。

(2)農(nóng)民在很多時(shí)候既是環(huán)境的污染者又是受害者，這種雙重角色決定了其不可能將自己告上法庭。在收集證據(jù)及責(zé)任認(rèn)定方面，農(nóng)業(yè)面源污染的分散性和其他特點(diǎn)使其很難進(jìn)入司法訴訟領(lǐng)域，因此，立法在此方面的規(guī)定如同虛設(shè)，并沒(méi)有實(shí)際的法律效果。

(四)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)淡薄

當(dāng)前農(nóng)民對(duì)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在以下方面：一是除非發(fā)生重大環(huán)境污染事件，環(huán)保部門派人進(jìn)村進(jìn)行環(huán)境宣傳活動(dòng)的次數(shù)較少，對(duì)環(huán)境檢測(cè)的次數(shù)更是少之又少。二是受文化水平的限制，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)科技推廣速度緩慢，農(nóng)民接受新技術(shù)能力低，給農(nóng)村推廣技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理帶來(lái)了很大的困難。三是思想意識(shí)落后[9]，許多農(nóng)村自然資源條件差，交通不便，信息閉塞，農(nóng)民思想封閉，表現(xiàn)在：守舊思想嚴(yán)重，排斥新技術(shù)；安貧思想嚴(yán)重，許多農(nóng)民存在宿命論的心理，“等靠要”思想嚴(yán)重；求穩(wěn)思想嚴(yán)重，大多數(shù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，在接受新技術(shù)時(shí)慎之又慎。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)面源防治法律制度的完善

面對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題的嚴(yán)重狀況，環(huán)境是其“病癥”，人類的各種行為是其“病因”，而治理的不足是其“病根”。人類對(duì)環(huán)境的無(wú)限制索取使得環(huán)境不堪重負(fù)，要制約人類無(wú)節(jié)制的需求就必須依靠法律來(lái)規(guī)制。

(一)轉(zhuǎn)變立法理念，健全農(nóng)村面源污染防治法律

廣大農(nóng)村在致力于迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)， 忽視了環(huán)境建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，因此，在應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的立法方面應(yīng)轉(zhuǎn)變以往“禁、限、罰”的命令控制模式，可借鑒美國(guó)的做法，對(duì)于自愿采取措施防控農(nóng)業(yè)面源污染的，一方面可予以減免部分的稅費(fèi)，另一方面由政府和農(nóng)民共擔(dān)環(huán)保成本。這樣既可減輕政府環(huán)境治理的壓力，也可使農(nóng)民意識(shí)到自身積極采取措施是對(duì)自己的有益行為。推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，國(guó)家可通過(guò)在政策、市場(chǎng)調(diào)控等方面積極引導(dǎo)。盡管目前我國(guó)有較多的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的單行法律，但至今仍未有一部防治農(nóng)業(yè)面源污染的專門法律?，F(xiàn)有的法律條文大多是指導(dǎo)性、概括性的規(guī)定，缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性，有些法律仍需細(xì)化。[10]要保持農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)，有法可依是前提。首先，要積極拓寬立法領(lǐng)域，探索制定一部全面的農(nóng)業(yè)面源污染防治法，與《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)境保護(hù)法》等構(gòu)建成一個(gè)完善的法律體系。其次，在廣大農(nóng)村地區(qū)針對(duì)生活垃圾污染嚴(yán)重問(wèn)題，可建立農(nóng)村生活垃圾回收制度。再次，制定國(guó)家清潔生產(chǎn)的技術(shù)規(guī)范，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施用化肥農(nóng)藥，對(duì)于人畜糞便等有機(jī)廢棄物采取集中處置措施，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

(二)加強(qiáng)執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)一體化

加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善執(zhí)法體制，加大執(zhí)法力度，界定和明確相關(guān)部門的法律責(zé)任。要拋棄表面形式，切實(shí)采取多種執(zhí)法手段，開展專項(xiàng)整治活動(dòng)。實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以綠色GDP來(lái)考核政府的政績(jī)。加大懲罰力度，制定合法合理的行政、刑事等處罰手段，讓責(zé)任主體自主形成預(yù)防違法意識(shí)，自主規(guī)制自己的行為。此外，各部門之間要相互協(xié)調(diào)配合，做到職能清晰、分工明確，避免相互推諉，兼顧效率和治理效果。

(三)公眾參與，防治農(nóng)業(yè)面源污染

建立農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)劃制度，借鑒國(guó)外相關(guān)制度設(shè)計(jì)，將“三同時(shí)”制度及“污染者負(fù)責(zé)原則”同時(shí)運(yùn)用到農(nóng)村面源污染防治中，做到農(nóng)村的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)規(guī)劃發(fā)展。在面對(duì)農(nóng)民既是污染者又是受害者的雙重角色[12]時(shí)，僅依靠政府來(lái)防治農(nóng)村面源污染是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須轉(zhuǎn)變農(nóng)民的雙重角色，使其變?yōu)橹挝壅?。首先，從?guó)家政府層面而言，針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的特點(diǎn)，借鑒美國(guó)的具體做法，制定符合我國(guó)實(shí)際的環(huán)境監(jiān)督、評(píng)價(jià)法律體系，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。此外，還可采取相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，因時(shí)制宜，逐步完善農(nóng)村環(huán)境。一是利用經(jīng)濟(jì)手段加以調(diào)控，如開征環(huán)境稅、適用環(huán)境補(bǔ)貼等[13]；二是在總量控制的基礎(chǔ)上推行排污權(quán)交易制度，優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境資源配置，提高使用效率。其次，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民勇于揭發(fā)污染環(huán)境的單位和個(gè)人，檢舉使用危險(xiǎn)污染物和肆意傾倒排放污染物的單位和個(gè)人；以人民為主體，積極發(fā)揮社會(huì)性組織的自治作用，成立相應(yīng)的環(huán)保組織，同時(shí)在村委會(huì)的村規(guī)民約中制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)的民約，對(duì)于涉及公共利益的重大農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，以召開聽證會(huì)的方式，認(rèn)真聽取村民意見與訴求，讓村民切實(shí)參與農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)；通過(guò)各種政策的引導(dǎo)和技術(shù)的幫助加大普法宣傳，提高農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

(四)實(shí)施流域綜合管理

在流域的綜合治理中，積極發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的作用，由當(dāng)?shù)卣O(shè)立專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)小流域的面源污染進(jìn)行綜合整治，控制農(nóng)村生活污水的排放、生活垃圾的隨意傾倒，運(yùn)用科技手段對(duì)生活污水和生活垃圾進(jìn)行集中處理，為居民營(yíng)造一個(gè)良好的居住環(huán)境。統(tǒng)一規(guī)劃面源污染控制政策，廣泛吸取綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)[14]，利用已有的生態(tài)市(縣)作為面源污染控制的試點(diǎn)區(qū)，積極開展控制面源污染的研究，例如，采取生態(tài)隔離帶、濕地、溝渠等技術(shù)，尤其要注重開發(fā)適合農(nóng)田污染物控制的生態(tài)技術(shù)。

(五)有效運(yùn)用市場(chǎng)手段

農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題不可能全部由環(huán)境管制方法來(lái)解決。政府可采用一些市場(chǎng)性手段，如建立健全農(nóng)村自然資源價(jià)格形成機(jī)制，對(duì)在農(nóng)村建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)征收環(huán)境稅，使其在增加成本的前提下進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，促使產(chǎn)業(yè)升級(jí)，利用市場(chǎng)機(jī)制增加當(dāng)?shù)匚廴境杀?，迫使企業(yè)積極進(jìn)行技術(shù)改革，從而減少對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染。[15]貫徹實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，如退耕還林。建立環(huán)境責(zé)任目標(biāo)制度，運(yùn)用目標(biāo)化的管理方式，對(duì)產(chǎn)生高污染的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過(guò)簽訂責(zé)任保證書的形式，將環(huán)境保護(hù)責(zé)任具體落實(shí)到地方各級(jí)政府和污染物排放單位。

(六)完善農(nóng)村環(huán)境教育宣傳體系

首先，使企業(yè)從思想上認(rèn)識(shí)防治農(nóng)村面源污染的重要性。一些企業(yè)以犧牲當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為代價(jià)，憑借資本優(yōu)勢(shì)單純追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，對(duì)環(huán)境污染熟視無(wú)睹。因此，要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)企業(yè)、行業(yè)的普法宣傳力度，提高企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。其次，借助社會(huì)輿論、媒體等可行的、可信的、可理解的宣傳方式，使農(nóng)民自覺(jué)保護(hù)環(huán)境，努力提高環(huán)境法治意識(shí)，積極維護(hù)自身合法的環(huán)境權(quán)益。[16]再次，為減少后期治理，更好地保護(hù)農(nóng)村環(huán)境、保障農(nóng)民的身體健康和生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)和環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)是十分必要的。例如，農(nóng)藥噴灑的技巧培訓(xùn)可以減少農(nóng)民施用農(nóng)藥時(shí)對(duì)大氣造成的污染，環(huán)保設(shè)施使用技能的培訓(xùn)可以使環(huán)境設(shè)備真正為農(nóng)村環(huán)境服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題的解決系一個(gè)世界性難題，離不開政策、法律、科學(xué)技術(shù)和環(huán)境教育等層面的全力配合，其中法律手段是問(wèn)題解決的關(guān)鍵。十八屆四中全會(huì)對(duì)依法治國(guó)總目標(biāo)的確立，為農(nóng)村環(huán)境治理指明了方向。未來(lái)應(yīng)當(dāng)在政府的主導(dǎo)下和公眾參與的基礎(chǔ)上，從防、治、救濟(jì)等層面建立符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)面源污染防治法律體系。只有在完善的法律體系保障下，綠水青山才能轉(zhuǎn)化為金山銀山，建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的目標(biāo)訴求才能順利實(shí)現(xiàn)。

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Lack and Improvement of Legal System of Agricultural Non-point Source Pollution Prevention in China

Lü Aimei

(LawSchool,XiamenUniversity,Xiamen361005,China)

The problem of agricultural non-point source pollution is the recurring illness in the development of rural modernization and needs to be solved by the legal system. In the law system of preventing the agricultural non-point source there still exist such problems such as the old legislation idea, the poor operability of law terms, weak law enforcement, limited judicial, lack of legal responsibility and so on, which seriously restrict the construction of ecological civilized society. Aiming at the present system in China and making references to the foreign experiences, legislative concept needs to be changed, law for controlling should be improved, the institution of enforcing environmental law should be established, and moreover the system of public participation, supply of economic stimulus and technology should be improved as well. Only can agricultural non-point source pollution be controlled, we are able to ensure such basic rights about environment as the clean air, safe water source, green food in China.

agricultural non-point source pollution; water pollution; environment protection

2015-07-25

國(guó)家社科基金青年資助項(xiàng)目(12CFX091)。

呂愛梅(1992-)，女，山東日照人，廈門大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)。

D922.68

A

1674-3318(2015)04-0037-05