高校管理行為的司法審查——以法治為視角

一、問(wèn)題的提出

1998年田永訴北京科技大學(xué)案成為我國(guó)首例學(xué)生起訴高校獲勝訴的行政案件，高等教育領(lǐng)域從此告別了“無(wú)訟”的歷史。隨著“依法治國(guó)”方略的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)個(gè)體的法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，高校行政訴訟大有雨后春筍之勢(shì)：1999年北大博士生劉燕文因?qū)W校拒發(fā)學(xué)位證，與北京大學(xué)對(duì)簿公堂，轟動(dòng)一時(shí)；2011年鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院李放（化名），因夾帶形似“橡皮”的電子接收器進(jìn)入大學(xué)英語(yǔ)四級(jí)的考場(chǎng)，被學(xué)校依據(jù)本校相關(guān)規(guī)定予以開(kāi)除；2013年12月某大學(xué)現(xiàn)代學(xué)院為抵制洋節(jié)，禁止學(xué)生圣誕節(jié)私自組織活動(dòng)，要求學(xué)生必須按照學(xué)校的要求參加有關(guān)活動(dòng)。這一系列問(wèn)題凸顯出高校管理不當(dāng)對(duì)學(xué)生權(quán)利造成的侵害，同時(shí)也顯示出規(guī)范高校自由裁量權(quán)的必要性，適度的司法審查尤為重要。司法權(quán)能否介入高校自治領(lǐng)域，成為高校學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之外的第三方權(quán)利？如何節(jié)制司法權(quán)的行使，才能避免其影響正常的教學(xué)秩序？厘清上述問(wèn)題，不僅有利于保障司法審查的公正性，并且對(duì)高校行政工作走上科學(xué)、法治的軌道也大有裨益。

二、司法審查高校管理行為的必要性

司法審查是人民法院對(duì)行政行為的審查活動(dòng)，是公民與行政機(jī)關(guān)之間建立起的有效法律監(jiān)督制度，通過(guò)法院的審判活動(dòng)從而對(duì)行政相對(duì)人予以救濟(jì)。近年來(lái)，高校被卷入訴訟浪潮之中。一方面，我國(guó)立法并沒(méi)有直接規(guī)定對(duì)高校的司法審查制度，訴權(quán)本身并不能使糾紛歸于無(wú)形。另一方面，各地法院在處理高校糾紛案件時(shí)謹(jǐn)慎卻步、搖擺不定，這也折射出當(dāng)下行政訴訟的困境和法官的無(wú)奈。 [1]因此，為保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)和師生的合法權(quán)益，明確司法審查的必要性尤為重要。

（一）權(quán)力的濫用與監(jiān)督

孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”。高校主要活動(dòng)在于教學(xué)、科研，因此高校管理更具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)性，法律法規(guī)僅僅做出了原則性規(guī)定，因此高校自身具有一定的自由裁量權(quán)。但是過(guò)度的裁量權(quán)會(huì)引起高校行政權(quán)力的泛化，個(gè)別學(xué)校則出現(xiàn)內(nèi)部管理失范、有“法”不依的現(xiàn)象。隨著高校與學(xué)生之間的教育糾紛逐漸增多，高校在自律的同時(shí)更需要他律的約束。司法是實(shí)現(xiàn)法治的最后一道閘門(mén)，更是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。司法審查作為高校行使公權(quán)力的他律監(jiān)督正發(fā)揮著不可替代的作用。與此同時(shí)，司法審查對(duì)于高校的自律也起到促進(jìn)作用，它勢(shì)必會(huì)促使自治管理者更加審慎的行使手中的權(quán)利，自覺(jué)依法管理。

（二）高校的規(guī)章細(xì)則存在瑕疵

高校在管理過(guò)程中，主要依據(jù)的是《教育法》、《高等教育法》、《學(xué)位條例》、《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等教育類(lèi)法律法規(guī)。 [2]高校依據(jù)以上法律法規(guī)自行制定管理細(xì)則，但由于高校自身情況參差不齊，對(duì)法律法規(guī)的理解也不同，因此各高校的管理細(xì)則千差萬(wàn)別。囿于片面追求管理效率，起草人員不夠?qū)I(yè)等原因，高校管理細(xì)則普遍呈現(xiàn)籠統(tǒng)、粗糙的共性特征，這也是誘發(fā)諸多高校訴案的根源之一。

（三）高校管理法治化的必然要求

隨著我國(guó)憲政理論、人權(quán)理論、依法治國(guó)理論的發(fā)展，法治價(jià)值觀念逐步進(jìn)入高等教育領(lǐng)域。近年來(lái)一系列令人深思的案件反映出部分高校的失責(zé)并不在于無(wú)法律規(guī)則可循，而在于“有法不依”。同時(shí)，社會(huì)對(duì)高校管理工作的評(píng)價(jià)已從能否有效維護(hù)學(xué)校的管理秩序，轉(zhuǎn)變?yōu)槟芊褚婪ūＵ瞎駲?quán)利、尊重公民人格，從而實(shí)現(xiàn)自由、公平的教育管理。 [3]司法權(quán)的觸角伸入到高校管理的各個(gè)角落是教育行政管理的必然發(fā)展趨勢(shì)，而司法審查作為一種權(quán)威、中立的救濟(jì)途徑則成為高校管理法治化的重要標(biāo)志，它將為高校依法治校提供最終的法律保障。

三、高校管理行為的可訴性

首先，高校特殊的行政資格為司法審查介入高校管理提供了理論支點(diǎn)。從法律性質(zhì)的角度，高校是經(jīng)《高等教育法》授權(quán)從事高等教育事業(yè)，不以營(yíng)利為目的的公共性組織，是能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的公法人主體。法、德等大陸法系國(guó)家早在19世紀(jì)就把公立高校界定為行政組織，稱(chēng)為“公務(wù)法人”，并非所謂的“公法上的營(yíng)造物”。 [4]在田永案中，北京科技大學(xué)作為法律法規(guī)授權(quán)的組織，法院認(rèn)定其為行政訴訟的適格被告，依法納入行政訴訟的監(jiān)督，從而開(kāi)辟了對(duì)高校行政行為進(jìn)行司法審查的先例。從高校職能的角度，高校是履行國(guó)家教育職能的執(zhí)行者，專(zhuān)門(mén)從事高等教育服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育權(quán)的特殊行政主體。因此高校管理權(quán)具有一定的公權(quán)力性質(zhì)，這就決定了學(xué)校與管理相對(duì)人之間并不是平等的，而是一種特殊的行政管理關(guān)系，從而引發(fā)行政訴訟而非民事訴訟。

其次，高校的部分行政行為具有可訴性為司法審查介入大學(xué)自治提供了法律依據(jù)。并不是所有高校行為都具有可訴性，判斷的核心在于行為是否具有公權(quán)力屬性，是否利用公共財(cái)政分配教育產(chǎn)品。高校內(nèi)部管理中不涉及人權(quán)重要事項(xiàng)的處分，諸如警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)等不具有可訴性。但是，開(kāi)除學(xué)籍這一處分決定了學(xué)生能否繼續(xù)留在學(xué)校接受高等教育，影響學(xué)生利用公共教育資源，此時(shí)學(xué)校的內(nèi)部處分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣珯?quán)力，具有可訴性。類(lèi)似的如高校的招生、學(xué)生退學(xué)的決定權(quán)、頒發(fā)畢業(yè)證書(shū)和學(xué)位證書(shū)等都兼具國(guó)家公權(quán)力的性質(zhì)。

最后，從國(guó)際角度來(lái)看，高校作為行政主體接受司法審查已成為普遍的國(guó)際趨勢(shì)。大陸法系代表國(guó)家德國(guó)認(rèn)為，高校管理屬于間接國(guó)家行政。 [5]在德國(guó)和日本，學(xué)生對(duì)諸如處分等會(huì)產(chǎn)生較嚴(yán)重后果的高校管理行為，可以針對(duì)學(xué)校向法院提起行政訴訟。在英美法系代表國(guó)美國(guó)，聯(lián)邦法院將高校對(duì)學(xué)生的懲戒分為基于學(xué)術(shù)原因和基于紀(jì)律原因兩種，并對(duì)兩者區(qū)別對(duì)待。對(duì)于紀(jì)律原因開(kāi)除學(xué)生的，法院普遍給予支持并以正當(dāng)程序予以保護(hù)；而法院對(duì)學(xué)術(shù)原因的案件則持消極不介入的立場(chǎng)。 [6]

四、司法審查高校管理行為的基本原則

基于以上論述，高校作為行政主體，其獨(dú)立性?xún)H限于行政上的獨(dú)立，不包括司法上的獨(dú)立，因此將高校管理納入司法權(quán)行使的范圍是合法的。但同時(shí)還要做到“合理”，才能徹底開(kāi)啟司法審查的大門(mén)，這種合理性尺度成為司法介入高校管理所必須秉持的原則。司法對(duì)于高校而言既是保障又是監(jiān)督，司法介入大學(xué)管理糾紛應(yīng)建立在尊重大學(xué)自治的基礎(chǔ)上。因此，結(jié)合我國(guó)行政訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，法院審查高校行政行為必須遵循如下原則，以維持高校自治與國(guó)家司法權(quán)之間的平衡：

（一）正當(dāng)程序原則

程序正當(dāng)是貫穿行政法始終的基本原則之一，即事前要遵守回避原則，盡可能多的搜集相關(guān)證據(jù)，告知行為的理由依據(jù)。事中在做出決定之前應(yīng)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，對(duì)于當(dāng)事人的合理申辯予以采納。事后應(yīng)告知其救濟(jì)權(quán)利。而在高校領(lǐng)域，對(duì)相對(duì)人做出處罰的正當(dāng)程序是：高校成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，在做出處分決定前必須向相對(duì)人說(shuō)明原因和理由，給予相對(duì)人充分陳述和申辯的權(quán)利。做出處分后，應(yīng)將處分決定書(shū)送達(dá)相對(duì)人及利害關(guān)系人，并告知其享有的救濟(jì)權(quán)利。針對(duì)不同案件審查重點(diǎn)也有區(qū)別：對(duì)于學(xué)術(shù)性權(quán)力的審查，即學(xué)校對(duì)師生做出的學(xué)術(shù)性評(píng)價(jià)，法院秉承不干涉學(xué)術(shù)自由的理念，應(yīng)保持中立，堅(jiān)持以審查程序?yàn)橹鳎粚?duì)于行政性權(quán)力的審查，法院既要審查程序是否正當(dāng)，又要審查實(shí)體是否合法?，F(xiàn)實(shí)中許多高校顯然忽視了正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦?，如田永案，法院?chuàng)造性的適用了正當(dāng)程序原則，以保障當(dāng)事人的受教育權(quán)。此后，《最高人民法院公報(bào)》在案件判決理由中對(duì)高校應(yīng)嚴(yán)格貫徹正當(dāng)程序原則做出了突出的強(qiáng)調(diào)。司法審查制度的介入一方面可以增強(qiáng)大學(xué)管理的公開(kāi)性和透明度，另一方面有助于加深高校管理者對(duì)法律程序獨(dú)立價(jià)值的認(rèn)知，提高對(duì)“程序瑕疵”可能帶來(lái)的法律后果的關(guān)注，尊重和維護(hù)當(dāng)事人的程序權(quán)利。

（二）司法審查的有限原則

高校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力二者之間的關(guān)系處理問(wèn)題及如何協(xié)調(diào)二者平穩(wěn)運(yùn)作，一直是高校治理的核心問(wèn)題，二者有著本質(zhì)的區(qū)別。行政權(quán)力在高校處于工具價(jià)值的地位，學(xué)術(shù)權(quán)力處于目的價(jià)值的地位，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力，給學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)有的地位和權(quán)威。司法權(quán)作為第三方權(quán)力介入高校管理，更應(yīng)在維持行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)良性運(yùn)行的前提下，重構(gòu)高校治理結(jié)構(gòu)。司法審查作為事后權(quán)力控制手段并不是無(wú)限制的，而應(yīng)當(dāng)是有限和理性的。首先，按照“不告不理”的原則，司法權(quán)是一種消極性權(quán)力，司法機(jī)關(guān)只有在當(dāng)事人主張權(quán)利后才能啟動(dòng)。其次，司法審查只能作為一種事后救濟(jì)的方式，無(wú)權(quán)在事前或事中介入。最后，審查范圍有限，司法審查的重點(diǎn)應(yīng)落在行政權(quán)力的實(shí)體與程序上，對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)僅審查程序，避免對(duì)實(shí)質(zhì)性教學(xué)和學(xué)術(shù)問(wèn)題的干涉。正如因?qū)W術(shù)原因引發(fā)的劉燕文案，法院對(duì)學(xué)術(shù)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域持審慎態(tài)度，不愿以司法權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力的判斷，最終認(rèn)定學(xué)位評(píng)定委員會(huì)的否決決定并無(wú)法律依據(jù)，判決撤消原具體行政行為，并責(zé)令高校重新做出處理決定。 [7]

（三）窮盡內(nèi)部救濟(jì)原則

該原則要求當(dāng)事人在請(qǐng)求司法救濟(jì)之前，必須先充分運(yùn)用內(nèi)部行政救濟(jì)手段。對(duì)于高校而言，當(dāng)事人與行政部門(mén)產(chǎn)生糾紛后，應(yīng)先向?qū)W校申訴處理委員會(huì)提出復(fù)查等申訴意見(jiàn)。在高校拒絕復(fù)查或當(dāng)事人不服處理決定的情況下，再交由司法機(jī)關(guān)裁決。之所以堅(jiān)持這一原則，主要基于如下考慮：首先，要盡可能的尊重大學(xué)自治，對(duì)于學(xué)術(shù)問(wèn)題的評(píng)價(jià)判斷，高校往往更有發(fā)言權(quán)。充分利用學(xué)校內(nèi)部爭(zhēng)議解決機(jī)制可以給高校自由裁量權(quán)廣闊的行使空間。其次，訴訟成本相對(duì)于尚沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收入的學(xué)生而言是非常高昂的，如果能在學(xué)校內(nèi)部這個(gè)大家庭中化解矛盾，一方面為申請(qǐng)學(xué)生節(jié)省了花銷(xiāo)，另一方面也避免高校內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制成為虛設(shè)，使得高校的自治權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。最后此原則可以減輕法院的訴訟壓力，充分的節(jié)約司法資源。

五、結(jié)語(yǔ)

高校自治是大學(xué)的靈魂所在，司法權(quán)的介入是“依法治國(guó)”與“科教興國(guó)”的必然要求，二者的結(jié)合點(diǎn)就在于尋求“自治”與“他治”之間的平衡，形成高校行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與司法權(quán)力之間良性的權(quán)力制衡關(guān)系。因此，適度的司法審查不僅有利于維護(hù)學(xué)術(shù)權(quán)力的主導(dǎo)地位，為師生營(yíng)造輕松、自由的學(xué)術(shù)氛圍，更有利于形成對(duì)行政權(quán)力的外部監(jiān)督，保障師生的合法權(quán)益和高校的辦學(xué)自主權(quán)。司法審查制度全面響應(yīng)法治理念的時(shí)代召喚，為高等教育法治化的實(shí)現(xiàn)起著巨大的推動(dòng)作用。